I. Introducción

Si bien los derechos fundamentales suponen uno de los aspectos del desarrollo del individualismo y del protagonismo que adquiere el hombre individual en el nuevo orden económico y social que surge en el tránsito a la modernidad (Peces-Barba, 1998: 21), el caso del derecho a la información tiene un reconocimiento tardío pues, aunque la publicidad fue un elemento característico del liberalismo, la transparencia en los sistemas democráticos se remonta a las últimas décadas del siglo XX (Ackerman y Sandoval, 2013: 23). En este sentido, en el presente trabajo se plantea examinar el contenido y alcance del derecho a la información en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a partir de tres etapas: 1) un periodo prelegislativo, de 1977 a 2001; 2) una etapa legislativa y de desarrollo de las primeras bases constitucionales, de 2002 a 2013, y 3) una etapa de definición constitucional y homogenización legislativa, a partir de 2014.

II. El derecho a la información
en el periodo prelegislativo

En esta primera etapa, la SCJN caracterizó el derecho a la información a partir de tres notas distintivas: su identificación como una garantía social subsumida en una reforma política, su consideración como elemento del derecho a la verdad, y su identificación como una especie de garantía individual con cierta indefinición en su contenido y alcance.

El 6 de diciembre de 1977 se publicó la reforma constitucional en materia política que tuvo como propósito sentar las bases del pluralismo político.1 El artículo 6o. de la Constitución federal que, desde 1917 reconocía la libertad de expresión como una garantía individual, añadió una parte final para establecer que el derecho a la información “será garantizado por el Estado”. En este contexto, en agosto de 1983, el abogado Ignacio Burgoa solicitó conocer información relacionada con los montos del crédito contraído con entidades extranjeras. Ante la omisión de la autoridad responsable, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el abogado promovió un juicio de amparo, el cual fue negado en primera instancia.

Derivado de lo anterior, la Segunda Sala conoció del amparo en revisión 10556/1983, pero confirmó el sentido del fallo al considerar que, de la iniciativa de reforma constitucional de octubre de 1977 y del respectivo dictamen, se deducía que el derecho a la información se instituyó con motivo de la llamada “reforma política” y que consistió básicamente en que el Estado permitiría que, a través de los diversos medios de comunicación, se manifestara de manera regular la diversidad de opiniones de los partidos políticos.

Con posterioridad a la reforma constitucional en materia judicial del 31 de diciembre de 1994, que perfiló a la Corte como tribunal constitucional, ésta volvió a pronunciarse respecto al alcance del derecho a la información con motivo de la solicitud de investigación 3/1996 realizada por el Ejecutivo federal a propósito del caso conocido como Aguas Blancas. La facultad de investigación realizada por la Corte tuvo como fundamento el entonces artículo 97 constitucional que le autorizaba averiguar la violación grave de garantías individuales.2

Con una herramienta similar a la empleada en el amparo en revisión 10556/1983, la SCJN retomó el examen de la iniciativa de reforma política de 1977, pero adicionalmente identificó el derecho a la verdad como elemento del derecho a la información. La Corte en esa ocasión precisó que, si las autoridades públicas asumen actitudes como entregar información manipulada, incompleta o condicionada a intereses de grupos o personas, que vede la posibilidad de conocer la verdad para poder participar libremente en la formación de la voluntad general, incurren en violación grave de la garantía individual consignada en el artículo 6o. de la Constitución federal (tesis P. LXXXIX/96).

Entre 1997 y 2001, previo a la publicación de las primeras normas en materia de transparencia en México, la SCJN identificó el derecho a la información, ya no como una garantía social, sino como una especie de garantía individual, aunque con cierta indefinición en cuanto a su contenido y alcance. En el amparo en revisión 2137/1993, la Segunda Sala precisó que el particular carecía de interés jurídico para impugnar el informe de labores rendido por el presidente del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal al no constituir un acto autoritario que vulnerara directamente una garantía individual al encontrarse dirigido al Pleno de ese órgano (tesis 2a. XIII/97). Es decir, al no estar dirigido al promovente, no le causaba ningún perjuicio, en la medida que el informe lo rendía al Tribunal y no al público en general, existiendo cierta similitud a lo razonado en el juicio de origen del amparo en revisión 10556/1983, en el que se distinguió entre información dirigida a un sector determinado y la solicitada por particulares (Cossío, 2002: 217-219).

