IMUNIDADE DE JURISDIÇO E RELAÇO DE TRABALHO NA CONSTITUIÇO BRASILEIRA DE 1988 *

Marco Antônio RIBEIRO TURA **

1. O problema da imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo, quando envolvidas em conflitos derivados de relaçes de trabalho, tem sido enfrentado há tempos pelo Poder Judiciário brasileiro. As posiçes variaram, com o passar dos anos. Sinteticamente, pode-se traçar três momentos bem marcados nesse desenvolvimento da jurisprudência, tendo em vista as dimenses mais destacadas da tutela jurisdicional: a cognição e a execução. Em um primeiro momento, anterior à Constituição de 1988, a jurisprudência afirma a imunidade absoluta das pessoas jurídicas de direito público externo, seja para os processos de cognição, seja para os processos de execução. Em um segundo momento, logo após a promulgação da Constituição de 1988 e até muito recentemente, a jurisprudência começa a negar a imunidade absoluta das pessoas jurídicas de direito público externo quanto aos processos de cognição, mas afirma, ainda, a imunidade absoluta quanto aos processos de execução. Em um terceiro momento, em que estamos a viver, a jurisprudência se lança na negação da imunidade absoluta, seja para os processos de cognição, seja para os processos de execução.

2. Antes da promulgação da Constituição vigente, em 5 de Outubro de 1988, os juízes e tribunais trabalhistas e federais durante bom tempo debateram de quem seria a competência para conhecer causas de natureza trabalhista envolvendo pessoas jurídicas de direito público externo. Fixada a competência dos juízes federais, por força de súmula do antigo Tribunal Federal de Recursos (Súmula n.º 83, do Tribunal Federal de Recursos, de 10 de Junho de 1981, publicada no Diário da Justiça de 17 de Junho de 1981), a segunda questão debatida foi a do alcance da jurisdição brasileira. Dominava o entendimento de que a imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo, notadamente dos Estados estrangeiros, era absoluta e alcançava tanto os processos de cognição quanto os processos de execução.

3. Uma rápida e superficial pesquisa nos bancos de dados eletrônicos dos tribunais brasileiros apontou situaçes interessantes.

Até 1994, no Tribunal Regional do Trabalho da Primeira Região ainda era possível encontrar decises favoráveis à imunidade absoluta (cognição e execução).1

Já no Tribunal Regional do Trabalho da Segunda Região as decises são francamente contrárias à imunidade de jurisdição, chegando, até, a negar a imunidade de jurisdição executiva.2

A tendência, no Tribunal Regional do Trabalho da Quarta Região, é a negativa da imunidade de jurisdição cognitiva em sendo fundado a relação de que se origina o conflito em atos de gestão.3

No mesmo sentido, o Tribunal Regional do Trabalho da Sexta Região, cujo acórdão paradigmático é de 1998.4

Domina, no Tribunal Regional do Trabalho da Décima Região, a posição contrária à imunidade de jurisdição (cognitiva e executiva). Entretanto, essa posição se modifica, completamente, em havendo acordão expresso da pessoa jurídica de direito público externo com o Estado brasileiro.5

As decises, no Tribunal Regional do Trabalho da Décima Quinta Região, são contrárias à imunidade de jurisdição em processos de cognição.6

4. Nos tribunais superiores as situaçes encontradas são muito expressivas dessa transformação. No Tribunal Superior do Trabalho, as decises levantadas, ao menos até 1984, reconheciam, implícita ou explicitamente, a imunidade de jurisdição.7

De 1992 em diante, as decises são no sentido de negar a imunidade de jurisdição cognitiva.8

Soterrando a jurisprudência do antigo Tribunal Federal de Recursos, que veio a suceder, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de fixar a competência dos juízes e tribunais trabalhistas e em favor da jurisdição brasileira sobre as pessoas jurídicas de direito público externo que estejam envolvidas em conflitos derivados de relaçes fundadas em matéria trabalhista.9

No Supremo Tribunal Federal, a questão foi pacificada quando, em 30 de Abril de 2002, os Ministros da Segunda Turma proferiram decisão, nos autos do Agravo Regimental em Recurso Extraordinário 222.368-4/PE, acompanhando, por unanimidade, relatório do Ministro Celso de Mello.10 Nos termos desta decisão do Supremo, as pessoas jurídicas de direito público externo estão sujeitas à jurisdição brasileira em causas trabalhistas e, assim, aos juízes e tribunais trabalhistas brasileiros, desde, pelo menos, a promulgação da atual Constituição, em 5 de Outubro de 1988. Trata-se de submissão à jurisdição cognitiva. Quanto à jurisdição executiva, persiste a imunidade, salvo havendo renúncia ou, mesmo sem ela, havendo, no Brasil, bens da pessoa jurídica de direito público externo que no estejam afetados às suas atividades essenciais, assim entendidas as atividades exercidas com fundamento em atos de império.

5. Apelei à jurisprudência, pois os problemas jurídicos, quaisquer que sejam, não devem ser tratados em termos abstratos. A questão da imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo é algo que trouxe sérios problemas, reais problemas, para muitos que, na Justiça do Trabalho, foram buscar socorro. Trata-se, a relativização da imunidade, de medida reclamada pelos valores de justiça em concretas situaçes. Entretanto, a busca pela justiça no nos pode conduzir a abandonar os limites impostos pelo direito positivo, sob pena de ocorrerem injustiças tão graves quanto as que se pretendia combater com a relativização. Por isso, a compreensão adequada da imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo exige consideraçes sobre a concretização do direito, em geral, e do direito constitucional, em especial. Faço, isso, portanto, começando por tratar do processo de concretização em termos teóricos, para, em seguida, alcançar a sua dimensão prática.

6. A interpretação e a aplicação do direito -na medida em que aplicar pressupe interpretar, mas interpretar, igualmente, pressupe aplicar-, constituem momentos de um mesmo e único processo, o processo de concretização do direito.11 Interpretação e aplicação formam um único processo dialético de concretização do direito.12 Concretizar o direito significa aproximar o mundo das normas, o mundo do dever, o mundo dos fatos, do mundo do ser. Por isso que o direito não encontra sentido nas normas, mas nas normas referidas aos fatos.

