Jorge Mario GARCÍA LAGUARDIA *
I
Nuestra época está marcada por tres grandes problemas: la opresión política, la pobreza y la guerra. Y en Centroamérica, estos problemas se nos han presentado y agobiado sin medida.
La opresión política se ha manifestado en continuados regímenes autoritarios que han erosionado la sociedad civil y han impedido la conformación de una cultura política democrática. La pobreza, en un sistema de agudas desigualdades, se ha convertido en miseria para un alto porcentaje de la población, que cada día aumenta; en el Informe de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de Naciones Unidas, desde 1991 se apunta que las bases del funcionamiento de nuestras sociedades "se asientan, sin duda, sobre desigualdades de ingreso aún más amplias que las del pasado, una mayor precariedad del empleo, una mayor estrechez fiscal y un menor campo de maniobra de la política económica", y que América Latina está peligrosamente en los límites de la resistencia. Y, finalmente, la intolerancia política y la intervención extranjera en nuestros problemas políticos domésticos, han conducido a enfrentamientos que han producido una violencia estacional, una situación larvada de guerra y muerte. El silencio de los fusiles, no ha ido acompañado de una solución de los problemas que provocaron la guerra, y la historia reciente nos enseña que no existe paz duradera sin legitimidad democrática y sin que la gestión del poder público esté orientada al bienestar popular. Por el contrario, partidos conservadores han legitimado su gestión a través de consultas electorales.
Las formas de opresión son muchas y muy sofisticadas, y no sólo provienen del poder gubernamental. Los grupos privados organizados, las grandes corporaciones económicas, las asociaciones profesionales y los partidos políticos, algunas veces invaden la esfera de los derechos de las personas en forma tan abusiva como el poder del Estado. Pero la realidad demuestra que es el poder organizado de éste, con sus múltiples ramificaciones, el que constituye el mayor peligro.
La justicia constitucional es probablemente la respuesta más importante a la opresión gubernamental. Implica la existencia de normas, instituciones y procedimientos, todos ellos orientados a subrayar que el poder político está limitado por los preceptos constitucionales y que no puede actuar sin control. Y es parte de la revolución constitucional y de los derechos humanos de nuestro tiempo, que cada vez involucra más instituciones y personas.
En el ya clásico trabajo El defensor de la Constitución, Hans Kelsen, en su memorable polémica con Carl Schmitt, subrayaba la necesidad de establecer garantías que debían utilizarse frente a los órganos constitucionales capaces de provocar infracciones, y también la conveniencia de que el órgano que defendiera la Constitución, no fuera obviamente el mismo que pudiera violarla. Se coronaba así un viejo concepto, largamente formulado, sobre la defensa constitucional que incluiría todos los instrumentos establecidos para limitar los abusos del poder y la sujeción dentro de ciertos límites fijados en el texto constitucional, rebasando el ya antiguo y específico control de constitucionalidad de las leyes, que sería sólo uno de sus aspectos.
La justicia constitucional adquiriría en adelante carta de naturaleza, llamando la atención en que la autoridad está limitada por normas constitucionales y que se deben crear procedimientos e instituciones para cumplir esa limitación necesaria. Era el mejor dique contra la opresión gubernamental. Y formulaba los mecanismos necesarios para lograr el desarrollo y la evolución de las disposiciones constitucionales en una doble vía, como agudamente apunta Héctor Fix-Zamudio: desde el punto de vista del ordenamiento formal, lograr su paulatina adaptación a los cambios de la realidad política social; y desde el ángulo de la Constitución material, su transformación de conformidad con las normas programáticas del propio texto constitucional.
Dicha justicia constitucional, tiene así, por objeto, no sólo el mantenimiento de las normas constitucionales, sino también, su desarrollo y su compenetración con la realidad. Surge históricamente como defensa, no sólo de la Constitución, como un puro "hombre", sino asimismo como la expresión jurídica de todo un sistema de valores a los que se intenta realizar histórica y políticamente. Cuando las Constituciones se convierten en meros instrumentos de falsificación de la realidad política, por falta de legitimidad o por otras causas, dejan sin justificación posible la inclusión en ellas, de ningún sistema de justicia constitucional. Defender la "pura semántica constitucional", al decir de Pedro de Vega, sería desde el punto de vista histórico y político, una traición a los valores y a la significación del constitucionalismo; a nivel científico, significaría la negación de la función auténtica de la justicia constitucional.
