DERECHO INTERNACIONAL
CÁRDENAS, Héctor, "Las repúblicas caucásicas y del Asia Central", Cuadernos de Política Internacional, México, núm. 58, Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1992, 50 pp.
La repentina desaparición de la Unión Soviética, cuando se nos decía (la historia oficial) que este país se encontraba en una etapa de "socialismo maduro" (que significaba que el socialismo practicado por algunos Estados del denominado bloque socialista no tenían posibilidad de regresar al capitalismo) no ha dejado de asombrarnos y de obligarnos a continuar observando el fenómeno para determinar qué es lo que falló, o por qué sucedió y cuáles son las tendencias en la región.
Esta misma expresión de "socialismo maduro" se empleaba para referirse a la enorme gama de nacionalidades que componía ese mosaico social que era la Unión Soviética (que sigue siendo una característica de la Federación Rusa). Los conceptos de "internacionalismo proletario", "Estado multinacional", "federalismo socialista" parecían que habían resuelto el problema de las nacionalidades. Bajo el concepto de "soviético", se perdían las nacionalidades: azeri, gruzina, moldava, armenia, kirguizia, kazaja, turkmena, tadzhica, usbeka... Todo se simplificaba en la nacionalidad "soviéticos" (en primer lugar), y en mui (nosotros) y en nash (nuestro). Palabras claves del léxico soviético.
Como se recuerda, en 1991 se firmaron los acuerdos de Minsk y después los de Alma Ata para crear la Comunidad de Estados Independientes, y Gorbachov experimentó lo que él denominó el "desfile de las independencias" al ver cómo las quince repúblicas de la URSS, sin poner atención a las formalidades jurídicas, declaraban su independencia.
Las declaraciones de independencia inmediatamente hicieron surgir una serie de cuestiones. Las primeras preguntas que nos hacíamos es ¿qué posibilidad tienen las diferentes repúblicas de sobrevivir como Estados soberanos? ¿cuál es el papel que jugará Rusia en la región? ¿cuáles son las tendencias políticas de los nuevos Estados?
Con esas cuestiones, y quizás muchas más en el aire, el libro del embajador Héctor Cárdenas, Las repúblicas caucásicas y del Asia Central es de una gran oportunidad. Con un lenguaje claro y anexo, que denota un conocimiento no solamente teórico sino también práctico de la región, el embajador Cárdenas analiza la situación de las repúblicas caucásicas (Armenia, Azerbaiyán, Georgia) y del Asia Central (Kazajtán, Uzbekistán, Turkmenistán, Kirguistán, Tayikistán), y por supuesto se refiere al gran problema de las nacionalidades, cuya complejidad merece una obra independiente.
La obra de Héctor Cárdenas es la primera que se escribe sobre dicho tema en nuestro país (estoy escribiendo estas líneas en febrero de 1993).
Cárdenas inicia su trabajo dándonos un panorama histórico de la región, recordándonos que "los pueblos de Asia Central y del Cáucaso pertenecen a las civilizaciones más antiguas de la humanidad".
Por ser las nacionalidades un tema harto complejo, y que, sin duda, tiene hondas raíces históricas, el enfoque del autor me parece de lo más correcto. No es posible entender lo que está sucediendo actualmente, si no revisamos la historia. Sin embargo, las interpretaciones que se dan a la historia pueden ser diferentes y de ahí lo apasionante de la tarea académica.
Para el embajador Cárdenas, en relación con los diferentes pueblos que componían la Unión Soviética:
los soviéticos se propusieron transformar radicalmente las sociedades del Cáucaso y el Asia Central, proletarizando y urbanizando a la población, despojando a los pueblos de su herencia histórica, esclavizándolos en aras del comunismo internacional y, finalmente, convirtiendo a todos los pueblos de la URSS en un solo pueblo soviético, una nueva entidad interétnica, cultural y política.