7. Descrever a concretização do direito como um processo pelo qual se busca aproximar o mundo das normas, o mundo do dever, do mundo dos fatos, o mundo do ser, não implica em admitir que se constituem, por si mesmos, cada qual desses mundos. O mundo das normas não se constitui por si, pois o mundo das normas é uma construção a partir dos textos jurídicos e o mundo dos fatos não se constitui por si, pois o mundo dos fatos é uma construção a partir dos casos jurídicos. Textos não se confundem com normas, assim como casos não se confundem com fatos. Do mesmo modo que uma norma pode não se encontrar total e completamente em um texto, um texto pode não conter apenas e tão-somente uma norma. O texto contém enunciados lingüísticos que podem dar origem a uma ou mais normas, conforme sua interpretação.13

Assim como o caso contém elementos extralingüísticos que podem dar origem a um ou mais fatos, conforme sua interpretação. Normas jurídicas são interpretaçes de textos jurídicos e fatos jurídicos são interpretaçes de casos jurídicos.14 E como interpretação e aplicação são momentos de um único e mesmo processo dialético de concretização do direito, concluo que normas jurídicas são interpretaçes de textos jurídicos a partir e tendo em vista casos jurídicos e que fatos jurídicos são interpretaçes de casos jurídicos a partir e tendo em vista textos jurídicos. Norma jurídica e fato jurídico, desse modo, estão indissoluvelmente ligados, como pares dialéticos; a leitura de textos jurídicos só se faz pela ótica dos casos jurídicos para os quais são lidos, assim como a narração dos casos jurídicos só se faz pela ótica dos textos jurídicos segundo os quais são vistos. Todas essas consideraçes conduzem, forçosamente, ao fenômeno da incidência.

8. Incide uma norma quando um fato concretamente se enquadra em sua descrição abstrata. A incidência é, nesse sentido, um fenômeno de integração de parcelas do mundo das normas no mundo dos fatos e de parcelas do mundo dos fatos no mundo das normas, pela aproximação entre o suporte fático abstrato do suporte fático concreto.15

Conseqüências jurídicas só são imputáveis na medida em que se verifiquem os antecedentes exigidos.16 A incidência, assim, depende da concreção de elementos do suporte fático abstrato, de cuja compreensão depende a verificação. A incidência pressupe a presença de elementos concretos previstos abstratamente pelas normas jurídicas.17

9. Como se vê, a incidência reclama a verificação da presença de elementos concretos que se enquadrem na previsão abstrata das normas jurídicas. A verificação, portanto, reclama a compreensão da descrição abstrata dos referidos elementos. A compreensão dos elementos a partir da descrição abstrata feita pelas normas passa pela formulação de conceitos. Conceituar os elementos abstratamente previstos pelas normas jurídicas é, desse modo, fundamental para que se permita a incidência dessas normas jurídicas; conceituar tais elementos é fundamental para que se verifique a aproximação entre o suporte fático concreto e o suporte fático abstrato. Os conceitos jurídicos, por isso, não se prestam a buscar as essências dos fenômenos, mas apenas ensejam a aplicação, a incidência de normas jurídicas.18

E, pois, formam-se com a concorrência de juízos de fato, mas também com a concorrência de juízos de valor. Os conceitos jurídicos não dizem o que são os fenômenos, mas o que são os fenômenos para o direito. A descoberta dos conceitos jurídicos, por isso, comporta, exige mesmo, a valoração dos fatos.19 Os conceitos jurídicos são formados com a concorrência de juízos de fato e de juízos de valor e, pois, neles se encontram os traços indisfarçáveis das dimenses sociológica e teleológica da atividade jurídica. Entretanto, é bom lembrar, as presenças do socios e do telos não são suficientemente fortes para eliminar o logos característico de todo e qualquer conceito.

10. Creio estarem devidamente esclarecidos os termos com os quais a concretização do direito opera. Tais esclarecimentos são fundamentais para a compreensão do que sustentarei ao final sobre a imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo no direito constitucional brasileiro vigente. Como demonstrarei, o afastamento da imunidade se impe, por vezes; em outras vezes, todavia, o que se impe é a sua aproximação. Isso, porém, ao final. Pois, como estou a sustentar uma certa interpretação acerca do texto constitucional brasileiro vigente, ainda são necessários alguns esclarecimentos acerca da metodologia deste campo jurídico, acerca da metodologia da interpretação especificamente constitucional.20

Uma metodologia que, em verdade, tem suas especificidades ao passo que se processa segundo axiologia ligeiramente diversa do restante do direito e que se traduz em um conjunto unitário de cinco métodos que só aparentemente se contradizem e através de um complexo jogo de sete princípios que de nenhum modo se sucedem.21

11. O primeiro método é o jurídico-clássico. A Constituição no tem nenhuma diferença essencial em comparação com as leis em geral. A diferença entre as leis e a Constituição está em elementos acidentais, de caráter estrutural e funcional. Por isso, a utilização das regras e dos procedimentos do método válido para a interpretação das leis em geral é possível, validamente, para a interpretação da Constituição. Assim, a Constituição há de ser entendida segundo as regras e procedimentos sintáticos (métodos gramatical, lógico e sistemático), as regras e procedimentos semânticos (métodos histórico e sociológico) e as regras e procedimentos pragmáticos (métodos teleológico e axiológico).22

12. O segundo método é o tópico-problemático. A abertura, a fragmentação e a indeterminação da estrutura material da Constituição e o caráter prático que assume a sua interpretação impem que se privilegie, no processo de interpretação constitucional, o problema em detrimento do sistema.

Por isso, a interpretação constitucional assume um caráter de argumentação aberta. O sistema constitucional é constantemente construído e reconstruído a partir e tendo em vista os problemas constitucionais. Uma orientação deste tipo implica em se reconhecer que o sistema não é anterior e nem superior aos problemas. O sistema, aberto, incompleto e dinâmico, só adquire sentido em função dos problemas que se lhe apresentam. Inexistem, pois, falsos problemas constitucionais. Se no sistema constitucional não se encontram respostas satisfatórias para os problemas constitucionais, significa uma limitação do sistema e não dos problemas.

