Es necesaria la existencia de procesos y procedimientos para ventilar diferencias competenciales entre órganos y poderes, tanto en los Estados centrales como en los federales. En los Estados centrales su propósito es el de resolver diferendos entre los poderes clásicos y a veces también controversias respecto a otros órganos estatales, como las fracciones o grupos parlamentarios, o con los denominados órganos constitucionales autónomos. En los Estados federales, además del papel anterior, los procesos y procedimientos de controversia constitucional sirven para resolver conflictos entre los distintos órdenes jurídicos: locales y federales. En México, la controversia constitucional antes de las reformas de 1994, pero principalmente a partir de la actual redacción de la fracción I del artículo 105 de la Constitución, tiende a preservar la división horizontal y vertical del poder -aunque con las deficiencias que aquí comentaremos-.

Los procedimientos jurisdiccionales de controversia constitucional o conflictos entre órganos y poderes constitucionales son muy recientes en su versión moderna. La razón de ello obedece a que durante el siglo XIX los conflictos entre poderes y órganos se concibieron como disputas políticas, y exclusivamente fueron políticos los medios para resolverlos. Los conflictos entre los poderes, sobre todo entre los poderes supremos de los Estados, no admitían fácilmente su juridificación: ahí se acababa el derecho constitucional. Después de la segunda posguerra se aceptó con claridad de Europa que no debería haber zonas exentas para el derecho. La Constitución italiana y después la ley fundamental de Bonn atribuyeron al Tribunal Constitucional la competencia para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los poderes del Estado o entre los órganos federales superiores, además de ventilar, claro está, los conflictos que se sucitaran con ocasión de la distribución territorial del poder.

Ver Gómez Montoro, Ángel J., El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 25-30.

En los Estados Unidos desde su fundación y por el prestigio de los tribunales, a diferencia de lo que ocurría en Europa en esa época, tal como lo demuestra la crítica de Montesquieu a los jueces,

Sin embargo, debe recordarse que Montesquieu defendió la independencia del Poder Judicial. Al inicio del libro XI, capítulo 6 de su obra clásica, señala que sin un Poder Judicial separado del Legislativo y del Ejecutivo no hay libertad. La frase celebre está en el mismo capítulo 6 del libro XI, que dice textualmente: "[...] Mais les juges de la nation ne sont, comme nous avons dit, que la bouche que prononce les paroles de la loi". Ver Montesquieu, B. de, L' espirit des lois, t. I, libro XI, capítulo VI ("De la Constitución de Inglaterra"), París, Éditions Garnier Frères, 1949. Para el análisis del pensamiento político de Montesquieu ver: Meyer Levin, Lawrence, The Political Doctrine of Montesquieu's. Espirit des Lois: Its Classical Background, New York, Columbia University, 1936; Richter, Melvin, The Political Theory of Montesquieu, Cambridge, Cambridge University Press, 1977; y Dedieu, Joseph, Les grands philosophes. Montesquieu, Paris, Librairie Félix Alcan, 1913.

los tribunales y en última instancia la Suprema Corte han sido los encargados de dirimir las disputas competenciales entre órganos y poderes. Cuando el litigio se plantea entre la Federación y los estados o entre éstos, la Suprema Corte es el único órgano competenteEl artículo III, sección II.1, de la Constitución de los Estados Unidos dice: "El Poder Judicial entenderá en todas las controversias, tanto de derecho escrito como de equidad, que surjan como consecuencia de esta Constitución, de las leyes de los Estados Unidos y de los tratados celebrados o que se celebren bajo su autoridad; en todas las controversias que se relacionen con embajadores, otros ministros públicos y cónsules; en todas las controversias de almirantazgo y jurisdicción marítima; en las controversias en que sean parte los Estados Unidos; en las controversias entre dos o más Estados, entre un Estado y los ciudadanos de otro, entre ciudadanos de Estados diferentes, entre ciudadanos del mismo Estado que reclamen tierras en virtud de concesiones de diferentes Estados y entre un Estado o los ciudadanos del mismo y Estados, ciudadanos o súbditos extranjeros".

y resuelve, por tanto, como primera y única instancia. En los demás supuestos, la intervención de la Suprema Corte sólo se produce si el asunto llega vía apelación. En tratándose de conflictos entre los poderes federales -la distribución horizontal del poder-, la participación de los tribunales para dirimir conflictos competenciales se da de manera indirecta (pues si se hiciera directamente se estimaría como controversia no justiciable) a través de controversias suscitadas por particulares afectados, y mediante el sistema de casos y controversias, la Suprema Corte ha ido delimitando -casi siempre en apelación- algunas de las competencias del presidente y ha establecido, por ejemplo, que carece de potestad para suspender un auto de habeas corpus para presos militares, o que es ilegal la orden dada al gobierno federal para intervenir las siderurgias más importantes durante una huelga en tiempo de guerra, los límites del poder presidencial de congelar fondos consignados por el Congreso para cumplir determinados fines.Algunos de estos casos han sido: Caso ex parte Milligan (1866); Youngstown Sheet Co. vs. Sawyer (1952); Edwards vs. United States (1932); Train vs. City of New York (1975); y, por supuesto, United States vs. Nixon, 418 U. S. 683 (1974).