No hay duda de que esos sean los resultados en algunas repúblicas. Otra cosa son las intenciones de los constructores de la Unión Soviética. Al respecto, Charles Urjewicz dice al respecto:
cuando Lenin toma conciencia de la importancia de la cuestión nacional, adopta un enfoque muy pragmático de los problemas y ciertamente, en 1913, expone una actitud clara y preconiza la autodeterminación hasta la separación. Lo reiteró en varias ocasiones, en 1916, etcétera.* A mi manera de ver, otra cosa es la existencia de desviaciones estalinistas que nulificaron esta idea de autodeterminación de los pueblos. También hay que tomar en cuenta el hecho de que muchos pueblos vieron en la Revolución rusa una especie de "tren de arrastre" hacia la modernidad, que les pudiera sacar de su subdesarrollo ancestral. Por eso, el problema de las nacionalidades es complejo. Gran mérito tiene Cárdenas en referirse al tema con gran soltura y sencillez.
Por otra parte, nos enteramos de las características político-económicas de las repúblicas caucásicas y del Asia Central, así como de su incidencia en las relaciones internacionales. También del grave problema entre Armenia y Azerbaiyán por el enclave de Nogorno-Karabaj.
Precisamente, otra de las virtudes del trabajo del embajador Cárdenas es que nos deja señaladas una serie de líneas de investigación. Pienso que en otra obra, el autor podía dedicarse al análisis de los conflictos armados que ya pululan en la región (Osetia del norte vs Ingushetica; la guerra civil no declarada en Tadjikistán; Abjazia contra el gobierno de Georgia pidiendo su independencia). Conflictos que desestabilizan la zona y producen un movimiento migratorio muy importante que tensa las situación política de la región.
El libro de Cárdenas también nos deja ver, discretamente, las nuevas tendencias en la zona, en donde Turquía (en la ex URSS hay 49 millones de turcos), Irán y China adquieren cada vez una figura preponderante en la región. Esto, derivado de sus raíces históricas y culturales comunes, y de su mayor influencia internacional. Por supuesto, tampoco se puede descartar a Rusia, que si bien ahora está ensimismada, tratando de resolver sus propios problemas, su potencialidad económica y su poderío militar todavía la hacen un factor de dominio sobre la región.
Más adelante, en el libro se puede entender la poca viabilidad que tiene la CEI, pues todavía no ha tenido la capacidad de crear una estructura orgánica que le dé solvencia institucional a pesar de haber sido creada.
Es importante el trabajo de Héctor Cárdenas, pues llena un espacio de información y análisis en nuestro país, cubierto generalmente por obras extranjeras con otras ópticas e intereses. Por esto, son pertinentes las palabras del embajador Cárdenas, al final de su trabajo:
estas consideraciones revelan la importancia que estas nuevas repúblicas han adquirido al independizarse y que deberán ser aprovechadas por países como México, con capacidad para participar en su desarrollo económico y tecnológico, en razón de su experiencia.
En este sentido, el trabajo aquí comentado es ejemplar y útil para la mejor compresión de la dinámica y sorprendente situación de los países que antes conformaban la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Manuel BECERRA RAMÍREZ
KUX, Ernest, "The Change in Central and Eastern Europe and the End of the Soviet Union", Aussenpolitik, Hamburgo, Alemania, t. II, 1993, pp. 135-143.
Ernest Kux es profesor emérito de ciencia política de la Universidad de San Gallen, en Suiza, y, durante mucho tiempo, editor externo de la publicación Neve Zvercher Zeitung. El autor de este artículo se refiere a lo que se denomina como astounding historical phenomenon (un fenómeno histórico espantoso), la transformación política sufrida en Europa Central y Oriental, en 1989, seguida de la Unificación Alemana en 1990 y la desintegración de la Unión Soviética en 1991.
El análisis del profesor Kux toma como punto de partida los acontecimientos de Alemania Democrática, una realidad que conoce bien. Su trabajo lo divide en tres partes: la perestroika en Europa Central y Oriental; el fin de un superpoder y el papel que jugó Gorbachov.
Sobre la perestroika en Europa Central y Oriental, el profesor Kux deja entrever que, desde su llegada al poder, Gorbachov asume una política contradictoria con sus aliados de Europa Oriental. Por una parte, les dio a los "países hermanos" gran libertad y, por la otra, los persuadía a seguir su política de reforma. Dicho en otras palabras, Gorbachov quería que sus aliados de Europa Central y Oriental fueran receptivos a su propuesta de "casa común europea"; pero por otra, quería protegerlos de la influencia occidental.