El problema de la defensa constitucional siempre aparece cuando la Constitución está en crisis. Y al salir de largos y dolorosos periodos autoritarios, se produce la auténtica "revolución constitucional" que arriba a la conclusión de que las declaraciones constitucionales de los derechos, necesitan de un sistema judicial para hacerlas efectivas. Un sistema de justicia constitucional resulta ser el mejor instrumento para luchar contra los demonios pasados y los regímenes antidemocráticos y de exclusión.
Así sucedió en Europa. En Alemania, Italia, Portugal y España, se crearon los tribunales constitucionales al salir de largas y férreas dictaduras. Y así sucedió entre nosotros al terminar con el oscuro régimen autoritario e iniciar el camino del difícil proceso de transición a la democracia que vivimos. Ellos, los tribunales constitucionales, se convierten en verdaderos guardianes de la Constitución, ampliando su competencia, de la inicial revisión judicial, a muchos otros campos de protección. La defensa de la Constitución, en este sentido significa la defensa de los valores que desde sus inicios inspiraron el movimiento constitucionalista.
El procesalista italiano Mauro Cappelletti, decía que el movimiento constitucionalista era uno de los más ricos en implicaciones y en problemas para todo jurista abierto a las ideas que se agitan en el mundo contemporáneo. Si el mundo actual se mueve, decía,
hacia la hora de la estrella, la hora de las elecciones y de las decisiones supremas [y si] la elección será, como todos queremos augurar, la de la justicia, y no de la destrucción, entonces las diversas y múltiples experiencias en actos de justicia constitucional, habrán dado y darán su no despreciable contribución a la supervivencia de la civilización y de la humanidad.
La justicia constitucional tiene una legitimación esencial en el sistema democrático. El control judicial de la actividad gubernamental es la coronación necesaria para la realización del Estado de derecho. El procedimiento constitucional es altamente participativo, porque está construido sobre situaciones concretas, hechos reales sobre los que debe pronunciarse en última instancia, dentro de los límites que permiten los planteamientos de las partes. Esto coloca a los jueces constitucionales en un continuo contacto con los problemas reales de la sociedad, con sus aspiraciones, necesidades y conflictos. Su capacidad de influencia es de la mayor trascendencia. Y su actividad debe desarrollarse con la máxima firmeza, pero también con la misma prudencia. Su papel esencial de guardián e intérprete de la Constitución debe ejercerse cuidadosamente para no enervar la acción del Ejecutivo en los límites de su discrecionalidad política autorizada; para no interferir en la libertad de configuración de que dispone el Legislativo en su legítima actividad de producción normativa; y para no jugar el papel de "superinstancia de recurso" -usando la terminología del Tribunal Constitucional alemán- invadiendo competencias que corresponden exclusivamente a la jurisdicción ordinaria, a la administración de justicia y no a la justicia constitucional.
Su legitimidad democrática es evidente al ejercer el control de la actividad de los organismos del Estado, dentro de los parámetros que la Constitución fija, en busca de la realización del ideal de justicia que su "techo ideológico" formula. Los jueces constitucionales tienen el cometido, de gran privilegio aunque no exclusivo, de interpretar la Constitución y configurar el catálogo de valores con los que no se puede ni debe negociar.
La prudencia judicial no puede llegar al extremo de convertirse en una evasión irresponsable que abdique de las legítimas competencias que a la justicia constitucional corresponden. Y el principio rector y máximo de la justicia constitucional indica que la justiciabilidad llega hasta donde llega la normatividad. Por eso, los jueces constitucionales tienen la obligación de ejercer con prudencia -que ya desde Platón implicaba sabiduría y fortaleza- la función que se les ha encomendado de la defensa del orden constitucional y democrático.
II
En el derecho constitucional centroamericano se han configurado desde los inicios de la vida republicana, tres instituciones de garantía constitucional. El habeas corpus, instituto de raíces inglesas recogido desde nuestra primera codificación, los Códigos de Livingston de 1837, con respecto del cual, debemos rescatar un antecedente importante de nuestro derecho constitucional, don Manuel de Llano, diputado centroamericano a las Cortes de Cádiz, el 14 de diciembre de 1810, propuso que el primer Constituyente español promulgara una ley "semejante a la de habeas corpus" inglesa, proposición que en los avatares de la asamblea terminó incorporada en el capítulo V de la Constitución española de 1812, que se refiere a la administración de justicia y organización de los tribunales. El amparo, institución tomada del modelo mexicano, pero con un desarrollo propio muy característico. Y la revisión judicial, el control de constitucionalidad de las leyes, con antecedentes específicos en los primeros años republicanos, de influencia norteamericana.