Como puede observarse, el sistema nortea- mericano de controversia constitucional tiene rasgos semejantes al mexicano hasta antes de 1994, pues a partir de la reforma de este año nuestro sistema de controversia constitucional tiende a ser más parecido al modelo europeo, en donde sí existe claramente y para la mayoría de las controversias un órgano arbitral establecido en la Constitución y en donde los sujetos legitimamdos son directamente los órganos, poderes y ámbitos del Estado.

En Europa, los tribunales constitucionalesUno de los mejores trabajos que describe a los tribunales constitucionales europeos es el de Favoreu, Louis, Los tribunales constitucionales, Barcelona, Ariel, 1994.

son principalmente los encargados de resolver las controversias competenciales entre órganos, poderes y ámbitos. Los tribunales constitucionales se entienden como los órganos que mejor pueden asegurar el correcto funcionamiento del sistema, y, en consecuencia, se procurará dotarlos de las competencias necesarias para garantizar la Constitución, a cuyo núcleo pertenece la organización de los poderes del Estado. Los casos paradigmáticos son tanto la Constitución italiana de 1947 como la ley fundamental de Bonn de 1949, que establecen la competencia de sus órganos de justicia constitucional para resolver las controversias que se producen como consecuencia de la división -tanto funcional como territorial- del poder. En algunos países europeos los conflictos constitucionales producto de la división territorial del poder se encomiendan a la jurisdicción constitucional, pero no se establece un mecanismo similar para los conflictos entre otros órganos del Estado.

Interesante el caso alemán, en el que conforme al artículo 93.I.1 de la la ley fundamental de Bonn"El Tribunal Constitucional federal conoce: de la interpretación de la presente ley fundamental respecto a controversias sobre el alcance de los derechos y deberes de un órgano supremo de la Federación o de otros interesados dotados de derechos propios por la presente ley fundamental o por el reglamento interno de un órgano supremo de la Federación".

pueden ser admitidos como partes o sujetos del conflicto no sólo los órganos constitucionales, sino otros interesados dotados de derechos propios por la Constitución o por los reglamentos internos de los órganos supremos. Es decir, los conflictos entre órganos pueden producirse bien entre órganos supremos de los Länder, bien entre los órganos supremos de la Federación o bien entre éstos y algunos órganos auxiliares de relevancia constitucional dotados de funciones independientes y derechos propios. Se ha entendido de esta manera como parte de estos conflictos y entre otros a: el presidente federal, el Bundestag, el Bundesrat, las comisiones permanentes del Bundestag, el gobierno federal, pero también fracciones de órganos como los grupos parlamentarios, las comisiones de investigación del Bundestag, e incluso a los partidos políticos.

La Constitución italiana de 1947 concede a la Corte Constitucional en su artículo 134 la facultad de resolver las controversias entre los poderes del Estado.El artículo 134 de la Constitución italiana dice: "El Tribunal Constitucional juzga: las controversias relativas a la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos con fuerza de la ley del Estado y de las Regiones; los conflictos de competencia entre los poderes del Estado y los conflictos entre el Estado y las Regiones y entre las Regiones; las acusaciones promovidas contra el Presidente de la República, con arreglo a las normas de la Constitución".

La Corte Constitucional ha considerado como "poderes del Estado" a aquellos entes u órganos dotados de funciones independientes reconocidas y garantizadas en la Constitución, y capaces de emanar actos "definitivos", es decir, ulteriormente inmodificables, que expresan la voluntad del Estado-aparato u ordenamiento. Entre los órganos que han sido parte en las controversias constitucionales italianas están: el Poder Judicial, la Corte de Cuentas, el presidente de la República, el presidente del Senado, el presidente de la Cámara de Diputados, entre otros.García Roca, F. Javier, El conflicto entre órganos constitucionales, Madrid, Tecnos, 1987, pp. 29-36.