Posteriormente, el Pleno resolvió el amparo en revisión 3137/1998, en el que determinó que la difusión de la información “no puede ser indiscriminada o general, ni obedecer a la simple curiosidad del ciudadano, sino a un interés que legitime o relacione al solicitante con la información deseada y que la difusión de ésta, aun en ámbitos tan reducidos, no perjudique el interés público” (tesis P. LXI/2000). Por otra parte, identificó las limitaciones del derecho que se sustentarían en la protección de la seguridad nacional y en el respeto “tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se conoce en la doctrina como «reserva de información» o «secreto burocrático»” (tesis P. LX/2000). Estas limitaciones que se identificaron en el fallo fueron poco precisas a diferencia de lo que ocurre hoy en día con las categorías de información reservada y confidencial.

Por otra parte, el 7 de marzo de 2000, el Pleno resolvió los amparos en revisión 3008/1998 y 2099/1999. El primer caso tiene como antecedente una solicitud de información relativa al expediente clínico, información que fue negada con apoyo en el artículo 22 de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social (relativo a la confidencialidad de los documentos en posesión del Instituto). Una vez que la Corte reafirmó el carácter de garantía individual del derecho a la información (tesis P. XLV/2000) estimó que, si bien el artículo impugnado negaba la entrega de la información solicitada, esto no podía generar un perjuicio en la quejosa en tanto que también tenía el carácter de actora en un juicio ante las autoridades del fuero común, las cuales estaban en posibilidad de solicitar la información que la norma contemplaba como confidencial (Cossío, 2002: 327).

El segundo asunto tuvo que ver con el reclamo de la inconstitucionalidad del artículo 48 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (que eximía a la Comisión de la obligación de entregar las pruebas que le fueren solicitada a los particulares, pues discrecionalmente podía determinar si procedía o no su entrega); en esa ocasión, el Pleno determinó que, si bien la normatividad establecía una discrecionalidad en favor de la Comisión, no se afectaba a la quejosa porque al ser parte en el expediente se encontraba plenamente informada del contenido de su interés (Cossío, 2002: 331).

III. El derecho a la información
en la etapa legislativa y primeras
bases constitucionales

El 11 de junio de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, norma que previó a los sujetos y órganos responsables en los procedimientos para atender solicitudes de información y sus eventuales impugnaciones. Entre 2002 y 2007 se publicaron las treinta y dos leyes de transparencia en sus respectivas entidades federativas y la del Distrito Federal, lo que “supuso una verdadera «reforma-estructural», puesto que vino a reconfigurar los términos en que los habitantes del país se relacionan con sus autoridades” (Carbonell, 2019: 592). Ello hizo necesario establecer las bases del derecho de acceso a la información a través de la reforma del artículo 6o. constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007. En este contexto, la extensión, procedimientos y desarrollo del derecho a la información se caracterizó por la determinación del contenido del derecho, así como su objeto y límites.

En uno de los primeros precedentes de esta etapa,3 el Pleno resolvió la controversia constitucional 61/2005. En la resolución se replanteó buena parte del entendimiento del derecho a la información que se había desarrollado en la etapa previa, de modo que se le identificó como un derecho intangible y, enseguida, se refirió la reforma constitucional en la materia el 20 de julio de 2007. La Corte enfatizó en una nota distintiva, y que reiteraría en sucesivos asuntos, relativa a que el derecho a la información tiene un doble carácter: como un derecho en sí mismo y como un medio o instrumento para el ejercicio de otros derechos, esta fórmula ya se había desarrollado en el ámbito interamericano.4 Además, el fallo destacó la doble característica del derecho a la información, como una garantía individual y como una garantía social, aunque respecto a este último punto no se hizo en términos de lo resuelto en el amparo en revisión 10556/1983, sino como mecanismo de control institucional (controversia constitucional 61/2005).