En la transformación europea, un punto clave a juicio del profesor Kux, es el colapso del Partido de la Unidad Socialista de Alemania, antes en el poder. En un efecto progresivo, esto trajo por consecuencia la pérdida de la República Democrática de Alemania (RDA) y, a su vez, esto significó para Kux, que "a través de la pérdida de la RDA, la alianza soviética obligatoria fue desprovista de un afianzador coherente, absolutamente esencial" (p. 136). A su vez, los acontecimientos de la RDA tuvieron una fuerte influencia de los cambios producidos, no solamente en la Unión Soviética, sino también de los producidos en Polonia y Hungría.
La política ambivalente de Gorbachov estaba acompañada de otro elemento, podemos desprender del trabajo del profesor Kux, que era el de la falsa interpretación de los acontecimientos.
En efecto, Kux menciona que las presiones de Gorbachov para reformar a los países aliados de Europa Central y Oriental, produjeron una reacción defensiva de varios dirigentes de estos países. Así, "Honecker, Husak, Zhivkov y Ceusescu formaron un frente contra Gorbachov y lo presionaron para reafirmar la `Doctrina Brezhnev' que fue formalmente revocada un día antes en Strasbourgo y, además, a tomar las correspondientes medidas contra "las desviaciones revisionistas en Polonia y Hungría" (p. 138).
Pero, por otra parte, cuando se sucedieron los dramáticos cambios en Europa, Gorbachov se negaba a aceptar que éstos implicaban la renuncia de la región al socialismo y a la URSS.
Para el profesor Kux, el "tifón de cambios" en Europa Central y Oriental inexorablemente se extendió a la Unión Soviética. Concretamente, "sacudió" al Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS) y dividió sus cuadros en invierno 1989/90. Esta afirmación se prueba con el hecho de que:
en las sesiones del Pleno del Comité Central celebrado entre el 5 y 7 de febrero de 1990, los funcionarios conservadores lanzaron una ofensiva contra la perestroika de Gorbachov y su "nueva mentalidad" y acusaron al líder del Partido de la `destrucción de nuestra zona de amortiguación' y la `humillación de un gran país'.
En lo referente al papel que jugó Gorbachov, Kux nuevamente ve una situación que fue producida en cadena, ya que el conflicto interno causado por las políticas de Gorbachov, produjo a su vez un "rompimiento de la cohesión de la nomenklatura en la URSS y también se erosionaron los fundamentos de la Unión Soviética" (p. 142).
Ante la interesante pregunta que hace el autor, casi al final del artículo, sobre si ¿pudieron la revolución de Europa Oriental y la unificación alemana, haber sido previstas por una política soviética diferente? (aquí se sugiere, como muchos soviéticos lo propusieron, mediante la utilización del ejército en Europa Oriental). La opinión de Kux es que, si bien la perestroika de Gorbachov ayudó:
los cambios radicales en Europa Central y Oriental fueron posibles por la debilidad de la Unión Soviética a principios de la década de los ochenta, algo que Gorbachov trató de terminar por medio de la perestroika (p. 143).
Aunque a mi juicio el fenómeno de los cambios en la URSS y el bloque socialista es todavía más complejo, ya que también los factores internos de la URSS (como la lucha por la independencia de las repúblicas y la encarnizada batalla por el poder interno entre las diferentes facciones políticas y los errores cometidos por Gorbachov en materia de política económica) jugaron un papel esencial. No hay que subestimar los elementos que nos proporciona el profesor E. Kux que parte del enorme rompecabezas del astounding historical phenomenon.
Manuel BECERRA RAMÍREZ
RAMCHARAN, B. G., "El Consejo de Seguridad: Consolidando la protección internacional de los derechos humanos", Revista de la Comisión Internacional de Juristas, Ginebra, núm. 48, junio de 1992, pp. 13-27.