III
Piero Calamandrei, en su clásico estudio La ilegitimidad constitucional de las leyes en el proceso civil, señaló las categorías del control judicial según sus diversas modalidades: por su objeto, formal cuando hay vicio de procedimiento, y material, cuando el vicio es de fondo; por el órgano -judicial strictu sensu, también difuso-, cuando se encarga a todos los tribunales, y autónomo o concentrado, cuando se crea un órgano especial de examen constitucional; por la legitimación en la propuesta, incidental, cuando únicamente la parte en un caso concreto puede plantearla en vía prejudicial o no, y principal, cuando puede proponerse como demanda principal sin atender a una controversia concreta; por la extensión de los efectos, en general, cuando invalida erga omnes y especial, cuando invalida sólo en el caso concreto produciendo inaplicabilidad; por la naturaleza de los efectos, declarativa, cuando establece una nulidad preexistente en forma retroactiva ex tunc,que vale para el futuro, pero respeta del pasado la validez de la ley declarada ilegítima. Normalmente, el sistema judicial strictu sensu, es difuso, incidental, especial y declarativo, y el concentrado y autónomo es principal, general y constitutivo.
IV
De larga data es el esfuerzo centroamericano por constituir un sistema de justicia constitucional. En el momento de la fundación de la República, la fuente norteamericana aparece clara en el primer constituyente federal centroamericano de 1823-1824. La comisión redactora del proyecto era muy explícita: "al trazar nuestro plan -decía- nosotros hemos adoptado en la mayor parte el de los Estados Unidos, ejemplo digno de los pueblos independientes..." y José Francisco Barrundia, miembro de la comisión de Constitución, y uno de los diputados más característicos, reiteraba la idea al hablar de los "modelos de otras Constituciones". El mismo Barrundia se dolía años después de que él "quería que la Corte Suprema tuviera las atribuciones políticas que a la Corte Federal americana otorga la Constitución firmada por Washington" y que no lo logró. Sin embargo, a pesar de que la idea del control judicial de constitucionalidad era familiar a los constituyentes, no se reflejó en el texto aprobado, la Constitución Federal Centroamericana de 1824.
El modelo norteamericano en su aplicación y la doctrina Marshall eran conocidos por la clase política de la independencia, en las primeras décadas del siglo pasado, a través del famoso libro de Alexis de Tocqueville, en sus fuentes directas y también en El Federalista. El doctor Mariano Gálvez, jefe del Estado de Guatemala dentro de la Federación Centroamericana, le escribía al ex jefe de Estado, el doctor Pedro Molina, el 19 de noviembre de 1837 -un escaso año después de que había aparecido la traducción castellana de Sánchez de Bustamante en París del libro de Tocqueville- lo siguiente:
Ha leído usted La democracia en América, que he puesto en sus manos, y usted habrá visto en ella el remedio que tienen todos los Estados Unidos del Norte para anular el efecto de las leyes inconstitucionales, remedio eficaz, y sin los inconvenientes gravísimos de que el Ejecutivo se haga superior al Legislativo. Los jueces y tribunales, en cada caso, a reclamación de parte, juzgan por la Constitución y no por la ley contraria a ella. ¿No podemos nosotros hacer lo mismo, cuando hemos querido imitar las instituciones del norte?
Y antes, en su mensaje a la Asamblea Legislativa, al iniciar sus sesiones en 1833, en el clímax de un agudo conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo, afirmaba que la paz "es inconcebible mientras la Constitución Política sea un instrumento burlado en nombre de las leyes secundarias, emanadas de tronos corrompidos erigidos en tiempos de barbarie".
Y esta excelente generación fundadora de la república, avanzó en la idea. A nivel de legislación ordinaria, pronto apareció la institución de la revisión judicial. La Asamblea del Estado de Guatemala dictó el 11 de septiembre de 1837, un decreto con el nombre de Declaración de los Derechos y Garantías que pertenecen a todos los ciudadanos y habitantes del Estado, en el que se fijaba un antecedente clave y precursor en la región. El artículo 5o. apuntaba
Que toda determinación sea en forma de ley, decreto, providencia, sentencia, auto u orden que proceda de cualquier poder, si ataca alguno o algunos de los derechos del hombre, o de la comunidad, o cualquiera de las garantías consignadas en la ley fundamental, es nula ipso jure, y ninguno tiene la obligación de acatarla y obedecerla.