Por otra parte, la Primera Sala, dentro del amparo directo en revisión 2044/2008, resolvió un tema de libertad de expresión en el que también se abordó el entendimiento del derecho a la información. En este sentido, determinó que tener plena libertad para expresar, recolectar, difundir y publicar informaciones e ideas es imprescindible para poder ejercer plenamente otros derechos fundamentales (tesis 1a. CCXV/2009), denotando tanto el contenido del derecho a la información, como su función instrumental. Una vez aproximado el objeto del derecho a la información, la Sala precisó que el control ciudadano sobre las personas que ocupan, o han ocupado, cargos públicos fomenta la transparencia de las actividades estatales y se justifica en la medida que existe un margen amplio de protección para la difusión de información y opiniones en el debate político o sobre asuntos de interés público (tesis 1a. CCXVII/2009).5

Como se ha precisado, la reforma constitucional en materia de transparencia del 20 de julio de 2007, otorgó —de acuerdo al artículo primero transitorio— un año para que federación, estados y Distrito Federal modificaran o expidieran sus respectivas leyes en la materia. A partir del cumplimiento de ese precepto se plantearon controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en contra de las reformas y adecuaciones que mandataba el artículo transitorio.6 En la acción de inconstitucionalidad 56/2009, el Pleno determinó que el artículo 48 de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Campeche no trasgredía los principios de máxima publicidad y gratuidad, contenidos el artículo 6o. constitucional, a pesar de disponer que el derecho a la información no comprendía la consulta directa de los expedientes pues, para la SCJN, el acceso a la información no implicaba necesariamente permitir a una consulta de esa naturaleza, pues también debían salvaguardarse datos confidenciales e información reservada en observancia del artículo 16 constitucional.

Una vez aproximado el contenido del derecho a la información, la Segunda Sala estableció los alcances de su objeto: la información pública. En una decisión que derivó de la contradicción de tesis 333/2009 entre el Tercer y el Décimo Tribunal Colegiados en materia administrativa del Primer Circuito se planteó si el monto total de las cuotas sindicales aportadas por los trabajadores de Petróleos Mexicanos (ente de la administración pública descentralizada) era información susceptible de darse a conocer a terceras personas que lo solicitaran.

Esa interrogante se respondió con apoyo en el artículo 6o. de la Constitución federal y la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental, de cuyo contenido la Corte interpretó que es información pública el conjunto de datos de autoridades o particulares en posesión de los poderes constituidos del Estado, que hayan sido obtenido por causa del ejercicio de funciones de derecho público. En este sentido, el entendimiento de lo que es información pública excluyó aquellos casos en que la causa fuera diversa al ejercicio de funciones de derecho público, es decir, no necesariamente tomó en cuenta que la información personal puede tener el carácter de no confidencial cuando se actualice algún supuesto de excepción a través del parámetro o prueba de interés público.7

Otra lectura del artículo 6o. de la Constitución conllevó a considerar que al preverse que “toda información en posesión de cualquier autoridad es pública”, en realidad, vinculaba la definición de lo público con la posesión de la información, con independencia de la causa u origen con que se hubiera obtenido. El Pleno de la Suprema Corte en la contradicción de tesis 56/2011, determinó que más que un concepto o definición, el artículo 6o. constitucional, en su redacción, preveía un principio de presunción de publicidad y precisó que la información, por el sólo hecho de estar en poder de una autoridad, es en sí misma pública, para efectos de la transparencia de la actuación estatal.

Por otra parte, la SCJN también se refirió a un límite del derecho a la información, el relativo a los datos contenidos en las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos que solo podrían ser difundidos con la autorización del declarante. En el amparo en revisión 599/2012, el Pleno señaló que la información contenida en declaraciones patrimoniales era personal y privada, pues del análisis de las normas constitucionales y de los tratados internacionales no se desprendía la exigencia de su publicidad, en atención al reconocimiento de la protección de la privacidad de los servidores públicos. Lo que se estimó, no obstante, la perspectiva de la existencia de un umbral con menor resistencia normativa e, inclusive, convencional a la que se sujetan los servidores públicos, como se había reconocido en el amparo directo en revisión 2044/2008, de la Primera Sala de la Suprema Corte.