Antes de 1945 aparecieron varios regímenes en el plano internacional sobre los derechos humanos. La lista de estos temas es más bien abundante: el derecho del trabajo a través de la labor de la OIT, la protección de las minorías, la atención a los refugiados, el derecho de asilo; sin embargo, la internacionalización verdadera ocurre con la Carta de San Francisco y, más claramente, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Una de las consecuencias ostensibles de la internacionalización del régimen, fue la excepción que se marcó en el artículo 2, párrafo 7, de la Carta. Poco a poco, y por la vía consuetudinaria, se definió que en materia de derechos humanos, cuando tuvieran lugar violaciones masivas, los Estados no podrían oponer el principio de la exclusividad de la jurisdicción doméstica. La Asamblea General hizo progresos notables en este campo y ha llegado a condenar declarativamente a aquellos gobiernos que de manera flagrante y recurrente atropellan los derechos humanos. Por supuesto, la reacción de los gobiernos afectados es cubrirse con el sentido literal estricto de la Carta y, más para efectos de consumo interno, han acusado a la Organización de violar la soberanía estatal y de apartarse del texto escrito de la Carta. Sin embargo, tal argumento es improcedente y puede sostenerse sin ambages que tiene plena validez una norma consuetudinaria de nuevo cuño en materia de derechos humanos, por lo que toca a la Asamblea General: la excepción a la jurisdicción doméstica.
¿Qué ha ocurrido, en este caso, con el Consejo de Seguridad? La evolución no alcanza los mismos tintes meridianos. En el campo estricto de sus funciones estatutarias, respecto al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales, se han analizado inevitablemente cuestiones relativas a derechos humanos, sobre la base de este régimen y en forma más directa, en lo concerniente a la aplicación de las Convenciones de Ginebra de 1949 sobre el Derecho Internacional Humanitario. Aquí no hay duda de que el Consejo tiene competencia.
Sin embargo, tiende a abrirse un apartado especial de funciones del Consejo que se aleja de las competencias que expresamente le fueron encomendadas en 1945 y que se liga con el surgimiento de nuevas figuras como el llamado derecho de injerencia o injerencia humanitaria. Por ejemplo, en la Primera Cumbre del Consejo de Seguridad, celebrada el 31 de enero de 1992, abundaron las referencias discursivas de los jefes de Estado y del gobierno a un tipo de amenazas a la paz y a la seguridad internacionales de carácter no bélico y que seguramente asumen mayor importancia en el mundo de nuestros días: el respeto a los derechos humanos, la protección de los derechos de las minorías, la salvaguarda de la democracia, el imperio del derecho.
Necesitaríamos estar ciegos, y además tener cubiertos los ojos con una venda, para no observar que efectivamente la seguridad internacional en este decenio de los noventa se encuentra afectada por la movilización de corrientes de refugiados, por las guerras civiles, por las violaciones masivas a los derechos humanos, incluso por desastres naturales o por daños al medio ambiente. La sociedad internacional no puede más cruzarse de brazos y anteponer el principio de no intervención en calidad de cómoda salida. La ingobernabilidad de ciertos Estados, que los coloca cerca de su total descomposición, las hambrunas aterradoras, la represión inmisericorde contra poblaciones enteras, el genocidio, obligan a una respuesta decidida. Lo que tiene que clarificarse es que esta respuesta no puede surgir de interpretaciones elásticas del Consejo de Seguridad. Antes, este órgano se paralizaba por el uso libérrimo del derecho de veto. Ahora el peligro es que el Consejo de Seguridad funcione de conformidad con arreglos y alianzas de ocasión en perjuicio de algunos países. Mientras la Asamblea General era un órgano idóneo, por su naturaleza democrática, para atender estos asuntos, se antoja peligroso que se otorgue un cheque en blanco al Consejo para enfrentar la nueva y variada problemática del mundo. Por otra parte, la urgencia de las situaciones plantea huecas las disquisiciones académicas, por profundas y rigurosas que puedan ser. Es inaplazable entonces que el régimen de las Naciones Unidas se revise y que por el camino del consenso y de las negociaciones se ofrezca un nuevo esquema institucional.
En extralimitación de sus funciones, el Consejo, en su Resolución 688, condenó:
los actos de represión perpetrados contra la población civil iraquí en muchas partes de Irak, incluidos los perpetrados recientemente en zonas pobladas kurdas, cuyas consecuencias ponen en peligro la paz y la seguridad internacionales de la región.
Habrá ocasiones en las que el enlace entre la violación a los derechos humanos y la amenaza a la paz y a la seguridad internacionales sean fáciles de detectar. Sin embargo, tiende a afirmarse, en forma categórica, que en cualquier sitio donde existe una violación masiva a los derechos humanos se da una amenaza a la paz y a la seguridad internacionales. Sería más conveniente darle un tratamiento frontal a estas situaciones y no estar restirando los preceptos y las competencias.
