ALGUNOS ASPECTOS DE LA PARTICIPACIÓN DE MÉXICO ANTE LOS ÓRGANOS DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

Jorge Ulises CARMONA TINOCO ^*

I. INTRODUCCIÓN

Desde el punto de vista normativo, la evolución de los derechos humanos se ha caracterizado, especialmente a partir de la segunda posguerra, por su consagración progresiva en instrumentos convencionales y no convencionales a nivel internacional. Dentro de la primera categoría se encuentran los tratados, pactos, protocolos y convenciones internacionales, generales y específicos, tanto universales, como regionales; en la segunda categoría, situaríamos los documentos que integran el denominado soft law o, con mejor precisión, fuentes normativas derivadas de derechos humanos, como son, por ejemplo, las resoluciones, observaciones generales y decisiones de los órganos de vigilancia creados en virtud de tratados y de los mecanismos temáticos.

Si bien la internacionalización de ciertos derechos humanos tuvo algunos destellos en la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX,¹ su consolidación progresiva inició a partir de 1945 con la Carta de las Naciones Unidas² y con las posteriores Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos, expedidas en mayo y diciembre de 1948, respectivamente.³ Las dos declaraciones permitieron comenzar a alejar la idea, hasta entonces esgrimida por diversos Estados, de que lo concerniente a la tutela de los derechos humanos incumbía exclusivamente a su respectiva jurisdicción interna.⁴

La etapa iniciada a partir de la segunda mitad del siglo XX ha estado caracterizada por la consagración normativa de un enorme catálogo de derechos humanos a nivel internacional, tanto en el ámbito universal, como en el regional.⁵ A esta etapa de adopción de compromisos en materia de derechos humanos, se sumó la preocupación y esfuerzos internacionales por la efectiva aplicación y el disfrute pleno de los derechos fundamentales, esto es, la creación de procedimientos y mecanismos específicos de supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos.⁶

En este sentido, se ha ido construyendo una compleja estructura de órganos internacionales, creados en virtud de tratados específicos de derechos humanos por una parte, y también por los llamados mecanismos no convencionales, que han sido adoptados de manera progresiva en los ámbitos universal y regional.⁷

El desarrollo de los mecanismos internacionales de protección ha dejado sin sentido la idea de que lo relacionado con los derechos humanos es un asunto que compete exclusivamente a la jurisdicción interna de los Estados y, además, ha introducido un cambio significativo con relación al carácter de la persona como sujeto de derecho internacional.⁸

La difusión interna de los derechos humanos previstos internacionalmente, muchos de los cuales han sido incorporados al orden jurídico nacional, es una labor que se ha intensificado en México durante la última década; no obstante lo anterior, aún falta mucho por hacer para que las autoridades conozcan, respeten y apliquen los instrumentos internacionales en la materia, y también para que las personas en cuyo beneficio se adoptaron tales instrumentos, sepan cómo exigir su observancia a nivel interno y supranacional.

Algo similar se puede decir de los procedimientos y mecanismos que operan a nivel internacional, a los que México se encuentra actualmente vinculado, que son utilizados con relativa frecuencia por algunas personas y organizaciones no gubernamentales, nacionales y extranjeras, que han decidido ejercitar los procedimientos para acudir a ellos a plantear quejas y reclamaciones contra el gobierno mexicano en materia de derechos humanos.

El Estado mexicano ha participado de diversas maneras en los principales foros, mecanismos y reuniones internacionales, donde se abordan los distintos aspectos del amplio tema de los derechos humanos.⁹ Sin embargo, dicha participación y su resultado no ha sido difundida de manera suficiente a nivel interno.

La participación de México en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos no ha sido la excepción pues, por lo regular, pasaba inadvertida o no generaba el interés mas que de aquellos actores gubernamentales, civiles y sociales directamente involucrados. Este fenómeno negativo, salvo algunos casos destacables,¹⁰ también se proyectó por décadas en la doctrina nacional.

Afortunadamente, el vacío doctrinal señalado está siendo colmado con impresionante rapidez,¹¹ en especial por lo que se refiere a estudios derivados o relacionados con la aceptación por parte de México de la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,¹² el 16 de diciembre de 1998.

En el presente trabajo se abordará con una visión pragmática el tema de la participación de México en el sistema interamericano, haciendo énfasis en los casos que se han ventilado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos desde su creación en 1959, de los que la doctrina hasta ahora no se ha ocupado mayormente, y de aquellos relacionados con la Corte Interamericana, tanto en ejercicio de su facultad consultiva, como contenciosa. Sobra decir que no pretendemos en modo alguno agotar en unas cuantas líneas un tema tan extenso y en ocasiones complejo, pero sí mostrar sus aspectos más sobresalientes.

II. ASPECTOS GENERALES DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

En la actualidad, la labor de tutela desarrollada por los procedimientos y mecanismos que operan en el marco de la Organización de las Naciones Unidas,¹³ es complementada por aquella realizada regionalmente, en virtud de los sistemas de protección de los derechos humanos que operan en el continente europeo, desde 1953,¹⁴ en el continente americano, a partir de 1959¹⁵ y, más recientemente, en el africano,¹⁶ que data de 1986. Dichos sistemas poseen una composición afín, en especial de carácter estructural, cuentan con una base normativa única o múltiple de tipo convencional y operan mediante instituciones supranacionales encargadas de vigilar y reforzar el cumplimiento de los compromisos que los Estados adquieren en materia de derechos humanos.

Por lo que se refiere específicamente al Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, éste inició formalmente con la adopción de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948, pero no fue sino once años después que su primer órgano específico de supervisión y vigilancia fue establecido; nos referimos por supuesto a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),¹⁷ creada en 1959 con facultades de difusión exclusivamente.

Cerca de seis años transcurrieron y finalmente los Estados americanos decidieron otorgar en 1965 facultades expresas¹⁸ a la CIDH para conocer de casos específicos de violación al catálogo contenido en la Declaración Americana, dando a ésta una fuerza normativa de que carecía inicialmente por su naturaleza meramente declarativa. Esta facultad se vio fortalecida con la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 22 de noviembre de 1969, misma que entró en vigor aproximadamente nueve años más tarde, el 18 de julio de 1978.

La Convención Americana significó la confirmación de las labores de supervisión y vigilancia de los derechos humanos que ya poseía la CIDH desde 1965, y adicionó al sistema la Corte Interamericana de Derechos Humanos,¹⁹ integrada por siete jueces electos a título personal, como instancia jurisdiccional de interpretación oficial y de decisión definitiva de los casos específicos de violaciones a los derechos establecidos en la convención, y actualmente de otros tratados²⁰ esto último sólo respecto a aquellos Estados que hayan decidido aceptar su jurisdicción obligatoria.

La entrada en vigor de la Convención Americana marcó el inicio de un sistema complejo de protección de los derechos humanos, especialmente por lo que hace a las funciones de la CIDH. En efecto, a partir de 1978 funcionan de manera paralela dos mecanismos de protección: uno de ellos con base en la Carta de la OEA²¹ y la Declaración Americana, para aquellos Estados que aún no ratifican la Convención Americana, que descansa institucionalmente en la supervisión que ejerce la Comisión Interamericana exclusivamente.

El segundo sistema tiene como marco la Convención Americana y descansa institucionalmente en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ésta última con atribuciones jurisdiccionales únicamente respecto a aquellos Estados del continente americano que han aceptado su jurisdicción contenciosa.²²

Posteriormente, el 17 de noviembre de 1988, fue suscrito el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o "Protocolo de San Salvador", mismo que entró en vigor el 16 de noviembre de 1999.

A la declaración y a la convención americanas se han sumado de manera paulatina instrumentos encaminados a la protección de ciertos grupos especialmente vulnerables,²³ o al combate a tipos específicos de violación a los derechos humanos,²⁴ con el fin de garantizar la satisfacción de derechos de alcances y naturaleza más general que los derechos civiles y políticos.²⁵

Los aproximadamente 24 años a partir de la entrada en vigor de la Convención Americana en 1978, dan cuenta de la juventud del sistema tal y como se encuentra conformado en la actualidad, sobre todo si se le compara con el sistema europeo que le sirvió de inspiración y que empezó a funcionar en la práctica un cuarto de siglo antes que el sistema regional americano.

La labor de la CIDH desde su creación hasta la fecha ha sido incansable y puede calificarse de titánica, especialmente si se toma en cuenta la naturaleza y el alto número de peticiones por violaciones a los derechos humanos que ha debido atender, la cooperación a veces renuente y en algunas ocasiones casi nula por parte de los Estados, y las condiciones financieras en que ha tenido que trabajar debido a los recursos económicos siempre insuficientes comparados con el tamaño de su labor.

Es posible ilustrar esto si se considera que desde que fue dotada con la facultad de conocer peticiones individuales en 1965, la comisión ha recibido decenas de miles de quejas que se habían traducido hasta 1997 en cerca de 12,000 casos tramitados. Las cifras a este respecto no han sido determinadas con exactitud por la propia Comisión Interamericana, que a partir precisamente de 1997 inició la práctica de cuantificar y ofrecer en sus informes algunos datos estadísticos sobre su labor.

En el más reciente Informe Anual de la comisión, correspondiente al 2002,²⁶ se señala que en 1997 se recibieron un total de 458 denuncias; en 1998 el número fue de 607, en 1999 de 581, en el 2000 hubo un total de 681, en el 2001 aumentaron a 718, y en el 2002 ascendieron a 4656.

De manera complementaria a las cifras anteriores, en el informe de referencia se señala que en 1997 había un total de 976 casos abiertos (quejas admitidas a trámite), en 1998 éstos ascendían a 945, en 1999 fueron 945, en el 2000 eran 930, en el 2001 fueron 936, y en el 2002 un total de 973. En tal sentido, el número total de casos tramitados sobre violaciones a los derechos humanos de que ha conocido la CIDH desde 1965, asciende a cerca de 15,000.

Con relación a medidas cautelares o de protección, la comisión ha dictado a lo largo de su historia un número considerable; a manera de ejemplo podemos señalar que en 1997 concedió un total de 57, en 1998 fueron 54, en 1999 se decretaron 52, igual número en el 2000, 50 durante el 2001, y un total de 91 en el 2002, de acuerdo con el Informe Anual correspondiente al último de los años mencionados.

Por lo que se refiere a la situación general de los derechos humanos en países específicos, a partir de 1961, la comisión ha realizado poco más de 83 visitas a cerca de 23 países del continente. De éstas, han resultado cerca de 44 informes de esta especie publicados.

La corte, por su parte, ha desempeñado una labor no menos trascendente, pues además de los casos que ha decidido y que constituyen la razón de su existencia, también ha dotado de sentido y alcance concreto a numerosos derechos fundamentales, principalmente de la Convención Americana, así como a las reglas de procedimiento para casos individuales.²⁷ Dicha labor ha permitido la adecuación de las normas del sistema a la realidad que deben regular, en pocas palabras, ha determinado la dirección de la evolución paulatina del sistema interamericano en lo particular y también del derecho internacional de los derechos humanos.

Hasta septiembre de 2002, la corte ha conocido, además del primer asunto planteado por el gobierno de Costa Rica, de más de cuarenta casos contenciosos dentro de cuyo trámite ha dictado diversas resoluciones (cerca de 100 a la fecha),²⁸ en muchos de los cuales se ha llegado hasta la sentencia de fondo. De acuerdo con el Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos correspondiente a 2002, de los casos señalados, hay 39 en distintas fases de trámite, la gran mayoría en la etapa de supervisión del cumplimiento del fallo de fondo emitido.

Por lo que se refiere a las opiniones consultivas, de 1982 a mayo del 2002 se han emitido 17 opiniones y se encuentra en trámite la número 18, solicitada por México recientemente, el 10 de mayo de 2002.

Por último, no hay que dejar de señalar lo relacionado con las medidas provisionales de protección que ha emitido la corte en diversos casos, hayan o no sido sometidos a su jurisdicción; así, para marzo de 2003 la corte había dispuesto la adopción de medidas provisionales en 38 casos, siendo el más reciente de ellos el caso Lysias Fleury en Haití.²⁹ De acuerdo con el Informe Anual de la corte correspondiente a 2002, había 20 casos con medidas provisionales dictadas que se encontraban en vigor o activas hasta el periodo que cubre el informe mencionado; durante el 2003 han sido dictadas medidas de protección en siete casos.

Como corolario de lo anterior, podemos afirmar que la labor de los órganos de vigilancia del sistema interamericano ha sido sumamente dinámica, decidida, creativa y, con todo y sus limitaciones, en gran número de casos efectiva en favor de los derechos humanos.

III. PANORAMA DEL PROCEDIMIENTO SOBRE PETICIONES INDIVIDUALES ANTE LA CIDH Y ANTE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

En este apartado presentamos una descripción de las grandes etapas del procedimiento de tramitación de peticiones individuales, desde su presentación ante la CIDH, hasta su planteamiento como demanda contra un Estado ante la Corte Interamericana, que culmina con la sentencia emitida por ésta última. A manera de aclaración, únicamente haremos mención de los artículos pertinentes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).³⁰

1. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos

En el desempeño de su mandato, la comisión, entre otras actividades, está autorizada para recibir y tramitar comunicaciones individuales, preparar informes sobre países y llevar a cabo investigaciones in loco. Sin embargo, la función de mayor impacto es, sin duda, la de conocer de las quejas que se presentan contra las violaciones a derechos humanos imputadas a los Estados del continente americano (artículos 44 al 51 de la CADH).