En otros casos, la Corte sí precisó los parámetros para identificar los límites del derecho a la información. En un primer asunto, en el amparo en revisión 168/2011, la Primera Sala precisó que la información reservada busca proteger intereses públicos y, a su vez, la información confidencial significa un límite derivado de la protección a la vida privada y los datos personales. La propia Sala, al resolver el amparo en revisión 173/2012, estableció que la limitación de este derecho, en su vertiente de información reservada, debe vincularse con la realización de una prueba de daño, es decir, la valoración, fundada y motivada, de proporcionar o no la información, a partir de demostrar que el objetivo reservado resultaría mayormente afectado que los beneficios de difundir la información.

En sentido similar, en el amparo en revisión 38/2017,8 relativo al acceso a un procedimiento relacionado con violaciones graves de derechos humanos, con motivo de la investigación de hechos ocurridos entre enero de 2014 y diciembre de 2015 (es decir, bajo la vigencia de la Ley Federal de Transparencia de 2002), si bien la Corte refirió que la normatividad de transparencia prevé límites del derecho de acceso a la información entre los supuestos de las investigaciones en trámite, lo cierto es que la norma establecía que no podría invocarse el carácter de reservado tratándose de investigaciones de violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad, de modo que la Sala determinó que la Comisión Nacional de Derechos Humanos, acorde a sus atribuciones, podía determinar la calificación de violación grave de derechos humanos para los efectos del acceso a la información pública.

IV. Periodo de definición constitucional
y homogenización legislativa

Derivado de la limitación de los alcances del derecho a la información de sindicatos o declaraciones patrimoniales de servidores públicos, así como la disparidad de legislaciones en las entidades federativas, se planteó la homologación en la regulación del derecho a la información a partir de la reforma constitucional del 7 de febrero de 2014, así como de la expedición de una Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública el 4 de mayo de 2015. La labor de homologar las leyes locales de transparencia a los contenidos de la Ley General de Transparencia por parte de las legislaturas de las entidades federativas y la facultad atribuida al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales para impugnar normas en materia de derecho a la información y datos personales a través de la acción de inconstitucionalidad conllevaron a que, entre abril y junio de 2019, el Pleno discutiera y resolviera 23 acciones de inconstitucionalidad en contra de las legislaciones de 16 entidades federativas.9

Si bien en el primer proyecto presentado al Pleno —la acción de inconstitucionalidad 38/2016 y acumulada— se planteó que la regulación de los medios de impugnación, en materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, correspondía a una facultad exclusiva del Congreso de la Unión, por mayoría de siete votos se rechazó ese planteamiento y se reconoció la competencia de las entidades federativas para regular esa materia.

Un parámetro que tomó en cuenta el Pleno para estimar la invalidez de las disposiciones impugnadas en las acciones de inconstitucionalidad tuvo que ver con la exigencia de mayores requisitos a los establecidos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En este sentido, el Pleno estimó inconstitucional exigir la representación legal para promover el recurso de revisión y requerir la firma como requisito de la solicitud de información, como lo preveían las leyes de Ciudad de México y Sinaloa, pues se imponían mayores requisitos a los precisados en la Ley General, lo que obstaculizaba el ejercicio del derecho a la información (acciones de inconstitucionalidad 45/2016 y 112/2017).

En relación con las causas de reserva de información, la SCJN declaró la invalidez de las legislaciones de Veracruz, Chihuahua y Jalisco (acciones de inconstitucionalidad 91/2016 y acumulada; 73/2017; y 56/2018, respectivamente). La normatividad veracruzana porque amplió el parámetro para estimar la reserva respecto de aquella contenida en revisiones y auditorías, pues si bien la Ley General preveía un supuesto similar, este se encontraba condicionado a que obstruyeran las actividades, entre otras, de auditoría relativas al cumplimiento de una ley, mientras que en el caso veracruzano ese supuesto fue genérico.