Somalia es otro parteaguas en el involucramiento del Consejo de Seguridad, en asuntos internos, lo mismo que el Caso de Haití, a raíz del golpe militar contra el gobierno legítimo en 1991. En ambos casos, hubo petición de una de las partes internas en conflicto, para que el Consejo de Seguridad actuara. En el primer caso, se trata de una situación de ingobernabilidad; en el segundo, de una ruptura del orden democrático. En el trasfondo de los acontecimientos, reverbera la imagen del pretendido nuevo principio de injerencia humanitaria. El 3 de febrero de 1992, el representante de Somalia ante las Naciones Unidas expresó al presidente del Consejo que:
cualquiera que sea el tipo de medidas que se adopten —incluso si son coercitivas— para solucionar la crisis actual en Somalia no pueden interpretarse, ni serán interpretadas, como injerencia en nuestros asuntos internos, ya que sus efectos serían salvar vidas y restaurar la dignidad humana.
En el mismo tenor, el depuesto presidente de Haití, Aristide, ha pasado de una posición cauta en la que rechazaba el uso de la fuerza contra el grupo usurpador, a una solicitud reiterada de que se utilice con el fin de lograr su reinstalación en el poder.
El análisis de las facultades del Consejo se topa con otras cuestiones. En los casos de Irak, Somalia y Haití, lo mismo que en el despliegue de fuerzas en la ex Yugoslavia, el entusiasmo inicial por una nueva vertiente de actividad de las Naciones Unidas, han enfrentado serios obstáculos. El financiamiento, para empezar; la inevitable politización del conflicto; la falta de uniformidad política entre los Estados participantes; las ópticas diversas y hasta contrapuestas en el interior de cada gobierno; la falta de homogeneidad entre los contingentes militares que son suscritos por los países; el costo de vidas de los cascos azules y el impacto político en la opinión pública, y las dificultades estratégicas en cada caso, para desarrollo de las labores de paz. No son pocos los que sentencian que con la misma facilidad con la que el Consejo de Seguridad se involucró en estos casos, habrá de retirarse. Queda, sin embargo, el imperativo moral de suministrar una respuesta adecuada a estos procesos de descomposición.
Ricardo MÉNDEZ SILVA
ZAGORSKI, Andrei, "Developments in the CIS: Challenges for Rusia", Aussenpolitik, Hamburgo, Alemania, t. II, 1993, pp. 142-144.
Inmediatamente después o de forma simultánea a la desaparición de la URSS como Estado, se creó la Comunidad de Estados Independientes (CEI), tomando como modelo la Comunidad Económica Europea (según palabras de uno de los principales animadores de la CEI, el presidente de Ucrania L. Krauchuk). Lo interesante en esta temática, desde el punto de vista de los investigadores, es ver cuál ha sido la evolución de esta institución, ya que de ella depende, un tanto, el futuro de la región.
Zagorski es un distinguido miembro del Instituto Estatal sobre Relaciones Internacionales de Moscú, quien, desde la existencia de la Unión Soviética, tiene fama de ser una institución de la élite intelectual rusa.
El artículo que reseñamos fue escrito antes de los acontecimientos de septiembre-octubre de 1993, provocados por la clausura del Congreso de Diputados Populares, por parte de Boris Yeltsin, y el trágico bombardeo a su sede; sucesos que actuaron como catalizadores para atraer a otros Estados a la CEI, como Georgia. Sin embargo, el trabajo de Zagorski nos proporciona una serie de datos y análisis valiosos por su novedad y su rigor objetivo.
La CEI fue fundada por las tres repúblicas eslavas que componían la Unión Soviética, Rusia, Bielorrusia y Ucrania, el 8 de diciembre de 1991.* De las quince repúblicas que componían la URSS, sólo las tres repúblicas del Báltico y Georgia declinaron a ser parte de la CEI, aunque los representantes de Georgia han mantenido constantemente consultas y realizado acuerdos que llevan la denominación de Acuerdos entre los Estados de la CEI y Georgia.