Cabe recordar que la legitimación para someter al conocimiento de la CIDH quejas sobre violaciones de los derechos previstos en la CADH (artículos 41 y 44 al 51 de la convención) es sumamente amplia.³¹

De conformidad con la CADH, cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la organización, puede presentar a la comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta convención por un Estado parte (artículo 44 de la CADH).³²

Por otro lado, existe la posibilidad de que la comisión examine y tramite comunicaciones interestatales; en este caso, para que un Estado pueda presentar un reclamo contra otro Estado, deben ambos haber ratificado la convención y aceptado expresamente la competencia de ésta para recibir este tipo de comunicaciones (artículos 44 y 45 de la CADH).

Para que una petición pueda ser admitida por la CIDH, deben cumplirse tres requisitos básicos (artículo 46 de la CADH):

1) Que sea presentada dentro del plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la decisión definitiva que hubiere recaído al asunto, por parte de las autoridades nacionales.

2) Que hayan sido interpuestos y agotados los recursos de jurisdicción interna, conforme a los principios del derecho internacional generalmente reconocidos (en México, el recurso por agotar en la gran mayoría de los casos es el juicio de amparo).

3) Que la materia de la queja o petición no esté siendo ventilada en otro mecanismo internacional.³³

La propia CADH prevé situaciones en las que el cumplimiento de los dos primeros requisitos se puede obviar y, en consecuencia, la petición es admitida aunque no hayan sido satisfechos. Esto se puede presentar cuando exista un retraso injustificado en la decisión sobre el asunto por parte de los órganos internos o cuando los recursos internos resultan ineficaces para resolver la situación planteada o cuando el presunto afectado no tuvo acceso a los mismos (artículo 46 de la CADH).³⁴

El procedimiento ante la comisión posee, en términos generales, las siguientes etapas:

1) Fijación de la posiciones del peticionario y del Estado. La CIDH corre traslado al Estado de la petición presentada y éste brinda su respuesta con información y observaciones sobre la satisfacción de los re-quisitos que deben cubrirse. La respuesta del Estado es enviada a los peticionarios para observaciones y, una vez que se cuenta con éstas, le son transmitidas para que ofrezca los comentarios finales pertinentes.

2) Admisiblidad. Si la CIDH determina que, a partir de la información con que cuenta, están satisfechos prima facie los requisitos previstos en la CADH, puede emitir un "informe de admisibilidad" en el que declara formalmente tal circunstancia, o bien que el agotamiento de recursos será objeto de la resolución de fondo del asunto. El informe de admisibilidad abre la posibilidad para que las partes, Estado y peticionarios, manifiesten su voluntad de resolver el asunto por vía amistosa (aunque puede arribarse a ésta en cualquier etapa del procedimiento),³⁵ lo cual en la actualidad es una práctica que, afortunadamente, se está generalizando a favor de los afectados por las violaciones a los derechos fundamentales.

3) Decisión de fondo. En caso de no haber acuerdo sobre la solución amistosa del asunto, la CIDH procede a resolver el fondo de la cuestión planteada, lo cual puede ser en dos sentidos: el de declarar la no responsabilidad del Estado, por no haberse acreditado las violaciones a la CADH o, por el contrario, concluir que el Estado es responsable internacionalmente, en cuyo caso procede a emitir un "informe confidencial", que únicamente se trasmite al Estado involucrado, con recomendaciones específicas y un plazo determinado para cumplirlas (artículo 50 de la CADH).

Una vez emitido el "informe confidencial" señalado, la CIDH tiene dos cursos discrecionales de acción:

a) La emisión de un segundo informe, conocido como "informe definitivo", en el que se da cuenta de la atención del Estado a las recomendaciones contenidas en el "informe confidencial". La comisión en su informe final reitera al Estado las recomendaciones insatisfechas y otorga un plazo perentorio, que se puede considerar último, para su atención.

Una vez fenecido el plazo señalado, la CIDH se encuentra en aptitud de ordenar la publicación del informe definitivo, en el que incorpora sus consideraciones finales sobre el asunto y la actitud del Estado (artículo 51 de la CADH).³⁶

El informe de referencia no sólo es incorporado al Informe Anual que presenta la CIDH ante la OEA, sino que también es distribuido al resto de los países del continente americano, para que pueda ser consultado por cualquier persona.³⁷ A partir de esta etapa, la CIDH da seguimiento y publicidad periódica al cumplimiento del informe publicado, hasta la satisfacción de sus recomendaciones por parte del Estado involucrado.

b) La presentación del caso ante la Corte Interamericana demandando al Estado involucrado, en el plazo de los tres meses siguientes a la transmisión del informe confidencial, si se trata de un Estado que ha aceptado la jurisdicción contenciosa de aquella (artículos 51 y 61 de la CADH). Este punto será objeto específico de análisis en los párrafos siguientes.

La tramitación de una petición ante la CIDH, siendo agotadas todas sus etapas, llevaba por lo regular tres años aproximadamente. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor del más reciente reglamento de la comisión en mayo de 2001, los plazos han sido reducidos, de manera que en la actualidad el procedimiento es previsible que pueda durar aproximadamente dos años o incluso menos.

2. La Corte Interamericana de Derechos Humanos

La Corte Interamericana desempeña una función contenciosa y otra consultiva (artículos 62 y 64 de la convención).

Con relación a la competencia consultiva, pueden acudir para que la corte emita su opinión en relación con la interpretación de la convención o de otros tratados sobre derechos humanos: a) Estados miembros de la OEA, hayan o no ratificado la convención, y b) los órganos de la OEA, incluyendo por supuesto a la CIDH.

Tratándose de la función contenciosa, sólo la CIDH y los Estados que hayan aceptado la jurisdicción obligatoria, una vez agotado el procedimiento ante la primera, pueden acudir a someter un caso ante la corte. Los individuos no están facultados todavía para hacerlo (artículo 61 de la convención).

Corresponde a la comisión decidir de manera discrecional si eleva o no un caso ante la Corte Interamericana. Es de suponerse que la decisión de la CIDH estaría motivada por las implicaciones o el carácter paradigmático de un caso, así como por las posibilidades de que éste prospere ante la corte.

Las etapas del proceso ante la corte incluyen la fijación de la litis, que abarca la presentación de la demanda y culmina con la sentencia sobre "excepciones preliminares", esto es, la decisión sobre la competencia y las "excepciones y defensas" iniciales planteadas por el Estado.

La etapa probatoria y de decisión de fondo, que abarca la presentación y el desahogo de pruebas ofrecidas por las partes, la valoración de las mismas y la decisión que sobre el fondo emite la corte en su sentencia.³⁸ Una vez pronunciada, la decisión de la corte es hecha pública y transmitida a las partes y al resto de Estados del continente.

En un momento posterior podría ubicarse la denominada "interpretación de la sentencia", que puede solicitar cualquiera de las partes, en un plazo no mayor a 90 días a partir de la fecha en que fue emitido el pronunciamiento de fondo.

Hay una tercera etapa en la cual se discute y decide el aspecto concerniente a la reparación, que abarca por lo regular los rubros de daño emergente, lucro cesante, daño moral y más recientemente de reparación "simbólica".³⁹

Cabe destacar que la convención precisa en su artículo 63, en cierto modo, el sentido y alcance de la decisión de la Corte Interamericana, en la parte que señala:

Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta convención, la corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada.

La decisión de la Corte Interamericana es definitiva e inapelable y los Estados están obligados a acatar dicho fallo (artículos 67 y 68 de la CADH).

Debido a que la Corte Interamericana no posee un carácter permanente y a los problemas propios de carácter presupuestal, conoce de un número limitado de casos anualmente. Esto también ha provocado que el agotamiento de las etapas del proceso ante la corte tarde en promedio cinco años después de haber sido interpuesta la demanda por la comisión, lo cual significa que desde que un caso es planteado ante ésta, hasta que es decidido de manera definitiva por la corte, pueden transcurrir aproximadamente siete años.⁴⁰

3. Las medidas urgentes de protección

En el sistema interamericano se faculta tanto a la comisión, como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para actuar de forma preventiva e inmediata en casos graves en los que exista riesgo de violaciones a los derechos humanos, especialmente en situaciones de peligro de afectaciones a la vida o la integridad personal.

En el caso de la comisión, de conformidad con los artículos 25 y 29 de su reglamento en vigor (2001), ésta se encuentra facultada para solicitar a un Estado, motu proprio o a petición de parte, la adopción de medidas cautelares.

Los criterios que rigen la procedencia de las medidas cautelares son la gravedad y urgencia del asunto a criterio de la propia comisión y sobre la base de la información que se encuentra a su alcance. Según lo establece el artículo 25.4 del reglamento de la comisión, la petición de este tipo de medidas no prejuzga sobre el fondo del asunto, si éste es tramitado por la vía contenciosa.

En los casos en que la Comisión Interamericana estima que un caso amerita y requiere la fuerza de una decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, presenta a ésta la solicitud correspondiente, pero sólo puede hacerlo si se trata de Estados que han aceptado la jurisdicción contenciosa de la misma.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos está facultada a decretar medidas provisionales, de conformidad con el artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en aquellos casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, esté o no conociendo la corte de ellos como asuntos contenciosos.⁴¹

IV. LA PARTICIPACIÓN DE MÉXICO EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

En el ámbito internacional, México ha tenido de manera constante una participación activa y decidida en favor de los derechos humanos. Esta participación se manifiesta, desde nuestro punto de vista, en tres principales direcciones, que son a su vez complementarias:

a) En la adopción de compromisos internacionales, a través de la ratificación de tratados de derechos humanos y el apoyo al establecimiento de criterios judiciales a favor de tales derechos.

b) En la colaboración con los órganos de supervisión del sistema interamericano.

c) En la promoción de la participación de destacados juristas mexicanos, en la integración de órganos internacionales de derechos humanos.

1. Adopción de compromisos internacionales, a través de la ratificación de tratados de derechos humanos y el apoyo al establecimiento de criterios judiciales a favor de tales derechos

Con relación al primer punto, destaca el hecho de que nuestro país es parte de cerca de sesenta instrumentos internacionales, universales e interamericanos en materia de derechos humanos, cuyas normas han sido incorporadas al orden jurídico nacional, mediante la correspondiente ratificación internacional y su promulgación a través del Diario Oficial de la Federación. A este respecto, marzo de 1981 fue especialmente importante, pues nuestro país ratificó algunos de los más importantes instrumentos de derechos humanos,⁴² entre los que se encuentran:⁴³

1. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.⁴⁴

2. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.⁴⁵

4. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.⁴⁶

5. Convención Americana sobre los Derechos Humanos.⁴⁷

6. Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer.⁴⁸

Ya en el ámbito exclusivamente interamericano, han sido con posterioridad suscritos y/o ratificados los siguientes instrumentos:

1. Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura.⁴⁹

2. Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el Área de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador".⁵⁰

3. Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belém do Pará".⁵¹

4. Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.⁵²

5. Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.⁵³

A los derechos humanos que estos tratados establecen se suman y complementan los ya consagrados en la Constitución Federal,⁵⁴ y los que han sido ratificados en el marco de la Organización de Naciones Unidas, formando así un completo catálogo de derechos fundamentales en favor de la persona y los grupos sociales.

La Constitución y los tratados internacionales, de acuerdo con el sentido de la tesis bajo el rubro "Tratados internacionales, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal" que emitió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en noviembre de 1999,⁵⁵ forman un conjunto normativo de superior jerarquía respecto a las leyes federales y al derecho local, y deben ser el faro que guíe las funciones de los órganos legislativo, ejecutivo y judicial en los distintos órdenes de gobierno.

Por lo que se refiere a los criterios judiciales que ha apoyado o impulsado México, destacan las observaciones presentadas por nuestro país, con motivo de las opiniones consultivas OC-2/82, OC-13/93, OC-16/99, OC-17/02 y OC-18, ésta última aún en trámite. Por lo que se refiere a las opiniones OC-16/99 y OC-18 han sido presentadas a iniciativa de nuestro país ante la Corte Interamericana.⁵⁶

La OC-2/82, del 24 de septiembre de 1982, abordó "El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana" y la OC-13/93, del 16 de julio de 1993, fue emitida sobre "Ciertas atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos", con relación a ésta última, el gobierno de México participó no sólo remitiendo sus observaciones por escrito, sino que tomó parte en la audiencia pública que la corte convocó con motivo de la misma.

Por lo que se refiere a la OC-16/99 del 1o. de octubre de 1999, intitulada "El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal", ésta versó sobre el derecho a la asistencia consular que se deriva del artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, a favor de las personas extranjeras detenidas. A partir de la opinión mencionada la obligación de notificación consular a cargo del Estado receptor ha sido reconocida y reafirmada como una norma integrante del derecho internacional de los derechos humanos.

El 28 de agosto de 2002, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió su más reciente opinión consultiva, la OC-17/02 "Condición jurídica y derechos humanos del niño", solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En dicha opinión la corte sentó criterios importantes respecto a la obligación de las autoridades del Estado de respetar las garantías judiciales y el debido proceso legal en favor de los menores, además de la protección especial que por su condición requieren. El gobierno de México colaboró en el procedimiento que llevó a la adopción de dicha opinión enviando sus observaciones y participó también en la audiencia pública convocada por la Corte Interamericana, para escuchar los diversos puntos de vista sobre los temas planteados.