Y en febrero de 1838, inicio del rompimiento de la Federación, la misma Asamblea promulgaba un decreto de cuatro artículos que desarrollaban con precisión esta idea de la supremacía constitucional. Ninguna "ley contraria a la Constitución puede ni debe subsistir" (artículo 1o.); cuando se presente alguna "notoriamente contraria a la Constitución, los tribunales deberán arreglarse en sus juicios al sentido claro de la fundamental, informando en seguida al cuerpo legislativo" (artículo 2o.); cuando se presentaren casos dudosos "los tribunales y cualquier ciudadano puede pedir a la asamblea la declaratoria correspondiente, sin perjuicio de que dichos tribunales resuelven desde luego, según entiendan en justicia, y por su propio convencimiento (artículo 3o.); y la declaratoria del cuerpo legislativo solamente "podrá aplicarse a los casos posteriores al que motivó la duda; y sin que pueda tener jamás un efecto retroactivo" (artículo 4o.).
Pero a la caída del primer régimen liberal, que coincidió con el rompimiento de la Federación, esta idea fue abandonada. Los gobiernos de la restauración conservadora desconfiaban de la revisión judicial, y el 27 de septiembre de 1845 dictaron un decreto que inhibía del conocimiento de los tribunales de justicia, los actos de los poderes Legislativo y Ejecutivo, cuyo artículo 1o. era terminante: "Ningún acto del Poder Legislativo ni Ejecutivo, está sujeto a la revisión de los tribunales de justicia, los cuales no pueden conocer de la nulidad o injusticia que aquéllos contengan".
Y más tarde, los constituyentes frustrados de 1872, llamaban la atención en la necesidad de instrumentos eficaces de garantía, al afirmar que
para los fines de la República, no basta que la Constitución sea dictada por el celo más puro, es preciso además inspirarse en la historia de las pruebas y decepciones por que ha pasado el país que se constituye: no basta tampoco que abunde en buenos principios, y que contenga las declaraciones más solemnes de los derechos del hombre: lo que realmente importa es que se establezca una organización política tal que los principios tengan necesaria aplicación y los derechos suficiente garantía.
Ahora, es ya un tópico afirmar que los derechos reconocidos en los textos constitucionales existen en la realidad en la medida en que funcionen sus garantías. Y que actualmente el problema no es justificarlos, lo que es generalmente compartido, sino el de protegerlos adecuadamente. Sólo en esta forma se supera ese nominalismo constitucional, característico de muchos países.
Establecer un régimen de "protección jurídica reforzada" es una orientación que sigue el constitucionalismo moderno de inspiración democrática, preocupado no sólo por la existencia de una normativa adecuada, sino también de su eficacia.
En las reformas constitucionales de 1921, dictadas después de la caída de la larga dictadura de 22 años del presidente liberal Manuel Estrada Cabrera, se reconoce por primera vez, a nivel constitucional, el sistema de control de constitucionalidad de las leyes en la vieja tradición conocida. Debe subrayarse, que parece una condición necesaria que existan regímenes democráticos para que el sistema de revisión judicial y los diversos instrumentos de garantía se reconozcan. En el artículo 92, inciso c) ,se estableció que al Poder Judicial le corresponde declarar la inaplicación de cualquier ley o disposición de los otros poderes cuando fuere contraria a los preceptos contenidos en la Constitución, facultad que sólo puede ejercerse en las sentencias que pronunciare. Y esta tradición permanece hasta hoy, enriquecida con otro sistema de control.
V
Faltaba la creación de un tribunal específico encargado de la defensa constitucional. En el Tercer Congreso Jurídico del Colegio de Abogados, celebrado en 1964, se presentaron proyectos de creación del Tribunal, inspirados en la experiencia del Tribunal Constitucional alemán y en las ideas de Kelsen. Sin duda, fueron antecedente doctrinal inmediato de la incorporación en la Constitución de 1965, de nuestra primera Corte de Constitucionalidad, con la facultad de examinar la conformidad de las disposiciones legislativas con los preceptos de la Constitución.
Introdujo la Constitución de 1965 un sistema mixto. Por una parte, contempló una declaratoria de inconstitucionalidad en casos concretos, en la tradición del control judicial difuso. Y por la otra, introdujo una declaratoria de inconstitucionalidad con efectos generales y derogatorios en una nueva experiencia de control concentrado en vía principal.
El segundo párrafo del artículo 246 recogió el principio tradicional como un control difuso, incidental, de alcance particular y con efectos declarativos. Ordenaba la disposición constitucional que en casos concretos en cualquier instancia y en casación, antes de dictar sentencia, las partes podrían plantear la inconstitucionalidad total o parcial de una ley, y el tribunal debería pronunciarse al respecto. Si declarare la inconstitucionalidad, la sentencia se limitaría a establecer que el precepto legal era inaplicable al caso planteado y sería transcrito al Congreso.
