ARMIENTA HERNÁNDEZ, Gonzalo, Tratado teórico práctico de los recursos administrativos, México, Porrúa, 1992, 362 pp.
Al abordar la lectura de esta obra, lo primero en que se fija un lector atento es en el extenso contenido, que supera con mucho el que se podría suponer derivado del título: Tratado teórico práctico de los recursos administrativos. Evidentemente es mucho más que un tratado sobre recursos administrativos. Se integra de cuatro partes, y cada parte por sí misma podría haberse editado como una obra independiente.
En la primera parte se desarrolla una acuciosa investigación jurídica acerca del acto administrativo. Nada que tenga que ver con esta figura del derecho administrativo quedó sin analizar en esta primera parte del libro. Se revisa desde el concepto de acto administrativo a la luz de la teoría del derecho administrativo, hasta la extinción del mismo a través de las diversas formas contempladas por el derecho: la revocación, la nulidad, la inexistencia, la caducidad y la prescripción. Se incluye en el análisis el acto administrativo ilegal, los vicios en la formación del acto administrativo, la desviación de poder y la convalidación. También se estudia el acto administrativo perfecto, y bajo este concepto se desarrollan los temas referentes a la discrecionalidad, el silencio administrativo, la cosa juzgada en el ámbito administrativo y el concordato tributario.
Es la segunda parte en la que propiamente se desarrolla el tema central de la obra. Con absoluto dominio y conocimiento del tema, el autor nos conduce por el complejo estudio del recurso administrativo.
En once capítulos se desarrolla el estudio de este tema: desde los antecedentes históricos en nuestro país, hasta el estudio comparativo del recurso administrativo y el derecho procesal; en esta última sección de la segunda parte, el autor nos recuerda la vinculación que necesariamente existe entre el recurso administrativo y la instancia jurisdiccional. En ciertos casos el recurso administrativo viene a constituir un requisito de procedibilidad de la acción; en otros resulta que normalmente la resolución administrativa fija los alcances de la litis dentro del proceso contencioso.
Con especial cuidado y detalle, propios de quien maneja las técnicas de la investigación científica, el autor desarrolla, dentro de la parte segunda, temas tan importantes como los siguientes: concepto, naturaleza, justificación, necesidad, y ventajas y desventajas de los recursos.
También se abordan los temas referentes a la clasificación de los recursos administrativos y los caracteres y elementos del recurso. Por último, dentro de esta segunda parte el autor realiza un interesante análisis comparativo entre el recurso administrativo y otros conceptos jurídicos, tales como el derecho de petición, la reclamación y la autotutela.
Los capítulos IX, X y XI están destinados a abordar el estudio del procedimiento administrativo a que está sujeta la tramitación de los recursos administrativos. Se mencionan con todo detalle los requisitos esenciales y formales para la admisión del recurso; se analiza el escrito en que se contiene el recurso administrativo y el procedimiento que sigue su tramitación. La resolución administrativa definitiva, sus efectos y la suspensión de los efectos del acto administrativo también son analizados por el autor con profundidad y gran conocimiento.
En la tercera parte, el autor desarrolla un detallado análisis de cada uno de los recursos administrativos contenidos en las innumerables leyes administrativas que se encuentran vigentes; es decir, se analizan los diferentes recursos administrativos correspondientes a las diferentes materias que integran la esfera de competencia de la administración pública federal: tributos, seguridad social, bancaria, salud, responsabilidades de los servidores públicos, obras públicas, ecología y protección del medio ambiente, propiedad industrial, materia agropecuaria, adquisiciones gubernamentales, expropiación, población, turismo, estadística, aguas, forestal, gas, minería, seguridad radiológica, pesca, caza, protección al consumidor, comunicaciones, deporte, derechos de autor, infractores, zonas federales, materia penitenciaria, menores, carreteras federales, semillas y marina.
Finalmente, en la parte cuarta arribamos a las propuestas del autor. Enfáticamente propone y fundamenta en forma sólida su propuesta: la unificación de los recursos administrativos.
Pensamos, nos dice el autor, que el primer problema a resolver es acabar con la multiplicidad de denominaciones.
Otro aspecto fundamental que debe desaparecer de nuestra legislación, manifiesta el autor, es el gran número de recursos y la variedad de procedimientos que los regulan.
Para concluir con este apartado, el autor expresa:
De acuerdo con lo expuesto se puede pensar en la elaboración de un Código Federal de Procedimientos Administrativos, en el cual, en su título único, se establezca un procedimiento uniforme, para dos recursos administrativos, cuyas características y requisitos estén determinados por los principios de legalidad y de tutela de los derechos de audiencia y defensa que consagra nuestra Constitución.
Sólo un jurista con amplios conocimientos de la materia, como los del autor, podría arribar a una propuesta que sin duda resulta atendible y debería concretarse en el acto legislativo que se propone.
Veintiún conclusiones se incluyen en la parte final de esta obra, dentro de las que, a nuestro juicio, merece destacarse, por su evidente trascendencia, precisamente la vigésima primera, en la que se establecen, en ocho párrafos, las bases de la codificación unitaria de los recursos administrativos, justificándose así la propuesta central del autor, a saber:
El número de recursos que contemple la legislación administrativa deberá ser el mínimo indispensable para el adecuado control de los actos y resoluciones de los órganos de la administración pública;
Los plazos para la presentación, trámite y resolución de éstos medios de control y de defensa, deberán ser breves, lo cual se traducirá en seguridad jurídica para el particular y en eficiencia administrativa;
La autoridad competente para conocer del recurso deberá ser el superior jerárquico, cuando se trate de actos o resoluciones de las autoridades pertenecientes a la administración pública centralizada; y la dependencia cabeza de sector, cuando los actos impugnados provengan de entidades de la administración pública descentralizada;
Los requisitos que deberá satisfacer el escrito de recurso serán los absolutamente indispensables para que el órgano de conocimiento y de decisión identifique al promovente, tome cabal conocimiento del acto impugnado, se entere con exactitud de las causales de ilegalidad aducidas por el recurrente y analice los elementos de convicción que le permitan dictar una resolución de reacertamiento apegada al principio de juridicidad;
Serán admisibles toda clase de pruebas;
La resolución decisoria se dictará en un plazo breve para cumplir con los postulados de prontitud y eficiencia en el cumplimiento del deber de dar respuesta a las peticiones de los administrados;
Por lo que atañe a la suspensión del acto reclamado, ésta deberá concederse con la previa verificación por parte del órgano instructor del procedimiento, de que el escrito inicial reúne los requisitos esenciales de procedibilidad. Cuando se impugnen resoluciones que determinen créditos a favor de la Federación, se garantizará previamente el interés fiscal; y
En todo caso deberá privar el principio de opcionalidad de los recursos, con el objeto de que éstos no se conviertan en trampas procesales que obstaculicen el acceso a la vía jurisdiccional.
Por último, hemos de agradecer al autor la inclusión en esta magnífica obra de un apéndice de jurisprudencia y tesis sobresalientes en materia de recursos administrativos, dictadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y el Tribunal Fiscal de la Federación. No hay duda de que, para el jurista en general y para el abogado postulante en los particular, esta obra resultará un apoyo invaluable en su desempeño profesional.
Ruperto PATIÑO MANFFER