STEUERLE, C. Eugene, The Tax Decade: How Taxes Came to Dominate the Public Agenda, Washington, D. C., The Urban Institute Press, 1992, 240 pp.
Es de todos conocido que en la década de los ochenta los impuestos tuvieron un papel muy importante en la economía, éste ha sido en ocasiones tan grande que ha determinado las preferencias electorales de los votantes. Eugene Steuerle, que en esos años ocupó importantes cargos en la Secretaría del Tesoro y en instituciones académicas, analiza, en doce capítulos, los cambios legislativos que se dieron año con año en los Estados Unidos, entre los que ocupa un lugar preferente la reforma fiscal de 1986, que ha sido la transformación tributaria más importante en ese país, hasta llegar a los problemas presupuestarios de 1990. Finaliza exponiendo las posibles implicaciones que esa década va a tener en nuestros días.
El libro principia introduciendo dos cuestiones importantes: la diferencia entre la perspectiva conservadora y la liberal, que en esta materia resulta peculiar porque aunque ambas corrientes políticas pongan el acento en diferentes cuestiones, ambas persiguen la eficiencia económica y la equidad. El segundo problema se relaciona con los gastos en las leyes fiscales y su relación con la equidad, esto es, la introducción de beneficios, deducciones, créditos fiscales, etcétera, que representan de hecho un gasto o menor ingreso para el Estado y que afectan el principio de igualdad que debe informar la legislación fiscal.
En el segundo capítulo se analizan los cambios a nivel fiscal que se dieron después de la Segunda Guerra Mundial y que son indispensables para entender lo que sucedió posteriormente.
El análisis propiamente de la década de los ochenta se inicia en el capítulo tercero. En 1980 Ronald Reagan en su campaña se pronunció en contra de una administración pública grande y a favor de la reducción de los gastos asociados al gobierno; consecuentemente, con esto propuso dos importantes reducciones fiscales: la primera fue conocida como 10-10-10 porque suponía la disminución de la tasa fiscal en 10% cada año durante tres; la segunda se denominaba 10-5-3 y se refería al sistema de depreciación acelerada, que en términos generales era de diez años para inmuebles y de cinco a tres para equipo. Aunque parte de estos cambios se dieron en 1981, en los tres siguientes años el incremento en los impuestos comenzó y se revirtieron las acciones tomadas inicialmente.
Para 1984 ya se perfilaba lo que sería la reforma que se dio dos años después. Estaba claro que la reducción del déficit no podría darse a través de incrementos fiscales y que habría que buscar fuentes alternativas de financiamiento. Es en esta época cuando los comités de la Cámara de Diputados y Senadores, encargados de tomar las decisiones en materia fiscal tax-writing committees adquieren gran importancia. Dentro de esta perspectiva la reforma de 1986 requería de otro tipo de negociaciones para ser llevada a cabo; estos factores y las coaliciones entre liberales y conservadores es lo que analiza Steuerle en el capítulo sexto, denominado consenso y diversidad.
En el Informe de 1984 sobre el estado de la nación, el presidente Reagan le pidió al Departamento del Tesoro que elaborara un plan de acción para simplificar de forma global el Código Fiscal, con la idea de que no se llevaría a cabo sino hasta después de la elección en 1984. Sin embargo, no hubo una dirección clara y es por esto que el autor del libro nos expone la evolución y sus implicaciones en cada etapa del proceso de reforma.
La Ley de Reforma Fiscal del año 1986 representa uno de los más importantes cambios fiscales en la historia de los Estados Unidos y un modelo que fue tomado en cuenta por otros países. Por esta razón, los capítulos ocho y nueve del libro tienen una importancia central, pues en ellos se analizan, respectivamente, las novedades que supuso la citada reforma, en términos de simplificación, eficiencia y equidad, y los defectos que tuvo, ya sea por falta de regulación o porque permanecieron normas que se ha demostrado son deficientes o inequitativas.
Entre 1987 y 1989 la actividad legislativa en materia fiscal obviamente se redujo; no obstante, fue necesario tomar decisiones presupuestarias para disminuir el tamaño de algunos programas y en general para reducir el déficit, situación que hizo crisis en 1990 cuando el déficit comenzó a incrementarse una vez más en relación con el producto nacional bruto.
En el último capítulo se analizan las implicaciones que esta década fiscal va ha tener en el futuro. ¿La carga impositiva subirá o se reducirá en términos generales o por categorías de ingresos? ¿En la generación de recursos la relación entre los impuestos federales y locales se mantendrá o no? ¿Se incrementará la progresividad y la equidad en las normas fiscales? ¿Cómo podría mejorarse la imposición a los pagos por trasferencias sociales? Éstas y otras preguntas encuentran respuesta, en la medida de lo posible, en esta parte del libro, en la cual Steuerle concluye que en la pasada década los acontecimientos fiscales dominaron la agenda política y que esto fue positivo porque hubo importantes logros en materia de equidad, como la reducción de beneficios fiscales, la eliminación de la tendencia a altos impuestos para trabajadores de bajos ingresos, para los pobres y que sostienen familias con niños, etcétera. Coincido con el autor que es en este camino en el que hay que seguir transitando en materia impositiva.
Se trata de un libro extraordinario no sólo porque ofrece un panorama interdisciplinario, muy ilustrativo, de la experiencia fiscal de los Estados Unidos y de la importancia de las normas fiscales, sino porque destaca la conexión entre el derecho y la realidad económica y política, y hasta dónde el primero puede determinar dicha realidad y cómo se interrelacionan.
María de la Luz MIJANGOS BORJA