En una nueva experiencia, junto al sistema anterior, en el capítulo V, título VIII, artículos 262 y 265, recogió por primera vez en nuestra historia constitucional un nuevo sistema concentrado, principal, de alcance general y efectos semiconstitutivos. La declaratoria de inconstitucionalidad se pedía ante un órgano autónomo de examen constitucional: la Corte de Constitucionalidad. No era un tribunal permanente sino que se integraba cuando se hacía valer una acción de conformidad con lo indicado en el artículo 262 constitucional y el artículo 105 de la Ley Reglamentaria. Eran doce sus magistrados, todos miembros del organismo judicial. Su presidente era el de la Corte Suprema de Justicia, cuatro eran designados por la Corte Suprema y los demás por sorteo global que practicaba la Corte Suprema entre los magistrados de la Corte de Apelaciones y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
El objeto de la acción era obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes o disposiciones gubernativas de carácter general que contuvieran vicio parcial o total de inconstitucionalidad, según el artículo 263 constitucional, que copió el artículo 106 de la ley. En una confusión muy obvia, esas disposiciones establecían que la Corte conocería de los recursos que se interpusieran, cuando se trataba en realidad de una acción, pues no era una impugnación de anterior resolución judicial, sino una instancia directa ante la Corte de Constitucionalidad que iniciaba un procedimiento autónomo. Así que se trataba de un verdadero proceso constitucional. El trámite era breve y no debería exceder de dos meses. Podría decretarse la suspensión provisional como medida precautoria si la inconstitucionalidad fuere notoria y susceptible de causar gravámenes irreparables y debería ser dictada con el voto favorable de la mayoría del total de miembros de la Corte, suspensión que sería de efectos generales y se publicaría en el Diario Oficial al día siguiente de haber sido decretada.
La sentencia se dictaría de acuerdo con lo dispuesto para los juicios de amparo en lo que fuere aplicable, dado el carácter estrictamente jurídico de este recurso y si era estimatoria -para lo que se necesitaba el voto favorable de ocho de los doce miembros de la Corte- podía declarar la inconstitucionalidad total de la ley o disposición gubernativa de carácter general, caso en el cual ésta quedaba sin vigor; o en su caso, la inconstitucionalidad parcial, caso en el cual quedaba sin vigor la parte declarada así.
Sobre el carácter limitado, extraordinario y propio de la acción, la Corte sentó jurisprudencia en dos de sus sentencias. En la del 1o. de septiembre de 1978 dentro del recurso de inconstitucionalidad contra los decretos 2-78 y 3-78 del Congreso de la República que declaraban la validez de las elecciones presidenciales de ese año, recurso interpuesto por el candidato inconforme, Enrique Peralta Azurdia, cuando apuntó:
La concepción del ordenamiento jurídico del Estado de derecho, evidencia en su estructura jerárquica la coexistencia de normas de diferente rango y naturaleza, vinculadas entre sí por un fundamento común de validez y cuyo proceso de creación y aplicación comienza con la norma constitucional de indiscutible supremacía, por derivar de la misma las instancias superiores de poder y la legitimidad de todo el complejo normativo; sigue con las leyes ordinarias generales y abstractas y sus reglamentos; y concluye con las sentencias judiciales, actos administrativos y negocios jurídicos, que como normas individualizadas hacen referencia a situaciones concretas. Se establecen así, dentro de cada sistema jurídico positivo, relaciones de subordinación entre las normas de menor jerarquía (fundadas) respecto de la ley fundamental (fundante); y de supraordinación entre esta última y los preceptos menores, relaciones que hacen necesario el mantenimiento mediante mecanismos adecuados, del imperio de la Constitución, el cual no sólo implica su cumplimiento, sino también, la conformidad de las reglas generales de escala inferior. Es esta necesidad, sentida en todas las naciones de tradición jurídica, la que ha dado lugar al surgimiento de la "jurisdicción constitucional", rama de la administración de justicia que tiene por objeto específico los conflictos relativos a la legitimidad de las leyes. En nuestro país, la justicia constitucional tiene sus fundamentos en los artículos de nuestra carta magna siguientes: 172 que prescribe: "ninguna ley podrá contrariar las disposiciones de la Constitución. Las leyes que violen o tergiversen los mandatos constitucionales son nulas ipso jure"; 246, párrafo primero, que reza: "los tribunales de justicia observarán siempre el principio de que la Constitución prevalece sobre cualquier ley o tratado internacional". Se asegura su efectividad al crear el artículo 262, la Corte de Constitucionalidad, tribunal extraordinario cuya competencia está delimitada por el artículo 263, párrafo primero, al expresar que "conocerá de los recursos que se interpongan contra las leyes o disposiciones gubernativas de carácter general, que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad"; o lo que es lo mismo, que su función es estrictamente jurídico o de confrontación de la ley con la norma constitucional, que puede ser vulnerada tanto en su aspecto intrínseco o en su contenido, como extrínseco o formal, al no acatarse los trámites señalados para su emisión. Son presupuestos del recurso de inconstitucionalidad, la existencia de una ley o disposición gubernativa de carácter general, que se impugna; y el vicio de lesa majestad que los invalida, referida al artículo o artículos constitucionales expresos; de modo que si no concurren esos requisitos, el examen jurídico a que se contrae el recurso, no puede analizarse ni existe materia constitucional propiamente dicha que juzgar.