Reclama-se, assim, uma adaptação do sistema construído e reconstruído para que as respostas sejam oferecidas.23

13. O terceiro método é o hermenêutico-concretizador. A interpretação da Constituição é um processo de compreensão do texto em um certo contexto. O intérprete da Constituição, assim, é o responsável pela concretização da Constituição em uma situação histórica concreta e determinada. E no desempenho dessa tarefa o intérprete deve iniciar pela pré-compreensão do texto constitucional, admitindo que inexiste separação entre a objeto de interpretação e o sujeito da interpretação, pois não se interpreta a Constituição, mas uma visão contextualizada socialmente acerca do texto constitucional. A Constituição, portanto, inconfundível e irredutível ao seu texto, é o produto de um processo complexo, desenvolvido no âmbito de um círculo hermenêutico, que compreende idas e vindas e múltiplas concepçes e múltiplos preconceitos.24

14. O quarto método é o científico-espiritual. A Constituição deve ser compreendida como um sistema de normas. Entretanto, sistemas normativos pressupem sistemas valorativos. A dimensão deontológica da Constituição só pode ser devidamente compreendida em correlação com a sua dimensão axiológica. Ainda mais porque a Constituição se prope a ser uma orientação espiritual para a comunidade política, econômica e cultural que sobre ela se constrói e se reconstrói. A Constituição é, não por acaso, um catálogo de princípios jurídicos, um catálogo de normas jurídicas referidas, direta e imediatamente, a valores, um catálogo de normas cujas referências a fatos dão-se apenas e tão-somente de modo indireto e mediato. A Constituição, assim, deve ser concebida no sentido de sua principal e primordial função de integração da comunidade em que se insere e da qual resulta.25

15. O quinto método é o normativo-estruturante. A Constituição tem de ser compreendida em sentido muito mais amplo do que o que tradicionalmente se admite. A Constituição não se resume aos elementos lingüísticos do programa normativo, do texto constitucional, mas envolve, igualmente, os elementos extralingüísticos do âmbito normativo, do caso constitucional. A Constituição, pois, só pode ser adequadamente compreendida e, assim, dar respostas satisfatórias aos problemas constitucionais surgidos em determinados e delimitados contextos históricos e sociais, cumprindo seu papel de força integrativa da comunidade política, econômica e cultural, se, e somente se, admitir-se que sua força normativa depende da inserção de parcela da realidade no sistema do direito, depende da compreensão de que, se há tensão entre o mundo das normas e o mundo dos fatos, é uma tensão dinâmica-dinamizada e dinamizante.26

16. Os métodos de interpretação constitucional devem ser compreendidos segundo o postulado da unidade. E em consonância com os princípios de interpretação devidamente relacionados entre si.27

Os princípios de interpretação constitucional são, em síntese, os seguintes: a) princípio da unidade da Constituição: a Constituição deve ser interpretada como um todo unificado segundo princípios e regras; b) princípio do efeito integrador: a interpretação constitucional deve dar primazia aos critérios que assegurem e promovam integração e unidade político-sociais; c) princípio da máxima efetividade: a interpretação constitucional deve preferir os sentidos que confiram maior eficácia e efetividade às normas constitucionais; d) princípio da conformidade funcional: a interpretação constitucional deve ser conduzida de modo a não perturbar o esquema estrutural e funcional do poder estatal constitucionalmente estabelecido; e) princípio da concordância prática: a interpretação constitucional deve buscar fazer com que, em caso de colisão, na prática constitucional, um bem constitucionalmente protegido no seja afirmado com a negação do outro; f) princípio da força normativa da Constituição: a interpretação constitucional deve dar preferência às soluçes que dotem as normas da densidade necessária para que possam apresentar e manter eficácia; g) princípio da interpretação conforme a Constituição: a interpretação de textos normativos inferiores à Constituição deve ser feita tendo em vista a necessidade de torná-los compatíveis com ela, sem que, para tanto, seja contrariado o sentido literal dos referidos textos e seja contrariado o objetivo inequívoco dos seus emissores.

17. Após a exposição sumária de elementos da metodologia específica da interpretação constitucional, posso, agora, pesquisar o texto constitucional vigente e apontar onde se apóia minha afirmação sobre ser impositivo, em algumas vezes, o afastamento, e, noutras vezes, sobre ser impositiva a aproximação, da imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo no direito constitucional brasileiro vigente.

18. O caput do artigo 114 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de Outubro de 1988, dispe que compete à Justiça do Trabalho conciliar e julgar os dissídios individuais e coletivos entre trabalhadores e empregadores, abrangidos os entes de direito público externo e da administração pública direta e indireta dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da União, e, na forma da lei, outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho, bem como os litígios que tenham origem no cumprimento de suas próprias sentenças, inclusive coletivas. A leitura apressada deste dispositivo pode conduzir a graves erros. Resulta de uma tal leitura que toda e qualquer relação constituída para a prestação de todo e qualquer trabalho ficaria submetida à Justiça do Trabalho. Isso, todavia, não procede. O suporte fático abstrato do caput do artigo 114 da Constituição da República não se configura em torno de conflitos estabelecidos em razão da prestação de todo e qualquer tipo de trabalho, mas apenas e tão-somente de uma determinada espécie de trabalho, uma espécie bem definida. Defino e classifico, portanto, o gênero a que se convencionou denominar como trabalho para, logo após, dizer, afinal, qual deles dá origem a conflitos submetidos à jurisdição trabalhista.

19. Alerto, desde já, que definiçes e classificaçes, para a dogmática jurídica, só têm importância se variam as normas aplicáveis a esta ou aquela classe, a esta ou aquela categoria, a esta ou aquela espécie. As classificaçes são, portanto, úteis ou inúteis; nunca certas ou erradas.28

Portanto, as classes, as categorias, as espécies, que apresentarei a seguir são as classes, as categorias, as espécies, que julgo suficientes não por corresponderem a essências, fora do tempo e do espaço, mas, bem ao contrário, que julgo adequadas à compreensão de algo precisamente situado em um determinado local e época: a imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo no direito constitucional brasileiro vigente.

20. Tomo a expressão trabalho no sentido de atividade humana desenvolvida tendo em vista a produção e a circulação de bens (produtos ou serviços).29

Essa atividade é a que faz do homem o que é.30 A atividade-trabalho pode ser dividida em duas amplas categorias: o trabalho-por-conta-própria e o trabalho-por-conta-alheia. O trabalho-por-conta-própria dá origem a uma relação jurídica posterior ao seu desempenho. O trabalho-por-conta-alheia dá origem a uma relação jurídica anterior ao seu desempenho.31 Tendo em vista o poder sobre o sujeito-trabalhador, o trabalho-por-conta-alheia pode ser considerado como trabalho exercido por coordenação ou trabalho exercido por subordinação. O primeiro, denomina-se trabalho coordenado, também dito autônomo. O segundo, denomina-se trabalho subordinado.32