Zagorski da cuenta de lo que observabamos desde la creación de la CEI, su debilidad institucional. La CEI no ha llegado a ser un sucesor institucional de la antigua URSS. No se considera como un sujeto de derecho internacional; la mayoría de los acuerdos de la CEI no tienen valor jurídico obligatorio; sólo llegan a ser declaraciones de intención y, por lo tanto, sólo algunos de ellos requieren ratificación por los parlamentos de los Estados miembros. Además, la CEI no tiene una ciudad sede; el acuerdo del 8 de diciembre de 1991 designa a la ciudad Minsk sólo como asiento de los órganos de coordinación; de los cuáles, dicho sea de paso, no todos tienen un funcionamiento óptimo.
Dentro de la CEI, observa Zagorski, hay una evidente diferenciación entre los miembros participantes. Así Kazahhstan, Kyrgystan, Rusia Y Uzbekistan son los que más abogan por la extensión de la Comunidad: han firmado todos o casi todos los acuerdos. En particular, el presidente de Kazahhstan, Nazarbaev, y el presidente Yeltsin, de Rusia, han expresado su apoyo incondicional para construir una poderosa CEI. Estos Estados de Asia Central todavía ven en Moscú a un garante no sólo de su seguridad externa, sino también de la seguridad interna. Con algunas reservas es lo mismo que sucede con el caso de Armenia; y es probable que Rusia apoye a este Estado en su confrontación con Azerbaidzhan. También entre estos cuatro Estados hay signos de una relación especial, de cooperación estrecha y de asociación que incluye una alianza política-militar. A juicio de Zagorski estos Estados constituyen el corazón de la CEI.
Otro grupo de Estados está compuesto por Azerbaidzhan, Moldova, Ucrania y Turkmenistan y su postura se caracteriza por separarse, desde sus orígenes, enfáticamente, de la consolidación de la Comunidad. Estos países objetan en particular la creación de una institucional conjunta y la adopción de un estatuto supranacional obligatorio de la CEI. Ucrania, el principal opositor, se opone a la creación de estructuras permanentes supranacionales, incluyendo todos los secretariados coordinadores y los comités ejecutivos.
La posición de Ucrania, a juicio de Zagorski, se debe a dos razonamientos centrales: primero, Kiev considera que no es aceptable el rol dominante de Rusia; segundo, Ucrania se considera como un Estado europeo, no como parte de una región Euroasiática.
Por otra parte, en una línea de acción singular, Byelorrusia adopta una posición intermedia y, en general, es cooperativa y participa en la mayoría de los acuerdos de la CEI; aunque tiene excepciones, como la participación en cualquier alianza militar-política, la cual es considerada como un tabú. Pero, por otra parte, la gran dependencia de Byelorrusia hacia Rusia en cuestión de comercio (arriba del 80 por ciento) no le permite tener una política como la de Ucrania.
Por otra parte, el profesor Zagorski nota entre los miembros de la CEI una tendencia marcada a la bilateralización en las relaciones entre ellos, lo que relativiza las estructuras originalmente multilaterales.
En la práctica, el comando de la CEI actualmente controla la unidad estratégico-nuclear que, sin embargo, de facto está ya bajo control ruso.
Finalmente, las perspectivas de la CEI para el profesor Zagorski no son muy optimistas en virtud de lo antes señalado; es decir, la tendencia, de algunos de los Estados que la componen, no busca crear una organización de carácter Euroasiático, sino únicamente Europea y, por otra parte, la escasez de recursos es un factor que impide a Rusia continuar asumiendo el papel de la ex-Unión Soviética en Asia Central.
El interesante y bien documentado artículo del profesor Zagorski tiene, a mi parecer, un punto débil: si bien analiza internamente a los componentes de la CEI, soslaya los elementos exteriores que también juegan un papel fundamental, como son la influencia de las potencias occidentales que, ante la debilidad estructural y económica de los países que conformen la CEI y concretamente de Rusia, se dan actualmente el lujo de marcar reglas de comportamiento (por ejemplo: diseñan las características de la forma económica). También hay otros países, como Irán, Turquía e Irak que, de alguna manera, son focos de atracción de las ex-repúblicas soviéticas de Asia Central.
Lo anterior, sin embargo, no invalida el análisis acucioso del profesor ruso Andrei Zagorski.
Manuel BECERRA RAMÍREZ