El 10 de mayo de 2002, México presentó una nueva solicitud de opinión consultiva (que corresponde en número progresivo a la OC-18), sobre la "interpretación de diversos tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos". La finalidad de la consulta, que se encuentra actualmente en trámite, es determinar si la privación del goce y ejercicio de ciertos derechos laborales es compatible con los principios de igualdad jurídica, no discriminación y protección igualitaria y efectiva de la ley, que prevén los instrumentos internacionales a favor de los trabajadores migratorios.

2. Colaboración con los órganos de supervisión del sistema interamericano

A. Peticiones individuales ante la CIDH

De acuerdo con el Informe Anual de la CIDH del 2002, de los 35 países del continente americano, México ocupa el lugar número 2 entre aquellos con mayor número de casos y peticiones en trámite, encabezados por el gobierno de Argentina. Al término del periodo que cubre el informe mencionado, había seis casos pendientes de resolución de fondo y 35 peticiones en distintas fases de trámite, que suman un total de 41 asuntos.

Desde que se otorgaron facultades a la CIDH para tramitar peticiones individuales en 1965, han sido publicados 16 informes de fondo en los que el gobierno de México se ha visto involucrado. En los párrafos siguientes mostraremos de manera resumida cuáles han sido tales casos.

a. La etapa previa a la ratificación por parte de México de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1965-1980)

El primer Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el que se hace alusión a quejas contra el gobierno de México, es el correspondiente al décimo cuarto periodo de sesiones de aquélla, realizado del 3 al 21 de octubre de 1966, esto es, un año después de que se le otorgaron atribuciones para conocer de peticiones individuales.⁵⁷

En dicho informe, en el párrafo 32, se señaló de manera expresa:

La comisión recibió informaciones del gobierno de México, en referencia a varias denuncias en las que se alegaba violación de los derechos humanos en el territorio de ese país. También suministró dicho gobierno las informaciones pertinentes sobre la situación de los cubanos asilados en la Embajada de México en La Habana. La comisión acordó transmitir a los denunciantes las informaciones suministradas por el gobierno de México.

Cabe señalar que en ese entonces las comunicaciones eran consideradas por una subcomisión que se encargaba de examinarlas y sugerir a la comisión el curso de la acción a tomar en cada caso, con el fin de que ésta determinara la atención que debía dar la secretaría a dichas comunicaciones.

En los subsiguientes informes no hay alusiones como la transcrita, lo cual no significa que no hayan sido recibidas o consideradas peticiones. Posteriormente, en el Informe Anual correspondiente a 1974, hay una mención a lo que serían los datos de un informe en un caso de México -sin mayores datos sobre su naturaleza, contenido y sentido- bajo la siguiente nomenclatura: CIDH, Caso 1770, México, OEA/Ser.G, CP/doc. 399/75, 9 enero de 1975, original: español, pp. 78-80.

b. De la ratificación de la Convención Americana por parte del gobierno de México en 1981 a septiembre de 2002

Resolución número 24/88 del 23 de marzo de 1988, caso 9706 (Aulo Cebrían Elizondo). En el Informe Anual de 1988 se publica por primera vez el contenido de una resolución definitiva a la que arribó la CIDH en un caso sobre México.⁵⁸ En dicha resolución la comisión declaró infundada una petición en que se argumentaba la violación a la prohibición de doble enjuiciamiento, prevista en el artículo 8 de la Convención Americana, en perjuicio de una persona que había sido sujeta a dos procesos penales federales y uno en el ámbito local por la comisión de delitos patrimoniales.

Resolución número 01/90 del 17 de mayo de 1990, casos 9768, 9780 y 9828 (elecciones en Chihuahua y Durango en 1985 y 1986). Se reclamó la violación a derechos políticos y a las garantías judiciales por falta de recursos efectivos para protegerlos, durante las elecciones efectuadas en Chihuahua y Durango. La comisión encontró fundada la petición y determinó emitir a manera de recomendación general, con pretensiones más amplias que la situación del caso concreto, que se llevaran cambios legislativos o de otra naturaleza en la materia con el fin de hacer efectivos los derechos señalados.

Informe número 27/92 del 28 de septiembre de 1992, caso 10.957 (Ing. Luis Sánchez Aguilar). El motivo de la queja fue la negación del registro condicional al Partido Social Demócrata, lo que habría impedido que participara en las elecciones celebradas en 1991. La comisión declaró inadmisible la petición, sobre la base de la presentación extemporánea de la misma.

Informe número 14/93 del 7 de octubre de 1993, caso 10.956 (Lic. Luis Felipe Bravo Mena). Se argumentó la violación de los derechos políticos durante las elecciones de 1991 en el Estado de México. La comisión formuló recomendaciones generales sobre la idoneidad de los recursos internos en materia electoral; la necesidad de un sistema que permitiera a los ciudadanos gozar de recursos sencillos, rápidos y efectivos en la materia, y sobre la conformación de los órganos electorales.

Informe número 43/96 del 15 de octubre de 1996, caso 11.430 (Gral. José Francisco Gallardo Rodríguez). Se reclamó la detención y el sometimiento a diversas investigaciones y procesos penales del general José Francisco Gallardo Rodríguez, ante las instancias de procuración e impartición de justicia en el ámbito castrense. La comisión recomendó la inmediata liberación de éste;⁵⁹ la cesación de la campaña de persecusión, difamación y hostigamiento en su contra, así como la investigación de los responsables de ésta; la determinación definitiva de los procesos que se le seguían y una indemnización a favor de dicha persona.

Informe número 48/97 de 18 de febrero de 1998, caso 11.411 (Severiano y Hermelindo Santiz Gómez, Ejido Morelia). Se imputó al ejército mexicano la detención arbitraria, tortura y ejecución extrajudicial de tres personas en el Ejido Morelia, Chiapas, en enero de 1994. La comisión encontró fundada y admisible la petición y recomendó investigar los hechos y sancionar a los responsables, así como también que se reglamentara el artículo 21 de la Constitución Federal, con relación a la posiblidad de impugnar las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal.⁶⁰

Informe número 9/98 del 3 de marzo de 1998, caso 11.537 (Luis Humberto Correa Mena y Ana Rosa Payán Cervera). Se plantearon violaciones a los derechos electorales y la ineficacia de los recursos para su protección en las elecciones para gobernador celebradas en Yucatán en 1995. La comisión determinó la inadmisibilidad de la petición por la falta de agotamiento de recursos internos y porque los hechos planteados no constituían violaciones a la Convención Americana.

Informe número 49/97 de 18 de febrero de 1998, caso 11.520 (Tomás Porfirio Rondín, Aguas Blancas). La petición tuvo como base los hechos ocurridos el 28 de junio de 1995 en el vado de Aguas Blancas, Coyuca de Benítez, estado de Guerrero, en los que 17 personas fueron ejecutadas extrajudicialmente y varias resultaron heridas a manos de elementos de dicho Estado. La comisión recomendó esclarecer los hechos debidamente y sancionar a todos los responsables de los mismos, tomando como re-ferencia los resultados del informe presentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en abril de 1996; se recomendó indemnizar adecuadamente a los sobrevivientes y a los familiares de los fallecidos y se reiteró la necesidad de reglamentar el artículo 21 de la Constitución Federal.

Informe número 1/98 de 5 de mayo de 1998, caso 11.543 (Rolando Hernández Hernández). Se reclamó la ejecución extrajudicial de dos personas a manos de elementos de seguridad del estado de Veracruz, derivada de un desalojo forzado de tierras ocurrido en 1994. La comisión encontró fundada la petición y recomendó esclarecer los hechos, sancionar a los responsables de éstos y de la deficiente impartición de justicia, indemnizar adecuadamente a los familiares de los fallecidos, e insistió en la necesaria reglamentación del artículo 21 de la Constitución Federal.

Informe número 2/99 de 23 de febrero de 1999, caso 11.509 (Manuel Manríquez). Se reclamó la detención arbitraria, tortura, indebidos procesamiento y sanción penal de Manuel Manríquez San Agustín, presuntamente involucrado en un doble homicidio cometido en 1990. La comisión determinó que había responsabilidad del Estado y recomendó esclarecer la situación jurídica del sentenciado, investigar los posibles actos contra la administración de justicia y sancionar a los autores de las violaciones a los derechos humanos señalados en el informe. Asimismo, se solicitó indemnizar de manera adecuada a Manuel Manríquez.

Informe número 50/99 de 13 de abril de 1999, caso 11.739 (Héctor Félix Miranda). Se reclamó el homicidio del periodista Héctor Félix Miranda, ocurrido el 20 de abril de 1988, en Tijuana, Baja California, así como la falta de sanción a todos los responsables del mismo. La comisión señaló que había responsabilidad sólo por lo que se refiere a la libertad de expresión en perjuicio del periodista y de la sociedad, así como a los derechos a las garantías y la protección judiciales de la familia del periodista; en virtud de lo anterior, se recomendó esclarecer adecuadamente lo ocurrido con el fin de sancionar a todos los responsables de los hechos, y también otorgar una indemnización a los familiares del señor Héctor Félix Miranda.

Informe número 48/99 de 13 de abril de 1999, caso 10.545 (Clemente Ayala Torres y otros). Se generó a partir de la supuesta responsabilidad del Estado en diversos homicidios, desapariciones forzadas y detenciones arbritrarias de varios simpatizantes del Partido de la Revolución Democrática, motivadas por las elecciones realizadas en el estado de Guerrero en 1990. La comisión sólo encontró responsabilidad por lo que se refiere a las garantías y la protección judiciales, por el infructuoso desarrollo de las investigaciones; no obstante, recomendó esclarecer adecuadamente los homicidios y sancionar a sus autores, investigar posibles delitos contra la administración de justicia e indemnizar adecuadamente a los familiares de las víctimas.

Informe número 49/99 de 13 de abril de 1999, caso 11.610 (Loren Laroye Riebe Star y otros). Se presentó por la expulsión sumaria de tres sacerdotes extranjeros radicados en Chiapas, efectuada en junio de 1995. La comisión encontró fundada la petición por lo que se refiere a la privación de la libertad, afectación a la integridad física, honra y dignidad de los sacerdotes, su expulsión sumaria sin derecho a la garantía de audiencia, así como por la violación a los derechos de circulación, de residencia, de libertad de conciencia, de religión y, por último, la libertad de asociación. En tal sentido, la CIDH recomendó revisar la validez del procedimiento de expulsión de los sacerdotes; investigar las responsabilidades de los servidores públicos implicados en las distintas violaciones cometidas y sancionarlos conforme a la ley; restablecer la situación jurídica de que gozaban los implicados antes de su expulsión y reparar adecuadamente las violaciones cometidas en contra de éstos.

Informe número 130/99 de 19 de noviembre de 1999, caso 11.740 (Víctor Manuel Oropeza). La queja ante la comisión derivó de la deficiente investigación del homicidio del periodista Víctor Manuel Oropeza, ocurrido el 3 de julio de 1991, en Ciudad Juárez, Chihuahua. La comisión encontró violaciones a la libertad de expresión, a las garantías judiciales y a la protección judicial, y recomendó esclarecer los hechos, sancionar a los responsables de éstos, así como a las autoridades que hubieren obstruido la debida impartición de justicia, además de reparar adecuadamente a los familiares del periodista.

Informe número 42/00 de 13 de abril de 2000, caso 11.103 (Pedro Peredo Valderrama). El caso derivó de la falta de sanción a los responsables del homicidio del Pedro Peredo Valderrama a manos de particulares, cometido el 20 de diciembre de 1986 en la ciudad de México. La comisión determinó que el gobierno tenía responsabilidad sólo por la deficiente impartición de justicia e impunidad en el caso, por lo que recomendó investigar con el fin de sancionar a los responsables del homicidio y esclarecer las posibles conductas contra la administración de justicia imputables a las autoridades, así como brindar protección y una indemnización adecuada a la familia de Pedro Peredo.

Informe número 53/01 de 4 de abril de 2001, caso 11.565 (Ana, Beatriz y Celia González Pérez). El caso que motivó el informe fue la detención, intimidación, vejación y tortura cometidas contra tres indígenas tzeltales por parte de elementos del ejército mexicano en Chiapas, en junio de 1994. La comisión recomendó que se esclarecieran los hechos en el ámbito de las autoridades jurisdiccionales ordinarias (ya que la justicia castrense había demostrado ser ineficaz y parcial en el presente asunto), con el fin de sancionar a sus autores, así como otorgar la reparación correspondiente a favor de las víctimas.

De acuerdo con la incidencia del tipo de violaciones a los derechos humanos previstos en la Convención Americana, respecto a los 13 casos en que el informe de fondo ha sido adverso al gobierno mexicano, la comisión concluyó que ha habido responsabilidad internacional de éste por la violación al derecho a las garantías judiciales en doce ocasiones (artículo 25); al derecho a la protección judicial en diez (artículo 8o.); a la integridad personal en seis (artículo 5o.); a la libertad personal en seis (artículo 7o.); al derecho a la vida en tres (artículo 4o.), al derecho a la honra y dignidad en tres; a los derechos políticos en dos (artículo 23); a la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura en dos; a la libertad de expresión en dos (artículo 13), y en una ocasión a los siguientes derechos: del niño (artículo 19), de circulación y de residencia (artículo 22), de asociación (artículo 16), de conciencia y de religión (artículo 12). Estas violaciones a su vez acarrearon en todos los casos la inobservancia del deber del Estado de respetar y garantizar los derechos o, en su caso, de dictar leyes que los hagan efectivos (artículos 1o. y 2o.).