21. Ocorre, contudo, que a atividade-trabalho, no sentido que a tomei, no sentido de atividade humana desenvolvida tendo em vista a produção e a circulação de bens, tendo em vista a produção e a circulação de produtos ou serviços, vincula-se, intimamente, à atividade econômica; atividade econômica que, em sentido amplo, é o gênero que envolve duas espécies: atividade econômica, em sentido estrito, e serviço público -ambas atividades econômicas, em sentido amplo, porque ambas predispostas à satisfação de necessidades, envolvendo a utilização de bens, produzidos e postos em circulação pela atividade-trabalho-. As atividades econômicas, em sentido estrito, estão entregues, preferencialmente, ao setor privado. Os serviços públicos estão entregues, também preferencialmente, ao setor público.33

Estando, como está, a atividade-trabalho, na base de toda atividade econômica, em sentido amplo, atividade econômica que se desenvolve tanto no setor privado (especificada como atividade econômica, em sentido estrito) quanto no setor público (especificada como serviço público), a atividade-trabalho não é exclusiva do setor privado, também se desenvolvendo no setor público. Por atender às exigências de minha argumentação, impe-se a análise do trabalho desenvolvido no setor público, especialmente do trabalho desenvolvido no setor público para pessoas jurídicas de direito público.

22. O trabalho desenvolvido para as pessoas jurídicas de direito público é, fundamentalmente, de mesma espécie, pouco importando se pessoa jurídica de direito público interno ou se pessoa jurídica de direito público externo, se pessoa jurídica de direito público interno com capacidade política ou se pessoa jurídica de direito público interno com capacidade meramente administrativa, se pessoa jurídica de direito público externo originária ou se pessoa jurídica de direito público externo derivada. O que importa, na verdade, é o regime sob o qual tal trabalho é desenvolvido no setor público. Isto remete ao tema do desempenho de funçes públicas.

23. Todo aquele que desempenhe funçes públicas é considerado agente público.34

Agentes públicos são, pois, pessoas físicas investidas, temporária ou definitivamente, no exercício de funçes públicas, isto é, no exercício de atribuiçes cometidas, direta ou indiretamente, ao setor público. Há, bem por isso, agentes públicos integrados ou não aos aparelhos do setor público. E, dentre os integrados, aqueles investidos em funçes públicas por razes políticas ou por razes técnicas. A doutrina, ao denominar cada qual dessas espécies de agentes públicos, varia.35

24. Repito um alerta: definiçes e classificaçes, para a dogmática jurídica, só têm importância se variam as normas aplicáveis a esta ou aquela classe, a esta ou aquela categoria, a esta ou aquela espécie. As classificaçes são, portanto, úteis ou inúteis; nunca certas ou erradas.36

Portanto, as classes, as categorias, as espécies, que apresentarei a seguir são as classes, as categorias, as espécies, que julgo suficientes não por corresponderem a essências, fora do tempo e do espaço, mas, bem ao contrário, que julgo adequadas à compreensão de algo precisamente situado em um determinado local e época: a imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo no direito constitucional brasileiro vigente. Relembrado o alerta e tendo definido agentes públicos, classifico-os, apenas para as necessidades práticas desta análise, em três espécies: agentes políticos, agentes administrativos e agentes delegados.37

Os agentes políticos e os agentes administrativos integram os aparelhos do setor público; os agentes delegados, não. Os agentes políticos são investidos em funçes públicas por razes políticas. Os agentes administrativos, por razes técnicas. Agentes políticos e agentes administrativos desempenham trabalho-por-conta-alheia; agentes delegados, trabalho-por-conta-própria. Agentes políticos desempenham, porém, trabalho-por-conta-alheia por coordenação, enquanto agentes administrativos desempenham trabalho-por-conta-alheia por subordinação. Como no direito trabalho, as notas da subordinação e da alteridade são as fundamentais para dizer a quem se dirige a tutela trabalhista, interessa, aqui, uma análise mais detida dos agentes administrativos.

25. Agentes administrativos desempenham trabalho-por-conta-alheia, subordinadamente; são pessoas físicas investidas em funçes públicas por razes técnicas de caráter profissional para que sejam desempenhadas sob as ordens e sob as instruçes de agentes superiores. Os agentes administrativos envolvem, assim, tanto os servidores públicos quanto os empregados públicos.38

Servidores públicos são agentes administrativos titulares de cargos públicos. Empregados públicos são agentes administrativos ocupantes de empregos públicos. Ambos os agentes administrativos, servidores públicos e empregados públicos, guardam relação com os aparelhos do setor público por razes técnicas de caráter profissional. Entretanto, o vínculo se estabelece de maneira diversa, seja, o agente administrativo, um servidor público, seja, ele, um empregado público. Servidores públicos são titulares de cargos públicos. Empregados públicos são ocupantes de empregos públicos. Os primeiros, os servidores públicos, guardam vínculo de natureza institucional; os segundos, os empregados públicos, de natureza contratual.39 As relaçes de trabalho dos servidores públicos estão integralmente contidas na lei. Já as relaçes de trabalho dos empregados públicos estão parcialmente contidas na lei, porque admitem regramento de seu conteúdo, embora com menor liberdade que as relaçes de trabalho dos empregados privados, por via de disposição contratual. Por isso, a modificação da lei incide imediatamente nas relaçes de trabalho dos servidores públicos; incide a modificação da lei, porém, apenas mediatamente nas relaçes de trabalho dos empregados públicos, porquanto protegidos pelo ato jurídico de caráter contratual, ainda que este se limite a repetir disposiçes legais.

26. Como disse, as relaçes de trabalho dos servidores públicos estão integralmente contidas na lei, enquanto as relaçes de trabalho dos empregados públicos estão parcialmente contidas na lei. Os direitos e deveres dos servidores públicos estão integralmente previstos na lei, enquanto os direitos e deveres dos empregados públicos estão parcialmente previstos na lei. A criação de cargos públicos e de empregos públicos dá-se por lei. Dá-se também por lei o regramento das relaçes entre os servidores públicos e os aparelhos do setor público e das relaçes entre empregados públicos e os aparelhos do setor público. Entretanto, o regramento das relaçes entre servidores públicos e os aparelhos do setor público é esgotado pela lei, enquanto o regramento das relaçes entre empregados públicos e os aparelhos do setor público não. Decorre daqui a possibilidade de definir cargos públicos como as menores unidades de atribuiçes integralmente fixadas em lei e empregos públicos como as menores unidades de atribuiçes fixadas, em parte, pela lei, e, em parte, pelo contrato.40

27. Afirmei que a leitura apressada do caput do artigo 114 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de Outubro de 1988, pode conduzir a graves erros. Resultaria de uma tal leitura, apressada, atabalhoada, que toda e qualquer relação constituída para a prestação de todo e qualquer trabalho prestado ficaria submetida à Justiça do Trabalho. Isso, todavia, afirmei, não procede; pois o suporte fático abstrato do caput do artigo 114 da Constituição da República não se configura em torno de conflitos estabelecidos em razão da prestação de todo e qualquer tipo de trabalho, mas apenas e tão-somente de uma determinada espécie de trabalho, uma espécie bem definida. Agora, já definida e classificada a atividade-trabalho, posso afirmar, com segurança, que a Justiça do Trabalho não alcança: no setor público e no setor privado, o trabalho-por-conta-própria; no setor público e no setor privado, o trabalho-por-conta-alheia sob coordenação (autônomo); no setor público e no setor privado, o trabalho-por-conta-alheia sob subordinação com vínculo de caráter institucional.

