GLENON, Michael J., Constitutional Diplomacy, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1990, 353 pp.
Con la victoria aliada en la Segunda Guerra Mundial, se ubicó al mundo repentinamente en la fase de la historia que Alexis de Tocqueville había predicho visionariamente un siglo antes: una era en la que la geopolítica sería dominada por los Estados Unidos y por Rusia. De esta forma, un viejo régimen había sido destruido. Con poca preparación para el liderazgo mundial, los Estados Unidos emergieron de la Segunda gran Guerra del siglo XX con una fuerza militar no igualada por su experiencia diplomática y política.
En los años subsecuentes, los Estados Unidos desempeñarían un papel global con grados variados de sabiduría y de éxito. Por otro lado, las acciones americanas en el escenario internacional fueron acompañadas por una dinámica doméstica que es menos entendida: la lucha continuada para reconciliar una Constitución del siglo XVIII con un activismo incrementado en la arena del mundo.
Los anteriores temas -que giran en torno a la competencia entre el presidente y el Congreso, pero que incluye cuestiones constitucionales relacionadas, tales como el papel del Poder Judicial, la relación entre el derecho estadounidense y el derecho internacional, y la naturaleza de los compromisos en materia de tratados de los Estados Unidos- representan una dimensión doméstica crucial de la política exterior norteamericana. En su considerable complejidad e importancia fundamental constituyen el objeto del excelente libro de Michael Glennon. Como ex consejero jurídico del Comité de Relaciones Externas del Senado, el profesor Glennon analiza estas cuestiones con una perspectiva enriquecida por su experiencia. Su tema subyacente -tanto idealista como profundamente práctico- es la necesidad de definir y lograr una "diplomacia constitucional". Su trabajo es una exposición erudita de cuestiones inherentes a la Constitución de los Estados Unidos, pero que se han cristalizado en conflictos durante la experiencia norteamericana internacional de la posguerra.
Con una visión retrospectiva a los orígenes del periodo de la posguerra, uno ve en las acciones americanas iniciales una importante amplitud de visión y magnanimidad de espíritu, especialmente a la luz del parroquialismo del papel estadounidense de la preguerra y de la perspectiva mundial.
Sin embargo, el idealismo estadounidense rápidamente se estaba imbullendo en la realpolitik. En el día de la constitución de las Naciones Unidas en abril de 1945, las fuerzas americanas y soviéticas se encontraron brevemente en Alemania para un momento también de celebración común. Pero la división Este-Oeste, que definiría la política mundial durante el próximo medio siglo, apareció rápidamente, y para 1947 las exigencias de la guerra fría dominaban en el campo de la política externa norteamericana.
Michael Glennon coherentemente argumenta en su libro que la participación en activo de las tres ramas de gobierno es requerida para que la política externa de los Estados Unidos sea medida exitosamente de vista a los requerimientos de la Constitución y de esta manera el equilibrio o balance deseado para la estructura constitucional norteamericana pueda ser restaurada.
Según Glennon, el Ejecutivo en la mayor parte de los casos no usurpó voluntariamente la autoridad constitucional del Congreso. Por otro lado, tampoco cree que el Congreso conscientemente ha renunciado a su autoridad tradicional, aunque algunos de sus miembros en ocasiones muestran una excesiva preocupación por la libertad ejecutiva para actuar. En general, sin embargo, ha sido la circunstancia más que un diseño deliberado lo que le ha dado al Ejecutivo su gran predominio en materia de política exterior. Dicha circunstancia ha sido la crisis, una era completa de crisis en la cual las decisiones urgentes han sido requeridas una y otra vez, decisiones de un tipo que el Congreso no está bien preparado para llevar a cabo con la celeridad requerida. El presidente tiene a su disposición los medios para la acción rápida; el Congreso no los tiene. Cuando la seguridad del país es puesta en peligro, o se piensa que es puesta en peligro, existe una ventaja muy poderosa respecto a la acción rápida, y esto equivale a acción ejecutiva.
Ahora bien, la cuestión medular tratada en el libro que se reseña es cómo el equilibrio constitucional puede ser restaurado. Es imposible cualquiera que sea la frustración norteamericana con las Naciones Unidas o con otras instituciones internacionales, que los Estados Unidos regresen a su aislacionismo previo al 1940. En ese escenario, ¿cómo podrán entonces, el Congreso y los Tribunales hacer lo que la Constitución no simplemente les pide pero positivamente les requiere, bajo precisamente las condiciones que han resultado en la erosión de su autoridad?
Según el autor, no es muy factible que el presidente estadounidense, apesadumbrado como está con la crisis y víctima de presiones e intereses conflictivos, tome la iniciativa de cortar su libertad de acción y restaurar las prerrogativas legislativas y judiciales. Por otra parte, depende del Congreso y los tribunales, revaluar sus papeles y reexaminar sus responsabilidades adecuadas.
En resumen, el libro de Glennon es un tratado sobre el derecho, sobre el mayor nivel y orden del derecho por el cual una sociedad se gobierna a sí misma: la Constitución, en este caso de los Estados Unidos. Sugiere que veamos a la Constitución en la formulación de la política externa, y que al hacerlo se deje de ceder al Ejecutivo facultades diplomáticas extensas y exclusivas. Propone que se respeten los límites constitucionales cuando obstruyen deseos personales, tanto como cuando los avanzan o los promueven.
Por último, cabe considerar, en relación con el libro reseñado, que la diplomacia real choca con el constitucionalismo. Las políticas seguidas por los Estados Unidos en la conducción de sus relaciones exteriores podrían ser formuladas con mayor eficacia y eficiencia y mayor consistencia sin limitaciones jurídicas domésticas. En años recientes, presiones diversas para lograr una mayor eficiencia y consistencia en la formulación de las políticas externas norteamericanas han causado que los intereses de la diplomacia prevalezcan sobre los intereses del constitucionalismo. En los casos de conflicto percibido, sin embargo, los procesos establecidos por la Constitución para salvaguardar la integridad de las instituciones democráticas a menudo han sido descartadas en favor de percibidas necesidades sobre relaciones externas.