Y en la del 8 de enero de 1971, en el recurso contra el decreto número 1726 del Congreso de la República, interpuesto por el procurador general de la nación, en la que más brevemente apuntó: "La Corte no puede entrar a conocer sobre los efectos de carácter económico que señala el recurrente, porque tal materia no es de la competencia del Tribunal, dadas las finalidades limitativas extraordinarias y propias del recurso de inconstitucionalidad."
La legitimación activa era muy restringida, según el artículo 264 constitucional. El Consejo de Estado, el Colegio de Abogados por decisión de su asamblea general, el Ministerio Público por disposición del presidente de la República tomada en consejo de ministros y cualquier persona o entidad a quien afectara directamente la inconstitucionalidad de la ley disposición gubernativa impugnada, con el auxilio de diez abogados.
VI
Este sistema tiene su antecedente formal en la Constitución austriaca que elaboró Hans Kelsen, quien creó un sofisticado mecanismo original, con diferencias sustanciales con el sistema norteamericano de revisión judicial. El control difuso se sustituyó por uno concentrado. El Tribunal Constitucional no conoce supuestos de hecho, con base en los cuales se aplicaría la ley pertinente, lo que se reserva a los tribunales menores. Su función se limita a realizar un análisis de la compatibilidad entre el contenido abstracto de la Constitución como norma suprema y el contenido también abstracto de la ley ordinaria eliminando la ley contraria a la Constitución. Por eso, según Kelsen, la actividad del Tribunal Constitucional no sería judicial en sentido estricto, sino puramente legislativa: actuaría como legislador negativo. El examen de constitucionalidad es aislado cuidadosamente del proceso donde las situaciones de hecho se ventilan.
Cuando el presidente de la Comisión de Constitución presentó al Pleno, el 2 de febrero de 1965, el proyecto de Constitución, afirmó que:
como novedad de orden constitucional, señalo la creación de una Corte Constitucional; no debemos confundir los propósitos de este tribunal con los del amparo o recurso de inconstitucionalidad, el amparo tiene un tipo de efectos en casos concretos. Y en el recurso de inconstitucionalidad llega a una decisión judicial también, en casos absolutamente concretos; en cambio, la Corte Constitucional es un contralor de la constitucionalidad de las leyes, es un tribunal que sopesa, que hace juicio de los actos del Congreso como legislador, para determinar si una ley se adecua o no a la Constitución de la República, y su resolución tiene efectos de derogatoria general de la ley; es una función muy especial; y por eso se sacramentó el recurso, se vio el mayor número de garantías posibles para que su interposición únicamente obedeciera a razones de suficiente seriedad, a fin de que no estuviera a disposición de cualquier mecanismo de embate en un momento político.
La experiencia de esta primera Corte Constitucional, la primera de América Latina, fue corta, como la del texto constitucional que le servía de base; de 1966 a 1981, escasos quince años. Significó en nuestro derecho constitucional un efectivo avance. Conoció de muy pocos casos. El Consejo de Estado y el Colegio de Abogados no hicieron uso de su prerrogativa, aunque pudieron y debieron hacerlo en algunas ocasiones; el presidente de la República lo hizo una sola vez, por cierto, el único recurso declarado con lugar; y los demás fueron interpuestos por particulares, sin éxito.
La experiencia demostró, como en otros lugares, en que han funcionado los tribunales constitucionales, que el peligro del "gobierno de los jueces", de la politización de la Corte, no se evidenció. Lo que fue motivado por dos clases de razones. Una, derivada del sistema mixto de control que adoptó la Constitución: difuso, incidental, de alcance particular y con efectos declarativos en el artículo 264, y el de la Corte Constitucional, concentrado, principal, de alcance general y efectos semiconstitutivos. Otra, de la posición del organismo judicial de la época de los gobiernos militares autoritarios dentro de los que funcionó la institución, autónoma en alguna medida, pero no independiente, dado el mecanismo de reclutamiento de sus miembros y la praxis política del Ejecutivo y la influencia de los grupos de presión y el Ejército en la estructura del gobierno. Con el valor agregado, de la patología de la sociedad civil, en dicho régimen autoritario, cuyos patrones de corrupción, generalmente aceptados, alcanzaron la mayoría de instituciones y órganos, y especialmente, el estamento judicial.