28. Assim, compreendido adequadamente o suporte fático abstrato do caput do artigo 114 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de Outubro de 1988, afirmo que a competência da Justiça do Trabalho depende, para sua delimitação, de definição, primeiro, da espécie de trabalho prestado, e, segundo, da espécie de prestador do trabalho. Afirmo, após todas essas consideraçes, que a jurisdição trabalhista não alcançará quaisquer relaçes de trabalho estabelecidas com pessoas jurídicas de direito público externo, sejam pessoas jurídicas de direito público externo originárias, pessoas estatais, sejam pessoas jurídicas de direito público externo derivadas, pessoas interestatais. E, por conseqüência, a jurisdição brasileira se exclui, por excluída a jurisdição trabalhista, única admitida como apta a ferir a imunidade de jurisdição das pessoas jurídicas de direito público externo. Estão, em resumo, imunes à jurisdição trabalhista e, por conseqüência, imunes à jurisdição brasileira, seja para processos de cognição, seja para processos de execução, as pessoas jurídicas de direito público externo, sejam pessoas jurídicas de direito público externo originárias, estatais, sejam pessoas jurídicas de direito público externo derivadas, interestatais, que travem relaçes com prestadores de trabalho-por-conta-própria, com prestadores de trabalho-por-conta-alheia sob coordenação (autônomo) e com prestadores de trabalho-por-conta-alheia sob subordinação com vínculo de natureza institucional.

29. Cabe, por fim, uma última consideração que surge da análise de recente decisão do Superior Tribunal de Justiça. Trata-se do Acórdão prolatado quando do julgamento, por sua Terceira Turma, da Apelação Cível 10/SP/91.4194-7, de 16 de Abril de 1991, relatado pelo Ministro Cláudio Santos e publicado no Diário da Justiça de 20 de Maio de 1991. Disse, na nota 9, deste artigo, que voltaria a esta decisão e o faço, pois, como também disse naquela nota, trata-se, referida decisão, de um paradigma pouco lembrado.

Assim ficou a ementa desta decisão:

    Imunidade de jurisdição. Empresa estatal estrangeira. Representante no Brasil. Designação e desligamento efetuados mediante ato administrativo de governo estrangeiro. Inaplicabilidade da CLT. As relaçes jurídicas entre empresa estatal argentina e cidadão daquela nacionalidade, designado para representá-la no Brasil e seu posterior desligamento, ambos mediante atos administrativos do governo daquele país, não estão sujeitas a legislação trabalhista brasileira. Hipótese em que não compete à justiça brasileira solucionar a controvérsia, mesmo porque incide a regra par in paren non habet imperium, reconhecendo-se a imunidade de jurisdição da parte promovida. Apelação conhecida, mas improvida.

Uma análise mais detida do Acórdão revela importantes desdobramentos que podem implicar em modificaçes sérias na jurisprudência pátria quando despertarem os operadores do direito para tal decisão. Permite concluir até que prestadores de trabalho-por-conta-alheia sob subordinação com vínculo de natureza contratual cujas disposiçes sejam fundadas e regidas por norma elaborada pela pessoa jurídica de direito público externo, originária ou derivada, desde que não sejam brasileiros, mesmo que irregularmente designados, não podem se socorrer da Justiça do Brasil porque, no caso, não haveria a menor possibilidade de aplicação da lei brasileira à relação jurídica de direito público, e, portanto, afastada estaria, totalmente, a jurisdição brasileira. Isso, contudo, merece um estudo mais profundo, que não se contém em tão poucas páginas.

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* Trabalho apresentado à Cadeira de Direito das Organizaçes Internacionais do Programa de Doutorado em Direito Internacional e da Integração Econômica da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, sob a regência do Professor Doutor Celso Renato Duvivier de Albuquerque Mello, Professor Titular de Direito Internacional Público.
** Professor Efetivo dos Cursos de Graduação e de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de Fora. Doutorando em Direito Internacional e da Integração Econômica na Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Mestre em Instituiçes Jurídico-Políticas pelo Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal de Santa Catarina. Presidente da Associação Americana de Juristas no Estado de São Paulo. Membro Titular da Comissão Permanente de Direito Comunitário do Instituto dos Advogados Brasileiros. Membro Titular da Comissão Especial para a Reforma do Poder Judiciário da Ordem dos Advogados do Brasil no Estado de São Paulo.