Los casos presentados han involucrado a autoridades de los ámbitos de gobierno federal en cinco casos, estatal y/o municipal en nueve, y del Distrito Federal en dos. Esto confirma, por un lado, que todos los servidores públicos están obligados a respetar los derechos humanos previstos en los tratados de que México es parte y, por el otro, que hasta el más modesto de los servidores públicos puede comprometer la responsabilidad internacional del gobierno mexicano.⁶¹ La posición internacional del Estado en cada caso, es fijada por la Secretaría de Relaciones Exteriores a partir de los elementos y la información proporcionada por las autoridades involucradas.

Por lo que se refiere a la posición del gobierno de México en la tramitación de casos, era hasta hace aproximadamente cuatro años esencialmente la misma; parecía que la premisa era evitar a toda costa la emisión de un informe adverso a México (considerado como un ataque a la soberanía nacional), por lo que se interponían las excepciones disponibles a los Estados en el marco del sistema interamericano (extemporaneidad, no agotamiento de recursos internos y falta de configuración de violaciones a la Convención Americana), muchas veces con fines meramente dilatorios, así como otras dirigidas a desconocer de origen la competencia de la comisión para tramitar cierto tipo de quejas, como sucedió, por ejemplo, en los primeros casos ante ésta en materia electoral.

En caso de que fuera emitido un informe adverso a México, en ninguno de los casos, salvo el correspondiente al asunto 11.565 (Ana, Beatriz y Celia González Pérez),⁶² ha habido una aceptación pacífica de las recomendaciones emitidas, puesto que se combatían hasta la última oportunidad y, en algunos casos, inclusive con posterioridad a la emisión de los informes definitivos.⁶³

El cumplimiento de las recomendaciones contenidas en los informes publicados por la CIDH, no está exento de problemas diversos en México, más allá de la disposición que tenga el gobierno para atenderlas.⁶⁴ En efecto, existen en general problemas de vacios jurídicos, especialmente en los ámbitos administrativo y presupuestal, que en ocasiones obstaculizan el cumplimiento pleno de una recomendación, en especial lo relacionado con los aspectos de reparación económica,⁶⁵ lo cual orilla en ocasiones a las autoridades a extremar su "creatividad" para poder cumplir sin transgredir directamente el marco jurídico que rige su actuación. Estos casos están presentes también cuando se trata de medidas cautelares o de medidas provisionales, y podrían darse con relación al cumplimiento de alguna sentencia adversa que emitiera en un futuro la Corte Interamericana.

En el de 1998 comenzó a notarse un cambio en la posición del gobierno de México con relación a los casos tramitados ante la comisión, y en la actualidad se observa una postura favorable tanto en el procedimiento como en el cumplimiento de las recomendaciones de ésta. En efecto, de una postura preponderantemente defensiva, esto es, la defensa a ultranza del Estado per se, se ha transitado hacia una participación activa en la solución de los casos, privilegiando la búsqueda del esclarecimiento de los hechos y la solución amistosa en favor de los afectados.

Ejemplos destacados de lo anterior han sido el reconocimiento judicial de la inocencia de Manuel Manríquez San Agustín el 29 de marzo de 1999; la reducción de las penas que compurgaba José Francisco Gallardo, que permitió su liberación el 7 de febrero de 2002; y la liberación de los señores Rodolfo Montiel Flores y Teodoro Cabrera García el 8 de noviembre del 2001, quienes se encontraban recluidos en el penal de Iguala, Guerrero, desde el 2 de mayo de 1999.

Al parecer, se comienza a comprender que el compromiso de un Estado en el respeto y protección de los derechos humanos no se mide por la baja incidencia de casos reportados de violaciones a tales derechos, sino la disposición que se demuestre en investigar los que se presenten, sancionando adecuadamente a los responsables de las violaciones y brindando la reparación correspondiente a las víctimas. Los casos de violaciones a derechos humanos que se tramitan a nivel internacional, desde otro ángulo, debe ser un motivo de preocupación seria por parte de los Estados, por cuanto pueden ser un indicador visible de situaciones más graves y generalizadas que deriven en la ineficacia del marco jurídico o de las propias instituciones de protección de derechos fundamentales.

Cabe hacer notar que en un procedimiento cuasi jurisdiccional, como es el que se desarrolla ante la CIDH, con etapas dirigidas a precisar las posiciones de las partes y darles las debidas oportunidades probatorias y de defensa, es normal encontrar en ocasiones puntos de vista discrepantes y, en algunos casos, completamente antagónicos. Sin embargo, se debe tener presente el fin último del procedimiento que es el respeto y protección de los derechos humanos de víctimas reales y concretas.

Por otra parte, las reglas de procedimiento para casos individuales se dirigen a otorgar certeza jurídica a las partes en el procedimiento, y a su vez garantizar la objetividad en la actuación y la toma de decisiones de los órganos internacionales de supervisión, que no deben perder de vista su carácter subsidiario.

En virtud de estar integrados por expertos a título personal, tanto la CIDH como la Corte Interamericana basan su actuación en la experiencia, imparcialidad, independencia, buen juicio y objetividad de quienes las conforman, de tal manera que sus integrantes deben estar conscientes de que su labor a favor de los derechos humanos, desde esa responsabilidad, les impone ciertas pautas de actuación objetiva, imparcial e independiente, que debe verse reflejada en sus decisiones.

Las audiencias y reuniones de trabajo sobre casos en trámite convocadas por la Comisión Interamericana durante sus periodos de sesiones anuales, en su sede en Washington, D. C., como parte del trámite de peticiones individuales, han sido de la mayor importancia no sólo para fijar la respectiva postura de las partes, o aclarar puntos controvertidos con presencia de los involucrados, sino también para generar un ambiente propicio a la solución amistosa de los casos y flexibilizar de manera razonable las posiciones de las partes, dentro del marco de respeto a los derechos fundamentales vigentes en el sistema interamericano.

Adicionalmente, el gobierno mexicano incrementó en el 2001 una práctica de reuniones periódicas con los peticionarios y las autoridades involucradas, con presencia de miembros de la Comisión Interamericana, con el fin de satisfacer las recomendaciones derivadas de los informes ya publicados y atender los casos en trámite.⁶⁶

B. Soluciones amistosas ante la CIDH

No se debe dejar de lado la posibilidad en el sistema interamericano de solucionar de manera amistosa un caso. Este procedimiento está por lo regular precedido de numerosas e intensas reuniones entre los peticionarios y las autoridades del Estado involucrado, en las que se pretende llegar a acuerdos en el marco de la ley, que permitan solucionar el asunto en beneficio preponderante de los directamente afectados.

La práctica de las soluciones amistosas en los casos en trámite sobre México,⁶⁷ tuvo su primer logro el 4 de diciembre de 2000, en que fue emitido el Informe de Solución Amistosa núm. 107/00 en el caso 11.808, iniciado por la ejecución extrajudicial de Valentín Carrillo Saldaña por un elemento del ejército mexicano.

En virtud del acuerdo al que se llegó, fue facilitado el sometimiento a proceso penal de un agente del Estado, y su posterior sanción a más de veinte años de prisión; la indemnización de carácter económico a favor de los familiares de la víctima, que fue entregada de manera anticipada e incondicional, y la entrega de beneficios adicionales de carácter económico y en especie para la esposa y los hijos menores de edad de Valentín Carrillo, hasta en tanto éstos últimos cumplan la mayoría de edad.

En diciembre de 2001 se atendió bajo un esquema amistoso, aún cuando se trataba de un caso de informe publicado, el punto relativo a la reparación económica en el caso 11.103 (Pedro Peredo Valderrama), con lo que se atendió una de las recomendaciones del caso. En marzo de 2002, fue satisfecho el punto relativo al apoyo económico en diversos rubros, en el caso 11.807 (José Alberto Guadarrama García), actualmente en trámite.

Es previsible que el cambio de posición del gobierno de México con relación al tema de los derechos humanos en el ámbito internacional, redunde positivamente en la solución amistosa de un mayor número de casos, siempre y cuando el compromiso permee adecuadamente a las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales.

C. Medidas cautelares ante la CIDH

Las medidas cautelares decretadas por la CIDH en casos graves, por ejemplo aquellos en los que pudiera estar en riesgo la vida o integridad de las personas, ha sido otro procedimiento que ha dado algunos resultados positivos. Tan sólo en el 2002, fueron decretadas tales medidas en cuatro asuntos diversos,⁶⁸ que sumados a los mencionados en los informes anuales de la CIDH de 1996 a 2001, hacen un total aproximado de 34 a la fecha en los que se ha tratado de evitar afectaciones a la vida o la integridad de las personas.

Las medidas de protección por lo regular han consistido en brindar seguridad personal con carácter temporal o vigilancia permanente en sitios determinados, pero en los últimos dos años a petición de los beneficiarios de las medidas también se han brindado facilidades de comunicación directa con las autoridades para casos urgentes, la instalación de equipos electrónicos de vigilancia y, en casos excepcionales, se han destinado inclusive vehículos para uso de los peticionarios.

No obstante lo anterior, se ha hecho hincapié en que la medida preventiva más importante es la investigación rápida, seria y efectiva de las amenazas, actos de hostigamiento y de violencia (provengan o no de autoridades), que generan la adopción de medidas, así como la correspondiente sujeción a proceso y sanción de los responsables. La denuncia veraz y oportuna ante las instancias nacionales competentes, la colaboración plena con éstas y el impulso procesal que proceda realizar en cada caso, es una exigencia básica que debe ser satisfecha por los peticionarios si se tiene una preocupación genuina por la seguridad y protección de las personas.

Si bien la comisión ha demostrado su reacción inmediata ante situaciones que ameritan medidas cautelares, debe señalarse que no ha sido consistente en el seguimiento, vigencia y determinación final con relación a las medidas que ha decretado, por lo que en la actualidad los Estados, incluyendo México, se encuentran en una situación de incertidumbre sobre el cumplimiento y la subsistencia de sus obligaciones en la materia.

La práctica que ha seguido el gobierno mexicano tratándose de medidas cautelares ha sido de atención inmediata, la cual se ha acentuado a partir de los hechos en que perdiera la vida Digna Ochoa en octubre de 2001, evitando cuestionar la pertinencia, oportunidad o veracidad de los hechos que las sustentan. En tal sentido, si bien las medidas cautelares han sido un instrumento de prevención satisfactorio en la mayoría de los casos, dicho procedimiento debe hacerse más efectivo, así como creativo y transparente, a efecto de que su carácter preventivo y protector produzca los mayores beneficios en situaciones que objetivamente lo ameriten.

D. Visita de la CIDH e Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México

Además de las atribuciones para conocer de peticiones individuales, la CIDH también está facultada para realizar, a invitación de los gobiernos respectivos, visitas in loco o in situ para estudiar la situación de los derechos humanos en el territorio de un país determinado.

Así, del 15 al 24 de julio de 1996, por invitación del gobierno, la comisión visitó México con el fin de observar la situación general de los derechos humanos. Esta fue la primera visita de la comisión a México en tal carácter, desde su creación en 1959.

Los miembros de la comisión que participaron en la visita se reunieron, entre otras autoridades, con el presidente de la república y con otros altos funcionarios del gobierno, así como con representantes del Congreso de la Unión y miembros del Poder Judicial. La CIDH viajó a Chiapas, Guerrero y Baja California.

Como resultado de su visita, la CIDH elaboró una primera versión de informe, misma que fue trasmitida al gobierno el 4 de marzo de 1998 con el fin de que éste aportara las observaciones que tuviere. En respuesta, el gobierno remitió a la comisión el 11 de mayo de 1998, un documento con múltiples sugerencias, precisiones y la actualización de algunas cifras, con el fin de que ésta replanteara algunos de los párrafos de su informe preliminar o, inclusive, reconsiderara algunas de sus recomendaciones específicas.

La comisión emitió finalmente el 24 de septiembre de 1998 el documento definitivo intitulado Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México.⁶⁹ Este documento contiene el marco dentro del cual se dio la visita de la comisión y los detalles de la misma, así como las consideraciones generales sobre el Estado mexicano, y la situación de los derechos a la vida, a la libertad personal, a la integridad personal, a la justicia; la vigencia de los derechos políticos; los derechos y la situación de los pueblos indígenas; el estado de los derechos económicos, sociales y culturales; los derechos de la mujer; y finalmente, el derecho a la libertad de pensamiento y expresión.

La parte última del informe fue destinada a señalar las conclusiones finales y las recomendaciones de la comisión. En total fueron emitidas 61 recomendaciones, divididas de acuerdo con los rubros siguientes: ocho recomendaciones en el rubro del derecho a la vida; ocho en materia de libertad personal; 12 respecto al tema del derecho a la integridad personal; 12 en materia del derecho a la justicia; cuatro concernientes a derechos políticos; cinco sobre situación de los pueblos indígenas y de sus derechos; tres relativas a los derechos económicos, sociales y culturales; seis en materia de derechos de la mujer y tres más con respecto a la libertad de expresión.

