MARTÍN-RETORTILLO, Lorenzo y RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro, La Ley de Presupuestos Generales del Estado. Eficacia temporal y carácter normativo, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989, Cuadernos y Debates núm. 16, 96 pp.
Se trata de un libro que recoge un debate que se celebró en el Centro de Estudios Constitucionales el 26 de abril de 1988 sobre los aspectos jurídicos de la Ley de Presupuestos española; por lo tanto, se consignan las dos ponencias principales presentadas por Martín-Retortillo y Rodríguez Bereijo y un posterior debate en el cual, además de los citados autores, participaron otros catedráticos, abogados de la Cámara de Diputados, de la de Senadores y abogados del servicio jurídico del Estado.
Plantea un problema sumamente interesante saber si los presupuestos generales del Estado pueden contener normas que tengan duración de más de un año, ya que en el preámbulo de la Ley que aprobó el presupuesto en España en 1988 se declaró que todos los artículos de la ley en los que no se incluyera, por razón de su naturaleza, una mención expresa sobre su carácter anual, se entenderían de vigencia indefinida. Para el autor esta afirmación nos lleva a plantearnos por lo menos tres cuestiones: ¿es posible que la Ley que aprueba los presupuestos modifique normas sustantivas de la Ley General Presupuestaria?; el problema antes citado, repercute también en la elaboración de los presupuestos locales; y la posibilidad de que la Ley que aprueba los presupuestos se puede convertir en una norma "miscelánea" que contengan todas las materias pendientes de regulación.
La polémica resurgió a raíz de una sentencia del Tribunal Constitucional del año 1987 que Rodríguez Bereijo comenta en sus puntos principales, a saber: a) que la competencia específica para el examen, enmienda y aprobación del presupuesto parte de la potestad legislativa genérica pero posee ciertas peculiaridades; b) la inconformidad de los recurrentes respecto a los límites materiales del presupuesto, que de acuerdo con ellos están dados por la norma constitucional, concretamente el artículo que se refiere al presupuesto que delimita su contenido de forma exclusiva y excluyente, punto en el cual no está de acuerdo el Tribunal Constitucional que considera que la Constitución no impide que la Ley de Presupuestos contenga disposiciones que no coincidan exactamente con ese contenido, por lo cual sería exclusivo, pero no excluyente; más aún, señala que esta Ley se ha convertido en "vehículo de orientación de la política económica que corresponde al gobierno"; c) la única limitación es la exclusión expresa de crear tributos que debe siempre llevarse a cabo mediante una ley tributaria sustantiva; d) como el trámite presupuestario supone determinadas simplificaciones respecto de la elaboración ordinaria de leyes, las materias que se incluyan en la ley que aprueba los presupuestos, deben estar directamente relacionadas porque, de lo contrario, se estaría limitando ilegítimamente a los representantes populares.
Martín-Retortillo termina su intervención insistiendo en que la discusión de los presupuestos implica mucha tensión, por lo cual remarca la necesidad de que la Ley que los aprueba sea sólo eso, se ratifique la anualidad de sus disposiciones, y no se contengan en ellas otras materias que requieren mayor estabilidad parlamentaria.
La ponencia de Rodríguez Bereijo se refiere, en primer término, al desbordamiento normativo de las leyes de presupuestos y comen- ta al igual que Martín-Retortillo los puntos principales del preámbulo en relación con la citada sentencia del Tribunal Constitucional, aunque difiere de él, porque opina que hay que matizar en qué medida la jurisprudencia del Tribunal ha ampliado el contenido normativo de las leyes del presupuesto. De igual manera, sostiene que en ninguna sentencia el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la cuestión de la vigencia temporal o permanente de las normas que se contienen en esa ley, punto en el cual su opinión es que la vigencia está dada por el propósito regulador de la disposición y según la materia sobre la cual recae.
Para este autor la polémica se centra en dos cuestiones: la primera se refiere a la naturaleza y a los efectos de la Ley presupuestaria dentro del sistema de fuentes; la segunda, a la naturaleza de la función parlamentaria de aprobación del presupuesto, si es o no una función legislativa.
Se hace referencia al caso italiano, en el cual la Constitución, en su artículo 81.3, expresamente prohíbe que las leyes de presupuesto contengan nuevos tributos, nuevos gastos u otras materias, lo cual dio como resultado que se crease una ley denominada financiera, que es también de carácter anual y que se presenta junto con la de presupuestos, con lo cual se evita la limitación impuesta al Parlamento. Rodríguez Bereijo es partidario de una solución intermedia, al estilo italiano, entre quienes tratan de prohibir que la Ley de Presupuestos contenga normas que modifiquen la legislación sustantiva y los que opinan que es un instrumento normativo más. Sostiene que puede hablarse de un contenido primordial o necesario y de un contenido eventual, que si bien no es estrictamente presupuestario puede incluirse en él por su relación directa con la política económica de la que el presupuesto es la expresión cifrada.
La tercera parte del libro presenta el debate que se efectuó en torno a la presentación de las dos ponencias anteriores. Inútil resulta repetir que es por demás interesante, no sólo por el alto nivel académico de los participantes, sino también porque en él se precisaron las inquietudes planteadas por los ponentes y surgieron otras, como el hecho de que el presupuesto en la actualidad no abarca la totalidad del sector público estatal, con lo cual se altera uno de sus principios fundamentales y se limita el control parlamentario, el problema del presupuesto de gastos fiscales y la modificación a los tributos, etcétera. En fin, es un libro que pone de actualidad el derecho presupuestario y demuestra que en la vida política, social y económica de cualquier país tiene una gran importancia.
María de la Luz MIJANGOS BORJA