Notas:
1 Paradigmáticos são os seguintes acórdãos: Recurso Ordinário 4020/79, de 9 de Julho de 1980 (Primeira Turma; Juiz-Relator: Walther Torres); Mandado de Segurança 25/84, de 13 de Setembro de 1984 (Segundo Grupo de Turmas; Juiz-Relator: Rubens Gonçalves Moreira Leite); Recurso Ordinário 5492/84, de 21 de Novembro de 1984 (Quarta Turma; Juiz-Relator: Rubens Gonçalves Moreira Leite); Agravo Regimental 73/85, de 13 de Março de 1986 (Primeiro Grupo de Turmas; Juiz-Relator: Celso Lanna); Recurso Ordinário 1757/91, de 12 de Janeiro de 1994 (Oitava Turma; Juíza-Relatora: Amélia Valadão Lopes). Os quatros primeiros acórdãos são francamente favoráveis à imunidade de jurisdição (cognição e execução) para as pessoas jurídicas de direito público externo. O último, entretanto, é mais sutil. Na verdade, o acórdão afastou, no caso, a imunidade sob a alegação de que a contratação do empregado foi feita por conta do representante do Estado estrangeiro e não por conta deste. Isso leva a crer, portanto, que feita a contratação pelo Estado estrangeiro, diretamente, por sua conta, a imunidade seria mantida.
2 A respeito, véase Mandado de Segurança 3/2001 (2002.005867), de 2 de Abril de 2002 (Seção de Dissídios Individuais; Juiz-Relator: Plínio Bolívar de Almeida); Recurso Ordinário 1/2001 (2002.0268135), de 23 de Abril de 2002 (Sexta Turma: Juíza-Relatora: Maria Aparecida Duenhas); Recurso Ordinário 1/2001 (2002.0469165), de 16 de Julho de 2002 (Sexta Turma; Juiz-Relator: Roberto Barros da Silva). Este último acórdão afasta a imunidade até mesmo para os processos de execução, desde que a relação de onde se origina o conflito tenha por fundamento atos de gestão, em vez de atos de império.
3 A respeito, véase Mandado de Segurança 03604.000/99-8, de 1 de Outubro de 1999 (Primeira Seção de Dissídios Individuais; Juiz-Relator: João Antônio Longoni Klee); Recurso Ordinário 01801.801/95-9, de 27 de Abril de 2000 (Sexta Turma; Juiz-Relator: João Alfredo Borges Antunes de Miranda); Recurso Ordinário 01802.801/95-2, de 3 de Agosto de 2000 (Primeira Turma; Juíza-Relatora: Rejane Souza Pedra).
4 Trata-se da decisão proferida nos autos do Agravo de Petição 1830/98, de 17 de Novembro de 1999 (Terceira Turma; Juíza-Relatora: Zeneide Gomes da Costa), favorável tão-somente à imunidade de jurisdição executiva.
5 A respeito, véase Recurso Ordinário 463/2002, de 20 de Setembro de 2002 (Tribunal Pleno; Juiz-Relator: João Luís Rocha Sampaio); Recurso Ordinário 1285/2002, de 18 de Outubro de 2002 (Segunda Turma; Juiz-Relator: José Ribamar O. Lima Júnior).
6 Véase sobre: Recurso Ordinário 17024/99 (9339/2001), de 19 de Março de 2001 (Quinta Turma; Juíza-Relatora: Eliana Felippe Toledo); Recurso Ordinário 27528/95 (23943/1997), de 1 de Dezembro de 1999 (Terceira Turma; Juiz-Relator: Luiz Carlos de Araújo).
7 A respeito, véase Recurso de Revista 5072/81 (4055), de 3 de Novembro de 1982 (Primeira Turma; Ministro-Relator: Coqueijo Costa), publicado no Diário da Justiça de 4 de Março de 1983; Recurso de Revista 3263/82 (1706), de 20 de Junho de 1983 (Primeira Turma; Ministro-Relator: Coqueijo Costa), publicado no Diário da Justiça de 5 de Agosto de 1983; Recurso de Revista 2061/84 (4858), 18 de Dezembro de 1984 (Segunda Turma; Ministro-Relator: Nélson Tapajós), publicado no Diário da Justiça de 1 de Março de 1985.
8 Véase a respeito: Recurso de Revista 1698/85 (3803), de 30 de Novembro de 1992 (Primeira Turma; Ministro-Relator: Fernando Vilar), publicado no Diário da Justiça de 5 de Fevereiro de 1993; Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 98595/93 (4406), de 24 de Outubro de 1994 (Seção de Dissídios Individuais; Ministro-Relator: Ney Doyle), publicado no Diário da Justiça de 3 de Fevereiro de 1995; Recurso de Revista 106450/94 (887), de 23 de Fevereiro de 1995 (Quarta Turma; Ministro-Relator: Almir Pazzianotto Pinto), publicado no Diário da Justiça de 31 de Março de 1995; Recurso de Revista 107679/94 (3089), de 26 de Junho de 1995 (Primeira Turma; Ministro-Relator: Indalécio Gomes Neto), publicado no Diário da Justiça de 18 de Agosto de 1995; Embargos em Recurso de Revista 1698/85 (1257), de 26 de Março de 1996 (Seção de Dissídios Individuais; Ministro-Relator: Vantuil Abdala), publicado no Diário da Justiça de 3 de Maio de 1996; Recurso de Revista 167741/95 (12577), de 3 de Dezembro de 1997 (Primeira Turma; Ministro-Relator: Lourenço Prado), publicado no Diário da Justiça de 3 de Abril de 1998; Recurso de Revista 182987/95 (182987), de 25 de Março de 1998 (Segunda Turma; Ministro-Relator: Valdir Righetto), publicado no Diário da Justiça de 15 de Maio de 1998. Recurso de Revista 189280/95 (189280), de 26 de Agosto de 1998 (Segunda Turma; Ministro-Relator: Moacyr Roberto Tesch Auersvald), publicado no Diário da Justiça de 9 de Outubro de 1998; Agravo Regimento em Embargos em Recurso de Revista 167741/95 (167741), de 8 de Fevereiro de 1999 (Subseção de Dissídios Individuais I; Ministro-Relator: Almir Pazzianotto Pinto), publicado no Diário da Justiça de 19 de Fevereiro de 1999; Embargos em Recurso de Revista 189280/95, de 2 de Maio de 2000 (Subseção de Dissídios Individuais I; Ministro-Relator: José Luiz Vasconcellos), publicado no Diário da Justiça de 4 de Agosto de 2000; Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 553480/99, de 2 de Março de 2001 (Subseção de Dissídios Individuais II; Ministro-Relator: José Luciano de Castilho Pereira), publicado no Diário da Justiça de 4 de Maio de 2001; Agravo de Instrumento em Recurso de Revista 649528/2000, de 28 de Março de 2001 (Quinta Turma; Juiz-Convocado-Relator: Walmir Oliveira da Costa), publicado no Diário da Justiça de 20 de Abril de 2001; Recurso Ordinário em Ação Rescisória 771910/2001, de 5 de Fevereiro de 2002 (Subseção de Dissídios Individuais II; Ministro-Relator: Ives Gandra Martins Filho), publicado no Diário da Justiça de 15 de Março de 2002.