Por lo que respecta a la naturaleza de las recomendaciones hechas al gobierno de México, la gran mayoría estuvieron dirigidas a que fueran llevadas a cabo modificaciones normativas en diversos rubros, incluyendo la ratificación de instrumentos internacionales específicos en materia de derechos humanos; otras fueron sobre aspectos relacionados con la procuración de justicia, con los centros penitenciarios, con el papel del ejército, el Poder Judicial, la situación en Chiapas y el respeto a los derechos y la labor de los defensores de los derechos humanos y los derechos de los extranjeros en México.

No obstante que el análisis de cada una de las recomendaciones y su atención excedería con mucho los límites del presente trabajo, podemos afirmar que en la actualidad varias de ellas han sido ya satisfechas,⁷⁰ pero hay otras que implican acciones de comportamiento o pautas de actuación genéricas.

La CIDH en su Informe Anual correspondiente a 1999,⁷¹ publicó el documento: Seguimiento de las Recomendaciones del Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, en el que plasmó su análsis de la atención que el gobierno de México había dado al mismo con información proporcionada por éste y por organizaciones no gubernamentales, así como por organismos internacionales, agencias de co-operación y asistencia técnica, y otras fuentes independientes.

En el documento de seguimiento la comisión se enfocaría a estudiar "2. ...las medidas progresivas adoptadas por el Estado mexicano para cumplir con las mencionadas recomendaciones. La comisión comprende que algunas de las recomendaciones formuladas requieren de medidas cuya ejecución demanda periodos más prolongados de tiempo".

Para tal efecto, la comisión se había dirigido al gobierno mexicano en octubre de 1999 para solicitarle en un plazo perentorio de 60 días, la información pertinente. Sin embargo, éste remitió a la comisión un documento sobre los avances en la materia hasta el 31 de marzo de 2000.

Si bien la comisión reconoció avances logrados en los distintos rubros de que se encargó en el Informe sobre México, concluyó de manera enfática que "61... ha constatado que la impunidad en México sigue siendo un problema de gran preocupación, por lo cual considera fundamental que dicho Estado adopte medidas firmes para garantizar la investigación y sanción de violaciones de derechos humanos, con estricto respeto a las normas de debido proceso". Finalmente, la CIDH señaló que continuaría con el seguimiento de la situación de los derechos humanos en el país.

Lo que es importante señalar es que sería conveniente que el gobierno ofreciera una respuesta directa, completa y detallada al informe de la Comisión Interamericana, pues consideramos que han habido avances importantes en México a favor de los derechos humanos en más de seis años que han transcurrido a partir de la visita de la CIDH.

En su respuesta, el gobierno podría incorporar las opiniones de los diversos sectores de la sociedad, así como recoger los numerosos cambios que se han dado en el país en los seis años que han transcurrido a partir de la visita de la CIDH en 1996. Lo anterior, con el fin de que la comisión estudie y califique el grado efectivo de satisfacción de sus recomendaciones.

Esto permitiría conocer qué tipo de problemas persisten y así enfocar los esfuerzos gubernamentales para atender aquellas recomendaciones que requieren cambios profundos, más allá de su solución meramente normativa y, en ocasiones, sólo superficial.

E. México y la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Como señalamos en un apartado anterior, México ha participado activamente en el trámite y en la presentación de solicitudes de opiniones consultivas ante la Corte Interamericana. A esta participación se suma la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la corte, efectuada el 16 de diciembre de 1998, con lo cual México forma parte de los veintiún países⁷² que a la fecha aceptan plenamente el sistema institucional de supervisión en el ámbito interamericano.

Desde la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la corte hasta diciembre de 2002 no había sido presentado algún caso contencioso ante la corte que involucrara al gobierno de México. Para que esto último sucediera, habrían de ser satisfechos a nuestro juicio, uno a uno y de manera sucesiva, los siguientes aspectos:

1) Que los hechos o actos que se denuncien hayan sucedido con posterioridad a la declaración de aceptación de la Corte Interamericana, que llevó a cabo el gobierno mexicano el 16 de diciembre de 1998.⁷³

2) Que se presente una queja inicialmente ante la Comisión Interamericana por violaciones a derechos vigentes en el sistema interamericano que sean suceptibles de reclamarse por vía de peticiones individuales,⁷⁴ después de agotados los recursos internos que prevé el ordenamiento mexicano, dentro del término de seis meses posterior a la última decisión que hubiere recaído en el asunto (a menos que proceda alguna de las excepciones previstas por la CADH o por los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana), y que el asunto no esté siendo tramitado ante otro mecanismo internacional mediante el cual pueda ser resuelto.

3) Que el procedimiento ante la CIDH sea agotado completamente en sus etapas y que los esfuerzos por resolver el caso de manera amistosa no hubieren prosperado.

4) Que la CIDH concluya que hay responsabilidad internacional del gobierno de México por violaciones a los derechos humanos, y que así lo refleje en su informe confidencial.

5) Que las autoridades involucradas no atiendan satisfactoriamente y en tiempo las recomendaciones emitidas por la CIDH, en el plazo concedido en el informe confidencial.

6) Que la CIDH decida, discrecionalmente, plantear el caso ante la Corte Interamericana dentro del plazo previsto por la CADH (artículo 51).⁷⁵ En el artículo 44.2 del Reglamento de la CIDH de 2001, se establecen como criterio a considerar:

La obtención de justicia en el caso particular, fundada entre otros, en los siguientes elementos:

a. la posición del peticionario;

b. la naturaleza y gravedad de la violación;

c. la necesidad de desarrollar o aclarar la jurisprudencia del sistema;

d. el eventual efecto de la decisión en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros; y

e. la calidad de la prueba disponible.

F. El primer caso contencioso de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante su comunicado de prensa número 4/03 de fecha 10 de marzo de 2003, informó acerca del resultado de las actividades de su 117 periodo de sesiones. En el apartado V de dicho documento, la CIDH hace referencia a cuatro nuevos casos recientemente sometidos a la jurisdicción de la Corte Interamericana, entre los cuales se encuentra el número 12.228 de Alfonso Martín del Campo Dodd contra el gobierno de México.

De conformidad con el comunicado de prensa de la CIDH (párrafo 17):

El Caso 12.228 de Alfonso Martín del Campo Dodd contra México se sometió a la Corte Interamericana el 30 de enero de 2003. El señor Martín del Campo Dodd fue detenido arbitrariamente el 30 de mayo de 1992 y sometido a torturas y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes por policías judiciales de la Ciudad de México, con el objeto de hacerle confesar el homicidio de su hermana y cuñado, cometido la noche anterior. Varios magistrados ignoraron sus denuncias de tortura y dieron valor a la supuesta confesión obtenida en tales condiciones, por lo que sigue preso hasta la fecha. Habida cuenta de que México aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana el 16 de diciembre de 1998, la demanda se refiere a los hechos que tuvieron lugar desde tal fecha, cuando Alfonso Martín del Campo Dodd se encontraba arbitrariamente privado de su libertad. El objeto de la demanda es que la corte establezca la responsabilidad del Estado mexicano por negar a Alfonso Martín del Campo Dodd los derechos a la libertad personal, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, y a la integridad personal, al mantenerlo detenido arbitrariamente y rechazar su reconocimiento de inocencia sustentado en pruebas de que había sido obligado a confesar bajo tortura, por lo cual es responsable por la violación de los artículos 7, 8, 25, 5 y 1(1) de la Convención Americana. Igualmente, se demanda al Estado por haber dado valor pleno a la confesión bajo tortura de la víctima, en contravención del artículo 8 de la Convención Americana y del artículo 10 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; y por no investigar debidamente ni sancionar a todos los responsables de los hechos de tortura que fueron establecidos por las propias autoridades, por lo que violó los artículos 6 y 8 de dicho instrumento internacional.

La queja que dio inicio a la tramitación del presente caso en el sistema interamericano fue interpuesta previamente ante la Comisión Interamericana el 13 de julio de 1998, misma que determinó la admisibilidad del asunto a través del Informe de Admisibilidad número 81/01 de 10 de octubre de 2001. El asunto continuó su tramitación hasta la emisión del Informe de Fondo (artículo 50 de la CADH) en octubre de 2002.

La Corte Interamericana notificó al gobierno de México la demanda el 17 de febrero de 2003, por lo que tiene dos meses para ofrecer su contestación a la demanda, que deberá contener, atendiendo al contenido de los artículos 36 y 37 del Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 2001, la aceptación o no de los hechos de la demanda, las excepciones preliminares que oponga el Estado y las pruebas que ofrezca de su parte que apoyen su posición en el presente asunto. Cabe señalar que, después de admitida la demanda, las víctimas pueden también presentar sus propias solicitudes, argumentos y pruebas en forma autónoma durante todo el proceso.

Si bien el caso está en su etapa inicial, el mismo nos merece las siguientes reflexiones:

• Se trata del primer caso contencioso de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que significa también la primer demanda internacional contra el gobierno mexicano ante un órgano jurisdiccional supranacional en materia de derechos humanos.

• Está en juego la responsabilidad internacional del Estado mexicano por la violación a diversos preceptos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. Las conductas que se imputan al gobierno están relacionadas con temas sensibles como son la adecuada procuración e impartición de justicia.

• Un fallo adverso al Estado mexicano en estos temas significaría la confirmación judicial de un número importante de observaciones, recomendaciones y críticas provenientes de mecanismos internacionales, convencionales y no convencionales, universales y regionales, y de organizaciones no gubernamentales, que constantemente han señalado problemas en la procuración e impartición de justicia en México.

• Esto significa que el precedente que pudiera fijarse en este asunto, serviría como un referente indiscutible para cualquier queja internacional posterior sobre los temas mencionados; lo cual sería sumamente difícil de controvertir por la presunción generada en caso de un fallo condenatorio hacia el Estado.

• La responsabilidad del gobierno mexicano por la violación a los artículos 1, 5, 7, 8, 25 de la Convención Americana y 6, 8 y 10 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, ya ha sido declarada con motivo de algunos otros casos ante la Comisión Interamericana. Sin embargo, en esta ocasión se trataría de una decisión de un órgano jurisdiccional cuyas sentencias no sólo son obligatorias, sino también desde un ángulo internacional más visibles y de mayor impacto, tanto jurídica como políticamente.

• El precedente que pudiera generarse con motivo del caso 12.228 afectaría también directamente la tramitación de otros casos que se encuentran actualmente ante la CIDH, sustentados en la obtención de confesiones mediante coacción, en el valor probatorio otorgado a éstas y en la responsabilidad de los jueces ante la invocación de actos de tortura por los procesados, por esto, la posición que el gobierno asuma en la defensa de su primer caso ante la corte puede alentar o, en su caso, inhibir a la comisión de optar por la vía de la presentación de asuntos ante dicho órgano jurisdiccional, salvo que éstos cuenten con los méritos procesales y de fondo suficientes.

• El orden jurídico mexicano carece de reglas claras acerca de los efectos en el ámbito interno de una sentencia internacional que declare la responsabilidad del Estado mexicano en asuntos de derechos humanos, así como también sobre los procedimientos, órganos competentes y modalidades para su implementación a nivel federal y con respecto a autoridades locales. A este respecto, la iniciativa de reforma al artículo 21 constitucional, aprobada por la Cámara de Senadores en el 2002, que se encuentra actualmente ante la consideración de la Cámara de Diputados, podría permitir la aplicación directa de la sentencia que en su momento emitiera la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero aún en este caso se carece de legislación secundaria que detalle los extremos ya señalados.

• Si bien están definidas las atribuciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores para representar al Estado mexicano ante los mecanismos de supervisión internacional de los derechos humanos, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y con su Reglamento Interno, el marco normativo de la participación y colaboración con el resto de las autoridades federales y locales no es claro ni abundante; ante tal circunstancia el caso 12.228 marcará también en este aspecto un precedente importante para el derecho interno y para el tratamiento de futuros casos.

• Por lo que se refiere a las violaciones a derechos humanos imputadas al Estado mexicano, el establecimiento de un precedente contrario a México, traería modificaciones estructurales en los sistemas de procuración e impartición de justicia federal y locales, que si bien contienen disposiciones sobre la proscripción y sanción de la tortura, las reglas para que una confesión sea aceptada como prueba y las garantías de defensa y de debido proceso legal, no contemplan abiertamente la posibilidad de retrotraer los efectos de la cosa juzgada por la incidencia de una posible confesión coaccionada o de revisar in toto un proceso por dicha circunstancia.

G. Medidas provisionales y urgentes ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Una vez que México aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, ésta ha tenido oportunidad de intervenir, a instancias de la CIDH, únicamente en dos asuntos de medidas provisionales (1999 y 2001) y uno de medidas urgentes (2001), cuyos datos generales se señalan a continuación:

1. El 11 de noviembre de 1999, la comisión requirió a la corte la adopción de medidas provisionales a favor de Digna Ochoa y Plácido y otros miembros del Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustín Pro Juárez", en virtud de diversas amenazas y actos de hostigamiento cometidos en su contra desde agosto hasta octubre de 1999. La corte decretó el 17 de noviembre del mismo año las medidas solicitadas, con el fin de que se protegiera la vida e integridad de los beneficiarios de las medidas y fueran debidamente investigados los hechos que las motivaron.