La limitación de competencia de la Corte, la integración específicamente judicial de sus miembros, su carácter de tribunal circunstancial, y la legitimación restringida para su actuación, fueron las causas fundamentales por las cuales su actividad no satisfizo las expectativas de su papel.
VII
La Constitución vigente fue promulgada el 31 de mayo de 1985 y de acuerdo con el artículo 21 de sus disposiciones transitorias entró en vigencia el día 14 de enero de 1986.
Era una Constitución legítima, producto de un cuerpo constituyente libremente electo, a diferencia de las dos anteriores, en el que las distintas fuerzas, ninguna mayoritaria, tuvieron que realizar permanentes negociaciones para obtener consensos y definiciones y su preocupación central fue la de establecer la consagración y garantía de los derechos humanos, en un sistema democrático, presente la preocupación por el pasado autoritario.
El título VI, con el nombre de "Garantías constitucionales y defensa del orden constitucional", configuraba un nuevo sistema de justicia constitucional, cuya novedad significativa era la creación del Tribunal o Corte Constitucional permanente.
El contenido del título se explica por sí mismo en su división capitular: Exhibición Personal; Amparo; Inconstitucionalidad de las Leyes; Corte de Constitucionalidad; Comisión y Procurador de Derechos Humanos; así como Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad (artículos 263-276).
La inconstitucionalidad total o parcial de las leyes en caso concreto, está recogida en los artículos 266 y 267 constitucionales. En casos concretos, procede en todo proceso de cualquier competencia o jurisdicción, en cualquier instancia y en casación y hasta antes de dictarse sentencia; y se podrá plantear como acción, excepción o incidente. Además, y en este trabajo nos merece especial atención, la inconstitucionalidad de carácter general y las acciones contra leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general que contengan vicio parcial o total de inconstitucionalidad, se plantearán directamente ante el Tribunal o Corte de Constitucionalidad. Esta Corte, novedad en el nuevo texto constitucional, es un tribunal permanente encargado de garantizar la supremacía de la Constitución y dar plena eficacia a sus normas, a efecto de convertir sus declaraciones de principios en derecho realmente aplicable, configurando un nuevo sistema de justicia constitucional.
Sus líneas generales son las siguientes: principio de supremacía constitucional (artículo 204); su función esencial es la defensa del orden constitucional y actúa como un tribunal colegiado con independencia de los demás organismos del Estado e independencia económica garantizada con un porcentaje de los ingresos que corresponden al organismo judicial (artículo 269); se integra por cinco magistrados nombrados cada uno de ellos por el Pleno de la Corte de Justicia, el pleno del Congreso de la República, el presidente de la República en Consejo de Ministros, el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional y la Asamblea del Colegio de Abogados (la colegiación es obligatoria).
Sus competencias son muy amplias:
a) conocer en única instancia de las impugnaciones interpuestas contra leyes o disposiciones de carácter general, objetadas parcial o totalmente de inconstitucionalidad;
b) conocer en única instancia en calidad de tribunal extraordinario de amparo de las acciones interpuestas en contra del Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia, el presidente y el vicepresidente de la República;
c) conocer en apelación de todos los amparos interpuestos ante cualesquiera de los tribunales de justicia;
d) conocer en apelación de todas las impugnaciones en contra de leyes objetadas de inconstitucionalidad en casos concretos, en cualquier juicio, en casación o en los casos contemplados en la ley de la materia;
e) emitir opinión sobre la constitucionalidad de los tratados, convenios y proyectos de ley, a solicitud de cualesquiera de los organismos del Estado;
f) conocer y resolver lo relativo a cualquier conflicto de jurisdicción en materia de constitucionalidad;
g) compilar la doctrina y principios constitucionales que se vayan sentando con motivo de las resoluciones de amparo y de inconstitucionalidad de las leyes, manteniendo al día la Gaceta Jurisprudencial;
h) emitir opinión sobre la inconstitucionalidad de las leyes vetadas por el Ejecutivo alegando inconstitucionalidad y, finalmente,
i) actuar, opinar, dictaminar o conocer de aquellos asuntos de su competencia establecida en la Constitución.