En el caso de las normativas de Chihuahua y Jalisco porque las leyes en materia de seguridad pública preveían supuestos de reserva de la información de manera permanente e indeterminada. Por otra parte, las normas que el Pleno estimó válidas fueron: 1) las relacionadas con los requisitos —como no contar con título profesional— para ocupar el cargo de comisionado del órgano garante; 2) la configuración del sistema de nombramiento de los comisionados del órgano de transparencia local, y 3) el sistema administrativo del órgano garante local que organiza y coordina sus atribuciones (acciones de inconstitucionalidad 108/2016; 74/2018 y 139/2017); incluso, el Pleno reiteró que si las entidades federativas reproducían el texto de la Constitución federal —o en este caso de la Ley General— ello no es en sí mismo inconstitucional.

Este paquete de asuntos resuelto por la SCJN reitera el particular modo en que se ha desarrollado el federalismo mexicano a partir de una reciente caracterización de la acción de inconstitucionalidad, al tomar en cuenta como parámetro de control los contenidos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.10

La Ley General de Transparencia previó un instrumento a cargo de la SCJN en el que determinaría los alcances y límites del derecho a la información: el recurso de revisión en materia de seguridad nacional. El primer recurso que resolvió la Corte fue el expediente 1/2016, en el que se revisó un criterio reiterado del órgano garante nacional respecto al que la Corte matizó que no toda información numérica relacionada con las actividades del Centro de Investigación y Seguridad Nacional es información pública, por el hecho de ser estadística.

Por otra parte, en el recurso de revisión 1/2015, el Pleno delimitó el alcance del recurso de revisión en materia de seguridad nacional al considerarlo un recurso extraordinario, aunque con cierta indeterminación en cuanto a su funcionalidad: ¿desempeñaría la función de limitar el contenido del derecho a la información? En este orden de ideas, sería preocupante que se inviertan los supuestos de excepción y se constituyan, en realidad como reglas generales, es decir, el riesgo de que conceptos genéricos como el “interés público” o la “seguridad nacional” sean la premisa o base de la restricción desplazando al principio de publicidad de la información.

Otro de los temas que el Pleno resolvió tuvo que ver con el principio de gratuidad establecido en el artículo 6o. constitucional. Así, en las acciones de inconstitucionalidad 5/2017 y 13/201811 determinó que el objetivo de ese principio consistía en evitar la discriminación, pues tiene como finalidad que todas las personas, sin importar su condición económica, puedan acceder a la información y que el cobro por concepto de búsqueda de información constituía un obstáculo para el ejercicio de ese derecho.

En otra oportunidad, la Segunda Sala resolvió el amparo en revisión 1005/2018, relativo al bloqueo de un ciudadano por parte de un servidor público en la red social Twitter. Para resolver el caso, la Corte citó el marco legal constituido por normas internacionales, fundamentalmente del ámbito interamericano, así como por el desarrollo del derecho a la información del propio tribunal: sus dimensiones individual y colectiva; la identificación de su contenido, es decir, la comprensión de los derechos de difundir, buscar y recibir información;12 el alcance del derecho a la privacidad de un servidor público en la era digital, para luego identificar el ejercicio de los derechos a la información y privacidad en Internet y en las redes sociales.13

En el ámbito procesal, el Pleno determinó los alcances del derecho a la información en relación con el derecho de acceso a la justicia. En la contradicción de la tesis 10/2017, la Corte determinó que si se ofrecía como prueba dentro de un juicio de amparo determinado documento, aun cuando se hubiera clasificado como reservado y/o confidencial, procedía su requerimiento, tendiendo a la garantía de un adecuado derecho de defensa y de desahogo de pruebas que prevé el artículo 121 de la Ley de Amparo, pues la documentación estaría bajo el control del juzgador y no a la disponibilidad del particular. La decisión fue útil para delimitar las reglas del derecho de acceso a la información y su relación con otros procedimientos existentes con anterioridad a las disposiciones en materia de transparencia, pues ello de ninguna manera debe constituir un obstáculo para el ejercicio de otros derechos como el acceso a la justicia efectiva.