Luego del planteamiento que hiciera el gobierno de México el 31 de mayo de 2001 ante la Corte Interamericana sobre la cesación de la vigencia de las medidas otorgadas, mismo que fue aceptado expresamente por los beneficiarios de ellas, la corte decretó el 28 de agosto de 2001 el levantamiento de las medidas de protección. Con posterioridad, el 19 de octubre de 2001, ocurrió la muerte de Digna Ochoa que continúa siendo objeto de investigación por parte de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.

2. Estos hechos determinaron la tramitación del segundo caso de medidas provisionales de México ante la Corte Interamericana, promovido también por la comisión. La corte decretó el 25 de octubre de 2001 medidas provisionales en favor de los miembros del Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustín Pro Juárez", y de los licenciados Pilar Noriega García, Bárbara Zamora López y Leonel Rivero Rodríguez, cuya integridad se consideraba en riesgo a partir de lo sucedido a la abogada Digna Ochoa y a su cercanía o relación con ésta.

En fecha posterior, el 30 de noviembre de 2001, la corte ratificó su resolución original y decidió ampliar las medidas otorgadas para brindar protección a 14 familiares de Digna Ochoa, las que se encuentran aún en vigor.

3. El más reciente asunto presentado por la comisión ante la corte, consistió en la solicitud de medidas de protección a favor de José Francisco Gallardo Rodríguez el 18 de diciembre de 2001, por estimar que la vida e integridad personal de éste y las de su familia se hallaban en riesgo. El presidente de la corte decretó medidas urgentes de protección el 20 de diciembre de 2001, en favor de José Francisco Gallardo únicamente quien, como ya señalamos, obtuvo su libertad el 7 de febrero de 2002, pero continúa protegido en virtud de que las medidas decretadas continúan en vigor.

Lo ocurrido a la abogada Digna Ochoa, a menos de dos meses de decretada la cesación de las medidas de protección por parte de la Corte Interamericana, ha sentado un precedente que hará sumamente difícil que ésta acceda al levantamiento de alguna de las medidas en vigor, sin verificar que en efecto la situación que las generó ha cesado y, sobre todo, que el Estado de que se trate ha investigado los hechos de una manera sería, completa y efectiva. No obstante, se debe tener presente que una de las características principales de este tipo de medidas es su carácter temporal, pero dadas las circunstancias en que se dio el caso mencionado es previsible que, al menos durante la presente administración, el gobierno mexicano sea sumamente cuidadoso en solicitar nuevamente la cesación de las medidas de protección vigentes ante la Corte Interamericana.

3. Promoción de la participación de destacados juristas mexicanos en la integración de órganos internacionales de derechos humanos

Como último punto de nuestro trabajo queremos destacar que, adicionalmente al panorama que hemos expuesto con relación a la participación de México en el sistema interamericano en su calidad de Estado, ha existido otro tipo de participación importante en la construcción, funcionamiento y fortalecimiento del sistema.

Nos referimos a los distinguidos mexicanos, que a título personal en su carácter de expertos han colaborado como miembros de la comisión y de la corte interamericanas de derechos humanos, y que han sido verdaderos artífices del sistema, como son el doctor Gabino Fraga que formó parte de la comisión por veinte años (1960-1979) y el doctor César Sepúlveda que estuvo un periodo de seis años (1980-1985), que participaron respectivamente en periodos importantes de la comisión, uno en los inicios de ésta y el otro durante los primeros años de vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De hecho, la construcción del marco que regula la solución amistosa de peticiones individuales ante la comisión, se debe en gran medida a los trabajos y la experiencia del segundo de los nombrados.

Con relación a la corte, destaca el periodo de doce años (1986-1997) en que otro ilustre jurista mexicano, el doctor Héctor Fix-Zamudio,⁷⁶ participó como juez y en dos periodos intermedios (1990-1993 y 1995-1997) fungió también como presidente de la misma. Durante su desempeño como juez, el doctor Fix-Zamudio participó en la decisión de varios de los casos que fortalecieron institucionalmente a la corte y en la formulación de diversos criterios judiciales, que constituyen la base actual del funcionamiento del sistema.⁷⁷

En 1997, otro excelente jurista mexicano, el doctor Sergio García Ramírez, fue electo por los Estados partes de la Convención Americana para fungir como juez de la Corte Interamericana para un periodo comprendido de 1998 a 2003, en el transcurso del cual se ha puesto de manifiesto su profundo conocimiento y vasta experiencia en los asuntos en los que ha participado, así como en los votos particulares que ha formulado.

V. CONCLUSIONES

Primera. El sistema interamericano ha evolucionado constantemente desde la adopción de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre en 1948, a la que se han ido sumando de manera progresiva un número considerable de instrumentos internacionales de carácter regional, convencionales y declarativos, generales y específicos, que han conformado un amplio catálogo de derechos fundamentales. A la par de la codificación sustantiva, con la creación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en 1959 se dio el primer paso para la conformación actual del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, cuyo repunte más sobresaliente hasta ahora ha sido la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 1969 y el consecuente establecimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como órgano de interpretación oficial, y de decisión última y definitiva de casos concretos en el continente americano.

Segunda. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que en un principio sólo poseía atribuciones de promoción de tales derechos, fue autorizada en 1965 para recibir y tramitar peticiones individuales, lo que se suma, entre otras, a sus facultades de visitas in situ y de elaborar informes sobre la situación de los derechos humanos en los países del continente, respecto de los cuales puede hacer recomendaciones generales o específicas. En su trabajo relacionado con la tramitación de peticiones, tanto para los países que han ratificado la Convención Americana, como para aquellos que no lo han hecho (respecto a los cuales es aplicable la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre de 1948), ha tramitado miles de casos, dictado cientos de medidas cautelares y también ha elaborado decenas de informes específicos sobre la situación de los derechos humanos en varios países.

Tercera. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante su juventud comparada con su similar que opera en Europa desde 1953, ha ido creando a lo largo de sus poco más de dos décadas de funcionamiento, un sólido y avanzado cuerpo de criterios en materia de derechos humanos, a través de su atribución consultiva, en virtud de la cual ha emitido hasta ahora 17 opiniones consultivas; y jurisdiccional o contenciosa (aceptada por la mayoría de los países del Continente), por medio de la cual ha pronunciado aproximadamente un centenar de decisiones en alrededor de cuatro decenas de casos y también ha dictado medidas provisionales en alrededor de 18 ocasiones. Tales criterios, aunados a los instrumentos interamericanos de derechos humanos adoptados, constituyen el derecho internacional de los derechos humanos vigente en el continente americano.

Cuarta. México es parte de todos los instrumentos convencionales básicos de derechos humanos vigentes en el sistema interamericano, con excepción del Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, que se suman a los más de 60 instrumentos internacionales que ha ratificado a la fecha. Tales instrumentos forman parte del orden jurídico mexicano, en atención a lo dispuesto armónicamente por los artículos 15 y 133 constitucionales, y jerárquicamente se sitúan en un nivel superior al de las leyes federales y sólo por debajo de la Constitución, de acuerdo con el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en noviembre de 1999; esto no significa que los tratados sean suficientemente conocidos por las autoridades ni por los beneficiarios de los mismos, lo cual afecta de modo directo y negativo a su eficacia.

Quinta. Tan pronto se dieron a la CIDH atribuciones en materia de peticiones individuales en 1965, algunas de éstas se comenzaron a plantear contra el gobierno mexicano, inclusive antes de que ratificara la Convención Americana en 1981, de lo cual ha quedado constancia en los diversos informes anuales de la comisión. A septiembre de 2002, la comisión ha publicado 16 informes de fondo en casos relacionados con México, en 13 de los cuales declaró la responsabilidad internacional de nuestro país por violaciones a derechos humanos de diversos tipos previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. A las recomendaciones derivadas de casos específicos, se suman las 61 emitidas en diversos rubros que están señaladas en el Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, emitido por la CIDH en 1998, como resultado de su visita in situ realizada en 1996.

Sexta. Desde la aceptación de México a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en diciembre de 1998 hasta diciembre de 2002, la comisión no había planteado ninguna demanda contra México ante la corte, sólo había promovido tres asuntos, dos de ellos en vigor, relacionados con medidas provisionales de protección en beneficio, conjuntamente, de más de 20 personas. Por lo que se refiere al ejercicio de la competencia consultiva de la corte, el gobierno mexicano ha participado activamente en cinco opiniones consultivas, que son la OC-2/82, OC-13/93, OC-16/99, OC-17/02 y OC-18, ésta última que se encuentra en trámite y la número 16 sobre la obligación de notificación consular, fueron promovidas por nuestro país.

En enero de 2003 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sometió a consideración de la Corte Interamericana el primer caso contencioso contra México. Cualquiera que sea el descenlace del litigio, atraerá sin duda la atención de diversos sectores de la población y de los medios de comunicación sobre la existencia, funcionamiento y naturaleza del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, así como el papel que México ha jugado hasta ahora con respecto al mismo y, lo que es más importante, la posición que deberá desempeñar de acuerdo con los nuevos tiempos y las exigencias de la sociedad mexicana.

Séptima. Además de los aspectos señalados, México ha tenido una participación activa en la formación y el desarrollo del sistema interamericano de derechos humanos, tanto en su calidad de Estado, como también desde el punto de vista de los expertos nacionales, doctor Gabino Fraga (ex comisionado), doctor César Sepúlveda (ex comisionado), doctor Héctor Fix-Zamudio (ex juez y presidente de la corte) y actualmente el doctor Sergio García Ramírez (juez de la corte), que a título individual han participado como integrantes de la comisión y como jueces de la corte, respectivamente.

Octava. Si bien el papel de México en el sistema interamericano ha sido destacado y positivo desde diversos ángulos, también hay que señalar que aún existen tareas muy importantes pendientes, como son la satisfacción de un buen número de recomendaciones derivadas de casos específicos y también del informe general, que involucran la necesidad de cambios normativos, pero también cuestiones más inmediatas como son la debida investigación de las violaciones a los derechos humanos o de su amenaza, la correspondiente sanción a los responsables de las mismas y la debida reparación a favor de los afectados o sus familiares, de acuerdo con criterios modernos y compatibles con el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. La posición actual del gobierno mexicano en la adopción de compromisos internacionales y a favor del cumplimiento de sus obligaciones en la materia, ha comenzado a dar algunos frutos en casos muy específicos, pero consideramos que éstos no se multiplicarán si dicha posición gubernamental no permea al interior de todas las instancias federales, estatales, del Distrito Federal y municipales pertinentes, de orden judicial, administrativo y legislativo.