9 A respeito, véase Apelação Cível 2/DF (89.8751-7), de 7 de Agosto de 1990 (Quarta Turma; Ministro-Relator: Barros Monteiro), publicado no Diário da Justiça de 3 de Setembro de 1990; Apelação Cível 7/BA (90.1226-0), de 3 de Abril de 1990 (Terceira Turma; Ministro-Relator: Eduardo Ribeiro), publicado no Diário da Justiça de 30 de Abril de 1990; Apelação Cível 9/DF (91.480-4), de 30 de Setembro de 1991 (Terceira Turma; Ministro-Relator: Dias Trindade), publicado no Diário da Justiça de 28 de Outubro de 1991; Recurso Ordinário 1/SP (95.27826-0), de 8 de Agosto de 1995 (Terceira Turma; Ministro-Relator: Cláudio Santos), publicado no Diário da Justiça de 11 de Setembro de 1995; Apelação Cível 10/SP (91.4194-7), de 16 de Abril de 1991 (Terceira Turma; Ministro-Relator: Cláudio Santos), publicado no Diário da Justiça de 20 de Maio de 1991. Esta última decisão é um paradigma pouco lembrado a que retornarei ao final deste artigo.
10 Acórdão publicado no Diário da Justiça de 14 de Fevereiro de 2003.
11 Gadamer, Hans-Georg, Verdade e método: traços fundamentais de uma hermenêutica filosófica, 2a. ed., Petrópolis, Vozes, 1998, pp. 460 y ss., 482 y ss.
12 Larenz, Karl, Metodologia da ciência do direito, 3a. ed., Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1997, pp. 293 y ss.
13 A distinção entre texto de norma e norma tornou-se lugar-comum na literatura jurídica contemporânea. Embora não concordem, necessariamente, com todas as implicaçes da distinção, os autores mais atualizados não divergem quanto a diferença entre texto e norma. Véase a respeito: Grau, Eros Roberto, Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 2a. ed., São Paulo, Malheiros, 1998, pp. 71 y ss. Sobre a concepção da metódica estruturante acerca da distinção, véase Müller, Friedrich, Discours de la méthode juridique, París, Presses Universitaires de France, 1996, pp. 168 y ss. Sobre a concepção formulada a partir da semântica normativa acerca da distinção, véase Alexy, Robert, Teoria de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estúdios Constitucionales, 1993, pp. 50 e ss.
14 Grau, Eros Roberto, op. cit., nota anterior, pp. 79 y ss.; Müller, Friedrich, op. cit., nota anterior.
15 Mello, Marcos Bernardes de, Teoria do fato jurídico (plano da existência), 10a. ed., São Paulo, Saraiva, 2000, p. 61: "Composto o seu suporte fático suficiente, a norma jurídica incide, decorrendo, daí, a sua juridicização. A incidência é, assim, o efeito da norma jurídica de transformar em fato jurídico a parte de seu suporte fático que o Direito considerou relevante para ingressar no mundo jurídico". Ferraz Júnior, Tércio Sampaio, Introdução ao estudo do direito: técnica, decisão, dominação, 2a. tiragem, São Paulo, Atlas, 1989, p. 183 (3a. ed., 2001, p. 245): "Com a expressão incidência propomos conceituar um fenômeno normativo simultaneamente estático e dinâmico. Normas incidem sobre a realidade: doam-lhe sentido e atuam sobre ela no tempo e no espaço. Incidência significa, pois, configuração atual de situaçes subjetivas e produção de efeitos em sucessão". A visão tradicional da incidência como subsunção é aqui afastada. Não se trata, de maneira alguma, de uma aplicação mecânica, automática, de normas a fatos. A incidência da norma decorre de um processo que contempla elementos da norma e do fato. Sobre a complexa relação entre normas e fatos, véase Castanheira Neves, Antônio, Questão-de-facto/questão-de-direito ou o problema metodológico da juridicidade (ensaio de uma reposição crítica), vol. I: A crise, Coimbra, Livraria Almedina, 1967, pp. 251 y ss.
16 Vilanova, Lourival, As estruturas lógicas e o sistema do direito positivo, São Paulo, Max Limonad, 1997, pp. 115 y ss.
17 Grau, Eros Roberto, Direito, conceitos e normas jurídicas, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1988, p. 69: "A expressão suporte fáctico pode ser usada sob duas conotaçes: a primeira designando o enunciado lógico da norma, contida no instituto jurídico, em que representa a hipótese fáctica condicionante da incidência desse mesmo instituto jurídico (suporte fáctico hipotético); a segunda nomeando o próprio fato quando materializado no mundo real (suporte fáctico concreto)".
18 Ibidem, p. 66: "Os conceitos jurídicos são signos de predicados axiológicos".
19 Idem. Os conceitos jurídicos, como observou Montoro, são condicionados socialmente e atuam sobre a totalidade social. Montoro, André Franco, Dados preliminares de lógica jurídica, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 1990, mimeo, p. 8.
20 Contrário a uma interpretação especificamente constitucional: Bulos, Uadi Lamêgo, Manual de interpretação constitucional, São Paulo, Saraiva, 1997. Favorável a uma interpretação especificamente constitucional: Ribeiro Bastos, Celso, Hermenêutica e interpretação constitucional, 2a. ed., São Paulo, Celso Bastos Editor, 1999. A interpretação especificamente constitucional é reconhecida quase que pela unidade dos autores. Há diferenças estruturais e funcionais entre as leis e a Constituição de modo a impedir que sejam aplicados os mesmos métodos e técnicas a ambas, sem maiores correçes. O que não significa que sejam completamente distintas a interpretação da Constituição e a interpretação das leis. A especificidade de interpretaçes não deve ser entendida como disparidade de interpretaçes.
21 Coelho, Inocêncio Mártires, Interpretação constitucional, Porto Alegre, Sérgio Antônio Fabris Editor, 1997, pp. 89 y ss.; Grau, Eros Roberto, A ordem econômica na constituição de 1988 (interpretação e crítica), 3a. ed., São Paulo, Malheiros, 1997, pp. 169 y ss. Importante, nesse passo, é considerar que a interpretação constitucional se processa com o apelo aos múltiplos métodos segundo uma linha de atuação de caráter ideológico; seja estática, conservadora, seja dinâmica, transformadora, o fato é que a ideologia jurídica acaba por conformar e informar o trato e o manejo dos métodos. Para uma abordagem crítica da metódica constitucional, véase Müller, Friedrich, Métodos de trabalho do direito constitucional, 2a. ed., São Paulo, Max Limonad, 2000.
22 Gomes Canotilho, José Joaquim, Direito constitucional e teoria da constituição, 3a. ed., reimpressão, Coimbra, Almedina, 1999, p. 1137: "A articulação destes vários fatores hermenêuticos conduzir-nos-á a uma interpretação jurídica (= método jurídico) da constituição em que o princípio da legalidade (= normatividade) constitucional é fundamentalmente salvaguardado pela dupla relevância atribuída ao texto: (1) ponto de partida para a tarefa de mediação ou captação de sentido por parte dos concretizadores das normas constitucionais; (2) limite da tarefa de interpretação, pois a função do intérprete será a de desvendar o sentido do texto sem ir para além, e muito menos contra, o teor literal do preceito".