VIII
Entre el 25 de mayo y el 5 de junio de 1993, la Corte de Constitucionalidad dictó tres resoluciones de gran significación, con motivo del golpe de Estado que el presidente Jorge Antonio Serrano Elías anunció el 25 de mayo.
Ese día, el presidente informó por cadena de radio y televisión, en las primeras horas de la mañana, su decisión de dejar sin efecto más de 40 artículos de la Constitución, 20 artículos de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, disolver el Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad.
Esta decisión, quedó plasmada en el decreto dictado ese día con el nombre de Normas Temporales de Gobierno. Era un golpe atípico en el país porque lo efectuaba el propio presidente. La Corte de Constitucionalidad se reunió esa misma mañana y en horas de la tarde, en ejercicio de las facultades que le otorga la Constitución y en especial en el de la función de actuar y conocer en asuntos de su competencia, dictó una sentencia en la que se resolvió que la decisión del presidente contenida en el decreto referido y todos los actos que del mismo se derivaran, transgredían disposiciones terminantes de la Constitución y representaban el rompimiento del orden constitucional. Y como consecuencia, declaró que todos aquellos actos adolecían de nulidad ipso jure y que debían en consecuencia, dejarse sin efecto; y en su parte resolutiva declaró expresamente inconstitucional el decreto Normas Temporales de Gobierno, el cual debería dejar de surtir efectos, ordenando su inmediata publicación en el Diario Oficial.
Sin embargo, la sentencia no fue publicada y tampoco acatada. El presidente Serrano pretendió llevar adelante la ejecución del decreto que "legalizaba" el golpe, y pasaron varios días de gran incertidumbre y de enfrentamiento entre el presidente y la comunidad nacional, con la reprobación de la comunidad internacional.
La Corte estimó que sus resoluciones debían acatarse. La ley de la materia indica que las decisiones de la Corte vinculan al poder público y que tienen plenos efectos frente a todos. Y el artículo 203 constitucional establece que todos los otros organismos del Estado deben prestar el debido auxilio a los tribunales de justicia para el cumplimiento de sus resoluciones. Y con esa base, el 31 de mayo la Corte dictó un auto de seguimiento de la sentencia, un auto de ejecución mediante el cual se requirió al ministro de Gobernación y al ministro de la Defensa Nacional, para que prestaran el auxilio necesario, a efecto de que la sentencia se publicara en el Diario Oficial y que el fallo se cumpliera por el organismo ejecutivo.
En el clímax del conflicto, el día siguiente, el Ejército invitó por medio de la cadena de radio y televisión a la Corte, la cual sesionaba clandestinamente porque la Policía había ocupado su sede, a una reunión en Palacio. En esa reunión, se notificó al ministro de la Defensa el contenido del auto, el que informó que el Ejército había decidido acatar lo ordenado por la Corte y que el presidente de la República había decidido abandonar el cargo, antes que restablecer el orden constitucional. Así, la sentencia de la Corte fue ejecutada, se restableció el orden constitucional y se reinstaló la Corte Suprema de Justicia y el Congreso de la República inició el proceso de su restauración.
Pero la crisis político-constitucional continuó. El vicepresidente dio marcha atrás en su decisión de renunciar y pretendió, sin éxito, que el Congreso de la República legalizara la sucesión en su favor, lo que prolongó la situación de vacío de poder. La Corte continuó su activismo judicial, y emitió el auto de 4 de junio, corolario de la sentencia inicial. En él, se consideró que con el golpe de Estado se había alterado también la estructura del organismo ejecutivo, el que debía integrarse y funcionar de acuerdo con la Constitución. Estimó que el vicepresidente había actuado corresponsablemente con el presidente en la crisis constitucional y que esa situación lo colocaba en la prescripción del artículo 186 de la Constitución, por lo que se encontraba inhabilitado para el ejercicio de la vicepresidencia y de la Presidencia, por lo que al existir acefalia en el organismo ejecutivo, debía cumplirse con la disposición constitucional que ordena al Congreso designar a los sustitutos para completar el periodo presidencial y fijó un plazo al Congreso para formalizar el acto, lo que éste cumplió.
Así, sobre las líneas que dentro del proceso constitucional fijó la Corte Constitucional, se restableció totalmente el orden constitucional.
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* Ex director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL) del Instituto Interamericano de Derechos Humanos; ex presidente de la Corte Constitucional y ex procurador de Derechos Humanos (ombudsman) de Guatemala; coordinador del Centro de Estudios Constitucionales México-Centroamérica; secretario del Comité Directivo del Instituto