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* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Notas:
1 Ejemplos de éstos fueron las denominadas "intervenciones por causas de humanidad", la erradicación del esclavismo y la protección de los trabajadores en contra de la explotación laboral. Cfr. Sepúlveda, César, Estudios sobre derecho internacional y derechos humanos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2000, p. 14. Thomas Buergenthal agrega a estos ejemplos la responsabilidad estatal por daños a extranjeros y a la protección de las minorías, así como el sistema de mandatos y minorías de la Liga de las Naciones; cfr. Buergenthal, Thomas et al., Manual internacional de derechos humanos, Caracas-San José, IIDH-Editorial Jurídica Venezolana, 1990, pp. 9-19.
2 La Carta de las Naciones Unidas fue firmada el 26 de junio de 1945 y entró en vigor el 24 de octubre del mismo año. En diversos preceptos de la Carta se hace referencia al respeto de los derechos humanos; sólo a manera de ejemplo, en el preámbulo de la misma se señala como compromiso de las naciones "reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres...", más adelante, dentro del capítulo de propósitos y principios, el artículo 1.3. establece dentro de los primeros: "Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión...".
3 La Declaración Americana fue adoptada el 2 de mayo de 1948 en Bogotá y la Declaración Universal el 10 de diciembre del mismo año, en París. Ambos instrumentos contienen un catálogo muy similar de derechos civiles y políticos, así como de derechos económicos, sociales y culturales.
4 Sobre el tema de la evolución de la protección de los derechos humanos, véase Ruiz de Santiago, Jaime, "La protección internacional de los derechos humanos en su evolución histórica", en varios autores, Estudios básicos de derechos humanos III, San José, Instituto Iberoamericano de Derechos Humanos, 1995, pp. 63-98.
5 El texto de numerosos instrumentos internacionales de derechos humanos pueden consultarse en las siguientes obras: Wallace, Rebecca, International Human Rights. Text and Materials, Londres, Sweet and Maxwell, 1997; Rodríguez y Rodríguez, Jesús (comp.), Instrumentos internacionales sobre derechos humanos ONU-OEA, 3 ts., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1998; Pachecho, Máximo G., Los derechos humanos, documentos básicos, 2a. ed. act., Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1992.
6 Hasta ahora, pueden identificarse cuatro grandes mecanismos para la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos, a saber: 1) la presentación de informes periódicos por parte de los Estados; 2) las visitas al territorio de los Estados con el fin de que se verifique in situ el cumplimento de sus obligaciones internacionales; 3) la posibilidad de tramitar peticiones en casos específicos ante órganos facultados para emitir recomendaciones dirigidas a los Estados y, por último, 4) la tramitación de procesos internacionales con base en casos concretos, ante órganos jurisdiccionales internacionales. Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises, "Panorama y propuestas sobre la aplicabilidad de los derechos fundamentales de los grupos en situación vulnerable", en Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coords.), Derechos humanos, Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional, México, UNAM, 2001, t. III, p. 202.
7 Con respecto de los mecanismos internacionales de supervisión o monitoreo de los derechos humanos, véase Hannum, Hurst, Guide to International Human Rights Practice, 3a. ed., Nueva York, Transnational Publishers, Inc., 1999; Alston, Philip y Crawford, James, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.
8 Sobre el tema del papel del individuo en el derecho internacional, véase Durán Bächler, Samuel, "El individuo como sujeto del derecho internacional, Nuevas tendencias", en varios autores, Nuevos enfoques del derecho internacional, Santiago de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1992, pp. 61-76; Cançado Trindade, Antonio Augusto, "A Personalidade e capacidade jurídicas do individuo como sujeito do Direito Internacional", en Organización de Estados Americanos, Jornadas de Derecho Internacional, 11 al 14 de diciembre de 2001, UNAM-Ciudad de México-Washington, D. C., 2000, pp. 311-347; Symonides, Janusz, "Access of Individuals to International Tribunals and International Human Rights Complaints Procedure", en Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en el umbral del siglo XXI, 2 ts., Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001, pp. 481-499.
9 Véase a este respecto, Sepúlveda, César, "Aportaciones de México al derecho internacional, a la organización universal y a la paz, 1981-1990", y Tello, Manuel, "Acción de la Organización de las Naciones Unidas para la promoción y protección de los derechos humanos y la posición de México", en Sepúlveda, César (coord.), La política internacional de México en el decenio de los ochenta, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 263-304 y pp. 417-436, respectivamente.
10 Véase Cuadra, Héctor, La proyección internacional de los derechos humanos, México, UNAM, 1970; varios autores, Los tratados sobre derechos humanos y la legislación mexicana, México, UNAM, 1981; Etienne Llano, Alejandro, La protección de la persona humana en el derecho internacional, México, Editorial Trillas, 1987. Cabe destacar aquí diversos trabajos escritos por el doctor Héctor Fix-Zamudio a partir de la década de los ochenta sobre la protección internacional de los derechos humanos y sobre el sistema interamericano, algunos de los cuales fueron recopilados en Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica de los derechos humanos, estudios comparativos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999; y en Fix-Zamudio, Héctor, Justicia constitucional, Ombudsman y derechos humanos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2001.
11 Al respecto, pueden citarse a manera de ejemplo: García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, México, UNAM, 2002; Organización de Estados Americanos, Jornadas de Derecho..., cit., nota 8; Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, Derechos humanos en el Sistema Interamericano, México, Porrúa, 2000; Fix-Zamudio, Héctor (coord.), México y las declaraciones de derechos humanos, México, UNAM, 1999; Valadés, Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coords.), op. cit., nota 6; Rodríguez y Rodríguez, Jesús, Los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1996; Rodríguez y Rodríguez, Jesús, Las reservas formuladas por México a instrumentos internacionales sobre derechos humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1996; Rodríguez y Rodríguez, Jesús (comp.), Instrumentos internacionales..., cit., nota 5; varios autores, 50 Aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, México, Instituto Matías Romero-Secretaría de Relaciones Exteriores, 1998.
12 Al respecto, véase Fix-Zamudio, Héctor, México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999; García Ramírez, Sergio (coord.), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, UNAM, 2001; García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos..., cit., nota anterior.
13 En el ámbito de las Naciones Unidas, los primeros esfuerzos en este sentido fueron las resoluciones 1235 (XLIII) y 1503 (XLVIII), de 1967 y 1970 emitidas por el Consejo Económico y Social, que establecieron procedimientos de carácter público y confidencial, respectivamente, para el análisis de violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos. Sobre el papel de la Organización de las Naciones Unidas en la Protección de los Derechos Humanos, y los mecanismos de protección establecidos en el marco de la misma, véase Alston, Philip, The United Nations and Human Rights. A critical appraisal, Oxford, Clarendon Press, 1992; Hannum, Hurst, op. cit., nota 7, pp. 41-118; Alston, Philip y Crawford, James, op. cit., nota 7.
14 Respecto al continente europeo, el núcleo normativo del sistema de protección lo constituye la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, suscrita el 4 de noviembre de 1950, misma que entró en vigor el 3 de septiembre de 1953. La Convención Europea es reconocida como el primer instrumento internacional de carácter convencional que estableció todo un catálogo de derechos civiles y políticos, para cuya observancia se creó inicialmente un sistema de supervisión, sobre la base del establecimiento de una comisión y una Corte de Derechos Humanos. A partir de 1952, la convención ha sido adicionada y modificada, a través de diversos protocolos, de manera progresiva, tanto en aspectos sustantivos (protocolos números 1, 4, 6, 7 , 12 y 13), como institucionales o procedimentales (protocolos 2, 3, 5, 8, 9, 10 y 11). A partir del Protocolo número 11, que entró en vigor el 1o. de noviembre de 1998, operó un cambio sustancial al sistema de supervisión, de manera que suprimió la Comisión Europea para quedar a cargo únicamente de la Corte Europea de Derechos Humanos, a la que las víctimas (individuos o grupos) o también los Estados, pueden acudir directamente. Por lo que se refiere a los derechos económicos, sociales y culturales, se suscribió en Turín el 18 de octubre de 1961 una Carta Social Europea, misma que entró en vigor cuatro años más tarde. La Carta Social Europea también ha sido objeto de progresivas modificaciones a través de tres sucesivos protocolos, suscritos en 1988, 1991 y 1995. Este último estableció un sistema de peticiones colectivas. En mayo de 1996 se suscribió un nuevo instrumento denominado Carta Social Europea Revisada, que integra en un solo tratado internacional los derechos consagrados en la carta original de 1961 y en los protocolos adicionales, pero conservando el sistema de supervisión ya establecido. Sobre la evolución y el funcionamiento del sistema europeo de protección de los derechos humanos, véase entre otros, Clements, Luke y Mole, Nuala et al., European Human Rights taking a Case Under the Convention, Londres, Sweet and Maxwell, 1999; Davidson, Scott, Human Rights, Gran Bretaña, Oxford Uni- versity Press, 1993, pp. 100-125; Harris, D. J. et al., Law of the European Convention on Human Rights, Londres, Butterworths, 1995; Rodríguez y Rodríguez, Jesús, Los sistemas internacionales..., cit., nota 11, pp. 109-123; Travieso, Juan Antonio, Derechos humanos y derecho internacional, Buenos Aires, Editorial Heliasta, 1996, pp. 299-373; Steiner, Henry J., International Human Rights in Context. Law Politics Morals, Oxford, Clarendon Press, 1996, pp. 571-639; Robertson, A. H. y Merrills, J. G., Human Rights in the World. An Introduction to the Study of the International Protection of Human Rights, 4a. ed., Gran Bretaña, Manchester University Press, 1996, pp. 120-196.
15 Sobre la evolución y el funcionamiento del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, véase entre otros: Fix-Zamudio, Héctor, "El derecho internacional de los derechos humanos en las Constituciones latinoamericanas y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos", Justicia constitucional..., cit., nota 10, pp. 445-481; Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, op. cit., nota 11; Sepúlveda, César, Estudios sobre..., cit., nota 1; Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica..., cit., nota 10; Davidson, Scott, op. cit., nota anterior, pp. 126-151; Buergenthal, Thomas et. al., La protección de los derechos humanos en las Américas, Madrid, Civitas, 1990; Rodríguez y Rodríguez, Jesús, Los sistemas internacionales..., cit., nota 11, pp. 123-140; Travieso, Juan Antonio, op. cit., nota anterior, pp. 382-468; Steiner, Henry J., op. cit., nota anterior, pp. 640-689; Robertson A. H. y Merrills, J. G., op. cit., nota anterior, pp. 197-230; Corte Interamericana de Derechos Humanos, op. cit., nota 8.
16 Este sistema opera sobre la base de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, que fue adoptada en 27 de junio de 1981 y entró en vigor el 21 de octubre de 1986. Esta carta consagra tanto derechos civiles y políticos, como económicos, sociales y culturales. La supervisión institucional del sistema africano está a cargo de una Comisión Africana de Derechos del Hombre y de los Pueblos, instituida en la Carta Africana. Sin embargo, está previsto en un Protocolo adicional a la Carta Africana abierto a ratificación, el establecimiento de una Corte de Derechos Humanos. Sobre la evolución y el funcionamiento del sistema africano de protección de los derechos humanos, véase entre otros, Amnesty International, A guide to the African Charter on Human & Peoples' Rights, Londres, Amnesty International, 1997; Davidson, Scott, op. cit., nota 14, pp. 152-162; Rodríguez y Rodríguez, Jesús, Los sistemas internacionales..., cit., nota 11, pp. 141-146, Travieso, Juan Antonio, op. cit., nota 14, pp. 486-500; Steiner, Henry J., op. cit., nota 14, pp. 689-705; Robertson A. H. y Merrills, J. G., op. cit., nota 14, pp. 242-273.
17 La creación de la CIDH, integrada por siete miembros elegidos a título personal, fue uno de los resultados sobresalientes de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada del 12 al 18 de agosto de 1959 en Santiago de Chile. El primer Estatuto de la comisión fue aprobado por el Consejo de la OEA el 25 de mayo de 1960; los primeros miembros de la CIDH fueon electos el 29 de junio del mismo año. Organización de Estados Americanos, Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, Washington, D. C., Secretaría General de la OEA, 2001, pp. 6 y 7.
18 Esto fue llevado a cabo con motivo de la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, del 17 al 30 de noviembre de 1965. Cfr. Buergenthal, Thomas et al., La protección..., cit., nota 15, p. 37.
19 La elección inicial de sus miembros se llevó a cabo en mayo de 1979 y quedó finalmente instalada en junio del mismo año.
20 En la actualidad, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (artículo 8o.) y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (artículos XIII y XIV) también admiten la posibilidad de que la Comisión y la Corte ejerzan sus atribuciones, sobre peticiones individuales planteadas en el marco de éstas últimas. A éstas hay que sumar la posibilidad de plantear quejas conforme al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 19.6, relacionado con los artículos 8o. y 13) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belém do Pará" (artículo 12).
21 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue incorporada a la Carta de la OEA como uno de los órganos principales de la Organización, dejando atrás su carácter de "entidad autónoma", que fue una de las modificaciones efectuadas a través del Protocolo de Buenos Aires, que entró en vigor en 1970.
22 A septiembre de 2002, de los 25 Estados que han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos (incluyendo a Trinidad y Tobago que la denunció en 1998), han aceptado la jurisdicción contenciosa de la corte 22 de ellos.
23 Como, por ejemplo, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convención de Belém do Pará", adoptada el 9 de junio de 1994, y que entró en vigor el 5 de marzo de 1995, y la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, adoptada el 7 de junio de 1999.
24 Entre éstas, se puede señalar el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, adoptado el 8 de junio de 1990, en vigor desde el 28 de agosto de 1991; la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, aprobada el 9 de diciembre de 1985, en vigor a partir del 28 de febrero de 1987; la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, adoptada el 9 de junio de 1994, en vigor a partir del 28 de marzo de 1996.
25 El texto de los instrumentos de derechos humanos adoptados en el marco de la OEA, se puede consultar en la obra Organización de Estados Americanos, Documentos Básicos..., cit., nota 17.
26 Véase Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2002, OEA/Ser.L/V/II.117, doc. 1, rev. 1, 7 marzo 2003, original: español.
27 Véase a este respecto, García Ramírez, Sergio, La jurisprudencia..., cit., nota 12; Travieso, Juan Antonio, La Corte Interamericana de Derechos Humanos (opiniones consultivas y fallos), Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996.
28 Dicha cifra resulta de considerar que en cada caso se emiten por lo menos tres resoluciones diversas, que son la sentencia sobre excepciones preliminares, la sentencia sobre el fondo, la sentencia sobre reparaciones y, en algunos casos, la sentencia sobre la interpretación de la decisión de fondo.