Finalmente, en esta última etapa se definió la obligación de publicar la totalidad de las sentencias por parte de los poderes judiciales y no solo las que estos identificaran como de “interés público”.14 La Primera Sala en el amparo en revisión 271/2020 reconoció la relevancia que tiene la divulgación y el fácil acceso a las sentencias emitidas por los tribunales del país, pues su comprensión permite conocer qué conductas están permitidas, prohibidas u ordenadas, así como tener plena certeza de cómo los jueces, al individualizarlas, las interpretan y aplican, por lo que la publicidad de cualquier sentencia implicaría un tema de interés público.

V. Conclusión

En una primera etapa, el derecho a la información se caracterizó por la limitación e indeterminación de su objeto y contenido. La dificultad de impulsar criterios interpretativos para el desarrollo de este derecho obedeció a que en los primeros casos se empleó la interpretación exegética que caracterizó la labor de la Corte de aquella época pues, como se ha señalado, “la interpretación funcional o teleológica… constituye una puerta abierta para recibir la influencia de concepciones sociales y políticas predominantes en cierto momento, sobre todo a través del concepto de la «voluntad del legislador», aun del legislador constituyente” (Fix-Fierro, 2000: 177-180).

En la segunda etapa, la SCJN tuvo cada vez mayor oportunidad de aproximarse al estudio del derecho a la información, no solo a través del amparo, sino de la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad; no obstante, varios de los criterios fueron condicionados por el marco normativo, primordialmente el interno, cuya interpretación resultó insuficiente para responder los requerimientos de información, también destaca la necesidad de reglas claras y uniformes para justificar los límites del derecho a la información y la publicidad, por ejemplo, de las declaraciones patrimoniales de servidores públicos.

En la tercera etapa se incorporaron los temas que habían constituido un obstáculo para el ejercicio del derecho a la información en los años previos. Primordialmente, la Corte se avocó a revisar la adecuada homologación de la legislación local en materia de transparencia, tomando como referencia la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y depurando —con el nuevo andamiaje jurídico— sus precedentes de las etapas anteriores, con la inclusión, cada vez mayor, de los precedentes del ámbito interamericano.

¿Hacia dónde se dirige la etapa actual de este derecho? Tal pareciera que al desarrollo de sus alcances en relación con la seguridad nacional, las telecomunicaciones, las tecnologías de la información y la salud pública. Desde otra perspectiva, también es necesario contar con información que cumpla con la cualidad de ser verificable, veraz y oportuna, lo que constituye una herramienta útil para la transición de este derecho a otros estadios, como la transparencia pro activa y el gobierno abierto en el contexto de la democracia deliberativa.

VI. Referencias bibliográficas

Ackerman, John y Sandoval, Irma (2013). Leyes de acceso a la información en el mundo. Colección “Cuadernos de transparencia”. 7. México: IFAI.

Carbonell, Miguel (2019). Los derechos fundamentales en México. 6a. ed. México: Porrúa-UNAM-CNDH.

Cossío, José Ramón (2002). “El derecho a la información en las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de México”. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Montevideo.

Fierro, Ana Elena (2020). “Leyes generales: ¿problemas o soluciones del federalismo mexicano?”. Nexos.

Fix-Fierro, Héctor (2000). “Poder Judicial”. En González, María del Refugio y López Ayllón, Sergio (eds.). Transiciones y diseños institucionales. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.

López Ayllón, Sergio y Posadas Urtusuástegui, Alejandro (2006). “Las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información. Una perspectiva comparada”. Documentos de Trabajo del CIDE. 18. México.

Peces-Barba, Gregorio (1998). “Tránsito a la modernidad y derechos fundamentales”. En Peces-Barba, Gregorio et al. (dirs.). Historia de los derechos fundamentales. Madrid: Dykinson.