23 Gomes Canotilho, José Joaquim, op. cit., nota anterior, p. 1138: "A interpretação é uma actividade normativamente vinculada, constituindo a constitutio scripta um limite ineliminável (Hesse) que não admite o sacrifício da primazia da norma em prol da prioridade do problema". Sobre o método tópico-problemático, ver Viehweg, Theodor, Tópica e jurisprudência, Brasília, Ministério das Relaçes Exteriores, 1979. Sobre a compatibilidade do método tópico-problemático com a idéia de sistema, véase Canaris, Claus Wilhelm, Pensamento sistemático e conceito de sistema na ciência do direito, Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian, 1989.
24 Gomes Canotilho, José Joaquim, op. cit., nota 22, p. 1138: "O método hermenêutico é uma via hermenêutico-concretizante, que se orienta não para um pensamento axiomático mas para um pensamento problematicamente orientado. Todavia, este método concretizador afasta-se do método tópico-problemático, porque enquanto o último pressupe ou admite o primado do problema perante a norma, o primeiro assenta no pressuposto do primado do texto constitucional em face do problema". Sobre o método hermenêutico-concretizante, véase Hesse, Konrad, Escritos de derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992.
25 Gomes Canotilho, José Joaquim, op. cit., nota 22, p. 1139: "A idéia de que a interpretação visa não tanto dar resposta ao sentido dos conceitos do texto constitucional, mas fundamentalmente compreender o sentido e realidade de uma lei constitucional, conduz à articulação desta lei com a integração espiritual real da comunidade (com os seus valores, com a realidade existencial do Estado)". A respeito do método científico-espiritual, véase Smend, Rudolf, Costituzione e diritto costituzionale, Milão, Giuffré Editore, 1988.
26 Gomes Canotilho, José Joaquim, op. cit., nota 22, p. 1139: "a concretização normativa deve considerar e trabalhar com dois tipos de elementos de concretização: um formado pelos elementos resultantes da interpretação do texto da norma (= elemento literal da doutrina clássica); outro, o elemento de concretização resultante da investigação do referente normativo (domínio ou regio normativa)". Véase a respeito do método normativo-estruturante: Müller, Friedrich, Discours..., cit., nota 13.
27 Para a verificação da reduzida autonomia dos princípios de interpretação constitucional no que se refere aos tradicionais elementos de interpretação do direito, véase Muller, Friedrich, Métodos..., cit., nota 21.
28 Grau, Eros Roberto, A ordem..., cit., nota 21, pp. 57 y 122; Ferraz Júnior, Tércio Sampaio, op. cit., nota 15, pp. 118 y 127 (3a. ed., 2001, pp. 121 y 130); Carrió, Genaro, Notas sobre derecho y lenguaje, 2a. ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1979, p. 99.
29 Extraio o conceito da análise que Vilhena faz do contrato de trabalho. Véase Ribeiro de Vilhena, Paulo Emílio, Contrato de trabalho com o estado, 2a. ed., São Paulo, LTr, 2002. Sigo adiante com suas liçes.
30 Lembro do manuscrito de Engels, Friedrich, "Sobre o papel do trabalho na transformação do macaco em homem", en Marx, Karl y Engels, Friedrich, Obras escolhidas, São Paulo, Alfa-Omega, sem data, vol. 2. Sobre a importância do trabalho na filosofia alemã de Hegel a Marx e sua vinculação com a noção de práxis, véase Sánchez Vásquez, Adolfo, Filosofia da práxis, 2a. ed., Río de Janeiro, Paz e Terra, 1977.
31 Ribeiro de Vilhena, Paulo Emílio, op. cit., nota 29, pp. 26 y ss.
32 Ibidem, pp. 34 y ss.
33 Grau, Eros Roberto, A ordem..., cit., nota 21, cap. 4, passim.
34 Zanella Di Pietro, Maria Sylvia, Direito administrativo, 10a. ed., São Paulo, Atlas, 1998, p. 354: "Agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da administração indireta"; Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso de direito administrativo, 10a. ed., São Paulo, Malheiros, 1998, p. 149: "Esta expressão -agentes públicos- é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam ocasional ou episodicamente"; Bandeira de Mello, Celso Antônio, Regime constitucional dos servidores da administração direta e indireta, 2a. ed., São Paulo, RT, 1991, p. 9: "Todos aqueles que servem ao Poder Público, na qualidade de sujeitos expressivos de sua ação, podem ser denominados agentes públicos. Com efeito, esta locução é a mais ampla e compreensiva que se pode adotar para referir englobadamente as diversas categorias dos que, sob títulos diferentes, atuam em nome do Estado"; Lopes Meirelles, Hely, Direito administrativo brasileiro, 16a. ed., 2a. tiragem, São Paulo, RT, 1991, p. 66: "Agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal"; Quadros Pessoa Cavalcante, Jouberto de; Neto, Jorge y Ferreira, Francisco, O empregado público, São Paulo, LTr, 2002, p. 37: "Qualquer pessoa que preste serviço à Administração Pública é tido por agente público".
35 Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso..., cit., nota anterior, pp. 151 y ss.; Bandeira de Mello, Celso Antônio, Regime..., cit., nota anterior, pp. 9 y ss.; Lopes Meirelles, Hely, op. cit., nota anterior, pp. 67 y ss.
36 Grau, Eros Roberto, A ordem..., cit., nota 21, pp. 57 y 122; Ferraz Júnior, Tércio Sampaio, op. cit., nota 15, pp. 118 y 127 (3a. ed., 2001, pp. 121 y 130); Carrió, Genaro, op. cit., nota 28, p. 99.
37 Tento, aqui, compatibilizar as classificaçes de Meirelles e de Bandeira de Mello. Desnecessária a referência a outros autores, pois, no caso, pouco ou nada mudam as classificaçes dos citados.
38 Alguns preferem as denominaçes "servidor público concursado" e "servidor público contratado". Outros, as expresses "funcionário" e "contratado". Outros, ainda, "servidores titulares de cargos" e "servidores ocupantes de empregos".
39 Véase a respeito, Bandeira de Mello, Celso Antônio, Curso..., cit., nota 34, p. 156.
40 Sobre o assunto, véase Barbosa Rigolin, Ivan, O servidor público na constituição de 1988, São Paulo, Saraiva, 1989, pp. 95 y ss.

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