29 Medidas provisionales decretadas por la corte a petición de la comisión, en su resolución de fecha 18 de marzo de 2003.
30 En la actualidad, el procedimiento ante la CIDH y el proceso ante la Corte Interamericana, se rigen por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sus respectivos estatutos (ambos de 1979) y reglamentos (ambos de 2001) en vigor, así como por numerosos criterios expresados en las sentencias y opiniones consultivas que ha emitido la Corte Interamericana.
31 Actualmente, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (artículo 8o.) y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (artículos XIII y XIV) también admiten la posibilidad de que la comisión y la corte ejerzan sus atribuciones, sobre peticiones individuales planteadas en el marco de éstas últimas. A éstas hay que sumar la posibilidad de plantear quejas conforme al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 19.6, relacionado con los artículos 8 y 13) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belém do Pará" (artículo 12).
32 Así lo ha confirmado la Corte Interamericana en su resolución: Caso Castillo Petruzzi, Excepciones Preliminares, sentencia de 4 de septiembre de 1998, Corte IDH, serie C, núm. 41 (1998), párrafo 77. "...el artículo 44 de la convención permite que cualquier grupo de personas formule denuncias o quejas por violación de los derechos consagrados por la convención. Esta amplia facultad de denuncia es un rasgo característico del sistema de protección internacional de los derechos humanos...".
33 Esta hipótesis puede presentarse en la práctica, toda vez que el gobierno de México ratificó el 15 de marzo de 2002 el Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, y depositó las declaraciones para el reconocimiento de la competencia del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y del Comité contra la Tortura. Con esto hay la posibilidad de presentar quejas o peticiones individuales en foros distintos al del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos.
34 Cabe señalar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha extendido jurisprudencialmente las hipótesis de excepción con motivo de varios de los casos de que ha conocido, pero principalmente en su Opinión consultiva OC-11/90, "Excepciones al Agotamiento de los Recursos Internos" (artículos 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos).
35 Respecto a los inicios del sistema de solución amistosa, véase Sepúlveda, César, Estudios sobre..., cit., nota 1, pp. 93-111.
36 Veáse, a este respecto, las siguientes opiniones consultivas de la Corte Interamericana: OC-15/97, 14 de noviembre 1997, Corte IDH (serie A) núm. 15, 1997, Informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (art. 51 Convención Americana sobre Derechos Humanos) y OC-13/93, 16 de julio 1993, Corte IDH (serie A) núm. 13 (1993), Ciertas Atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
37 Los informes anuales de la CIDH, emitidos desde 1970 a la fecha, pueden ser consultados en la página de Internet de la comisión, a la que se puede accesar en la siguiente dirección: www.cidh.org.
38 Sobre la etapa probatoria del procedimiento ante la Corte Interamericana, véase especialmente Fix-Zamudio, Héctor, "Orden y valoración de las pruebas en la función contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos", en Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano..., cit., nota 8, pp. 197-218.
39 Cfr. García Ramírez, Sergio, "Las reparaciones en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos", en Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano..., cit., nota 8, pp. 129-160.
40 No hay que dejar de mencionar que la duración definitiva de un caso depende también de la propia actividad y actitud de las partes, la naturaleza misma del caso y la disposición del Estado para cumplir de manera pronta con la decisión definitiva de la corte.
41 Existe una modalidad de este tipo de medidas de protección denominadas "medidas urgentes", que son dictadas por el presidente en turno de la corte, cuando ésta no se encuentra reunida, con fundamento en el artículo 25.4 de su Reglamento vigente que señala: "Si la corte no estuviere reunida, el presidente, en consulta con la Comisión Permanente y, de ser posible, con los demás jueces, requerirá del gobierno respectivo que dicte las providencias urgentes necesarias con el fin de asegurar la eficacia de las medidas provisionales que después pueda tomar la corte en su próximo período de sesiones".
42 Cabe señalar que con anterioridad, ya había sido ratificada en el ámbito interamericano la Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer, adoptada en Bogotá, Colombia, el 30 de abril de 1948, misma que entró en vigor para cada estado en la fecha de su respectiva ratificación. El gobierno de México la ratificó el 11 de agosto de 1954, y fue publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 16 de noviembre de 1954.
43 Sobre la trascendencia de la ratificación de dichos instrumentos, véanse varios autores, op. cit., nota 10.
44 Adoptado el 16 de diciembre de 1966, en vigor a partir del 3 de enero de 1976. México lo ratificó el 23 de marzo de 1981 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981.
45 Adoptado el 16 de diciembre de 1966, en vigor a partir del 23 de marzo de 1976. México lo ratificó el 23 de marzo de 1981 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981.
46 Adoptada el 18 de diciembre de 1979, en vigor a partir del 3 de septiembre de 1981. México procedió a su ratificación el 23 de marzo de 1981 y el decreto promulgatorio correspondiente fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de mayo de 1981.
47 Adoptada en San José, Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, en vigor a partir del 18 de julio de 1978. México la ratificó el 24 de marzo de 1981, y fue promulgada a través de su publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha 7 de mayo de 1981.
48 Adoptada en Nueva York, EUA, el 20 de diciembre de 1952, en vigor a partir del 7 de julio de 1954. México ratificó este instrumento el 24 de marzo de 1981, y su publicación en el Diario Oficial de la Federación se llevó a cabo el 28 de abril de 1981.
49 Suscrita en Cartagena de Indias, Colombia, el 9 de diciembre de 1985; en vigor desde el 28 de febrero de 1987. México depositó el instrumento de ratificación correspondiente, el 22 de junio de ese mismo año. Fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de septiembre de 1987.
50 Suscrito en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988; en vigor desde el 16 de noviembre de 1999. México lo ratificó el 16 de abril de 1996. Fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1o. de septiembre de 1998.
51 Adoptada en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994. Dicho instrumento entró en vigor el 5 de marzo de 1995 y fue ratificado por México el 12 de noviembre de 1998. Finalmente, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 19 de enero de 1999.
52 Adoptada en Belém do Pará, Brasil, el 9 de junio de 1994, en vigor a partir del 28 de marzo de 1996. México ratificó este instrumento el 9 de abril de 2002, y fue promulgado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 6 de mayo de 2002.
53 Adoptada en junio de 1999, sin entrar aún en vigor. El gobierno de México depositó el instrumento de ratificación el 25 de enero de 2001, y fue promulgada en el Diario Oficial de la Federación de 12 marzo 2001.
54 Los instrumentos internacionales que México ha ratificado, sean universales o regionales, han pasado a formar parte del orden jurídico mexicano, de acuerdo con la interpretación armónica de los artículos 133 y 15 constitucionales. El artículo 133 expresa textualmente: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados". Para un análisis profundo de los orígenes, trayectoria e interpretación de dicho precepto, véase Carpizo, Jorge, "La interpretación del artículo 133 constitucional", Estudios constitucionales, 2a. ed., México, UNAM, 1983. Por lo que se refiere al artículo 15 constitucional, éste refiere en su parte conducente: "No se autoriza la celebración de tratados... en virtud de que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano" (las cursivas son nuestras). La doctrina mexicana ha señalado, con acierto, que la palabra alteren debe entenderse en el sentido de restricción y no en el de ampliación o extensión de los derechos humanos, por lo que perfectamente pueden celebrarse -y de hecho así ha ocurrido- tratados de derechos humanos que complementen y amplíen el alcance de los derechos fundamentales ya establecidos en la Constitución en favor del individuo o los grupos sociales. Véase, al respecto, Martínez Báez, Antonio, "Correlaciones entre la Constitución y los pactos de Naciones Unidas", Obras político-constitucionales, México, UNAM, 1994, t. I.
55 Novena Época, Instancia: pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: X, noviembre de 1999, Tesis: p. LXXVII/99, Página: 46, Materia: constitucional, Tesis aislada. Para un análisis jurídico de dicha ejecutoria, véase Carpizo, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 2000, pp. 493-498.
56 Con excepción de las últimas dos opiniones señaladas, el texto de éstas puede ser consultado en la obra: García Ramírez, Sergio, La jurisprudencia..., cit., nota 12; respecto a la OC-16, véase también González Gálvez, Sergio, La opinión consultiva OC-16 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2000.
57 Véase OEA/Ser.L/V/II.15; doc. 29 (español); 30 diciembre 1966; original: español.
58 OEA/Ser.L/V/II.15; doc. 29 (español); 30 diciembre 1966; original: español.
59 Consideramos que dicha recomendación per se excedió los alcances de la función de la comisión, en virtud de que se sustituía de facto a los órganos jurisdiccionales internos, en procesos penales en trámite, y además se contradecía con otra de las recomendaciones emitidas en la que se solicita precisamente que dichos procesos fueran determinados a la brevedad. No obstante lo anterior, el general José Francisco Gallardo fue liberado el 7 de febrero de 2002, mediante la reducción de las penas que compurgaba.
60 La reglamentación formal del artículo 21 constitucional sobre la posibilidad de impugnar las decisiones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, fue efectuada a través de una reforma a la Ley de Amparo, Diario Oficial de la Federación de fecha 9 de junio de 2000, no obstante esto, desde su incorporación a la Constitución, en las reformas de diciembre de 1994, el precepto era aplicado directamente por los órganos jurisdiccionales federales vía amparo.
61 Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises, "La aplicación judicial de los tratados de derechos humanos", en Méndez Silva, Ricardo (coord.), Derecho internacional de los derechos humanos, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, 2002, pp. 181-209. La Corte Interamericana sentó el criterio en el Caso Velásquez Rodríguez, sentencia de 29 de julio de 1988, Corte IDH, serie C, núm. 4, 1988, párrafo 172, de que: "...en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la transgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la convención".
62 No obstante lo anterior, las recomendaciones emitidas aún no han sido satisfechas por el gobierno mexicano.
63 La constancia de la actitud defensiva del Estado se encuentra en las consideraciones finales de la CIDH, que aparecen en la parte última de los informes publicados que hemos resumido.
64 Sobre el cumplimiento y ejecución de las resoluciones internacionales, Héctor Fix-Zamudio opina: "...constituye una experiencia generalizada que las resoluciones respectivas no se ejecutan con prontitud, debido a los obstáculos derivados de la situación privilegiada, al menos en los ordenamientos nacionales, de las autoridades del Estado en el cual se dictan los fallos, pero tampoco las decisiones de los organismos internacionales son cumplidas tan fácilmente", Fix-Zamudio, Héctor, "Eficacia de los instrumentos protectores de los derechos humanos", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México, UNAM, 2002, t. II, p. 44.
65 Consideramos que la reciente reforma al artículo 113 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 14 de junio de 2002 (que desafortunadamente entrará en vigor hasta el 1o. de enero del 2004), permitirá contar con el fundamento constitucional necesario para proceder a solventar, por lo pronto, las indemnizaciones derivadas de las recomendaciones de la CIDH y de las sentencias de la Corte Interamericana. Dicho precepto reformado, señala en su parte conducente: "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes". Álvaro Castro Estrada es de la misma opinión, pero sólo con respecto a las deciones de la Corte Interamericana. Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Nueva garantía constitucional, la responsabilidad patrimonial del Estado, México, Porrúa, 2002, p. 118.
66 Véanse comunicados de prensa de la CIDH: 14/01 de 6 de julio de 2001 y 32/02 de 1o. de agosto de 2002.
67 La CIDH ha señalado que están siendo tramitados bajo el esquema de solución amistosa varios casos. Véase comunicado de prensa de la CIDH 32/02 de 1o. de agosto de 2002.
68 OEA/Ser.L/V/II.117; doc. 1, rev. 1, 7 marzo 2003; original: español.
69 OEA/Ser.L/V/II.100, doc. 7 rev. 1, septiembre 24, 1998, original: español.
70 Tan sólo, a manera de ejemplo, pueden mencionarse la tipificación del delito de desaparición forzada a nivel federal (Diario Oficial de la Federación de 1o. de junio de 2001); la reglamentación del artículo 21 constitucional sobre la posibilidad de impugnar las decisiones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal (efectuada por una reforma a la Ley de Amparo, Diario Oficial de la Federación de fecha 9 de junio de 2000); la ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convención de Belém do Pará", ratificada el 12 de noviembre de 1998; la regulación del derecho a la información a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, aprobada en abril de 2002, y firmada para su publicación por el titular del Ejecutivo el 10 de junio del mismo año.
71 Véase documento OEA/Ser.L/V/II.106; doc. 3; 13 abril 2000; original: español.
72 Estos son: Costa Rica, Perú, Venezuela, Honduras, Ecuador, Argentina, Uruguay, Colombia, Guatemala, Suriname, Panamá, Chile, Nicaragua, Paraguay, Bolivia, El Salvador, Haití, Brasil, México, República Dominicana y Barbados.
73 El texto de la declaración es el siguiente: "1. Los Estados Unidos Mexicanos reconocen como obligatoria de pleno derecho, la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 62.1 de la misma, a excepción de los casos derivados de la aplicación del artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solamente será aplicable a los hechos o a los actos jurídicos posteriores a la fecha del depósito de esta declaración, por lo que no tendrá efectos retroactivos. 3. La aceptación de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se hace con carácter general y continuará en vigor hasta un año después de la fecha en que los Estados Unidos Mexicanos notifiquen que la han denunciado". Este y otros documentos relevantes relacionados, pueden consultarse en la obra Fix-Zamudio, Héctor, México y la Corte..., cit., nota 12.
74 Véase supra nota 31.
75 El Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de 2001, prevé dar oportunidad a los peticionarios para ofrecer su parecer al respecto, de conformidad con la úlitma parte del artículo 43.3, que señala textualmente: "Si el peticionario tuviera interés en que el caso sea sometido a la corte, deberá presentar los siguientes elementos: a. la posición de la víctima o sus familiares, si fueran distintos del peticionario; b. los datos de la víctima y sus familiares; c. los fundamentos con base en los cuales considera que el caso debe ser remitido a la corte; d. la prueba documental, testimonial y pericial disponible; e. pretensiones en materia de reparaciones y costas".
76 La trascendente labor del doctor Héctor Fix-Zamudio como juez y presidente de la Corte Interamericana, fue reconocida por numerosos juristas del mundo que aportaron importante trabajos académicos a la obra de homenaje: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Liber Amicorum, Héctor Fix-Zamudio, 2 vols., San José, Costa Rica, Corte Interamericana de Derechos Humanos-Unión Europea, 1998.
77 Véase a este respecto, Ventura Robles, Manuel E., "Contribución del juez Héctor Fix-Zamudio a la evolución institucional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, durante los años 1987-1997", en ibidem, pp. LIII-LXVII.