Las principales características jurídicas de las controversias constitucionales en el sistema europeo continental, principalmente en Alemania e Italia, son las siguientes: los sujetos legitimados son órganos o poderes del Estado; se tutelan intereses constitucionales de carácter competencial; el conocimiento de las mismas se confiere a los órganos judiciales supremos o a tribunales constitucionales; las resoluciones suelen tener efectos erga omnes; protegen el sistema de competencias asignado en la Constitución, y el procedimiento para dirimirlas posee características diferentes a los medios de impugnación de control de constitucionalidad conferidos a los particulares.Características muy similares a las que describe para el caso mexicano: Sánchez Cordero de García Villegas, Olga, "Breve análisis comparativo de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional y de la Ley de Amparo", Lex. Difusión y Análisis, 3a. época, año I, octubre 1995, número 4, pp. 18-23.

Igualmente, las Bases Orgánicas de 1842 dieron idéntica competencia a la Suprema Corte.El artículo 118, fracción V, de las Bases Orgánicas de la República Mexicana señalaba: "Son facultades de la Corte Suprema de Justicia: V. Parte conducente. Conocer de la misma manera de las demandas judiciales que un departamento intentare contra otro".

Sin embargo, y a diferencia de otros países, en México no sólo el Poder Judicial federal ha tenido esa función. Durante la primera mitad del siglo XIX, el Congreso General, el Consejo de Gobierno y el Supremo Poder Conservador fueron órganos encargados de dirimir desavenencias entre los distintos órdenes de poder. Baste recordar, por ejemplo, que en esa época los problemas de constitucionalidad se solucionaban políticamente, y en el caso de leyes contrarias a la Constitución se dictaba su nulidad. Por las razones anteriores, podríamos establecer distintas etapas sobre las controversias constitucionales. Una primera etapa en donde las controversias se solucionaban mediante la intervención de un órgano político, y en escasísimos casos con la intervención del Poder Judicial. En una segunda fase, que es la que corresponde a la Constitución de 1857, encontramos un avance en las competencias del Poder Judicial federal. En el tercer periodo, que abarca desde la aprobación del artículo 105 de la Constitución de 1917 hasta las reformas del Poder Judicial de 31 de diciembre de 1994, la historia de las controversias constitucionales se caracteriza por la dualidad o distinción entre controversias políticas y controversias constitucionales, y por la reducida utilización que se hizo del procedimiento regulado en el mencionado artículo 105. Finalmente, la actual etapa se distingue por un uso mayor de las controversias constitucionales, pero en un contexto en donde todavía existen mecanismos políticos de solución de controversias que podrían limitar sensiblemente su función como procedimiento preponderante de resolución de conflictos.

En la primera etapa, la resolución de conflictos entre órganos y poderes descansaba casi totalmente en los órganos políticos. Por ejemplo, la Segunda Ley Constitucional de 1836 establecía que el Supremo Poder Conservador era el encargado de declarar la nulidad de las leyes, y la Ley Séptima otorgaba facultades al Congreso para resolver las dudas relativas a preceptos constitucionales. El Acta de Reformas de 1847 estipulaba que las leyes de los estados que fueren contrarias a la Constitución o a las leyes generales podían ser anuladas por el Congreso. El papel de la Suprema Corte se constreñía a publicar el resultado, aunque los conflictos entre estados siguieron siendo competencia de la Suprema Corte.

La segunda etapa fomentó también las facultades de los órganos políticos para resolver conflictos competenciales. Por ejemplo, la Constitución de 1857 estableció en su artículo 116,González Oropeza, Manuel, Las controversias entre la Constitución y la política, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 6, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993, p. 9.

el equivalente del actual 119, que los poderes federales tenían facultad para proteger a los estados contra toda invasión o violencia exterior de manera inmediata, pero tratándose de sublevaciones o transtornos interiores, el auxilio se condicionó a la petición de la legislatura o del gobernador. Al mismo tiempo, la figura presidencial se consolida en el periodo. El verdadero árbitro de los conflictos internos en el país era el presidente de la república, y en el caso concreto de Benito Juárez, éste utilizó repetida y excesivamente sus atribuciones arbitrales. En su informe presidencial de 16 de septiembre de 1870 propuso al Congreso de la Unión la aprobación de una ley secundaria para la solución de controversias. El avance más significativo durante esta etapa implicó que el artículo 98 de la Constitución de 1857 otorgara facultades a la Suprema Corte no sólo para resolver controversias entre estados, como la Constitución de 1824, sino también competencia para resolver controversias en que la Unión fuese parte.El artículo 98 de la Constitución de 1857 decía: "Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia: el conocimiento de las controversias que se susciten de un estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte".

Durante la vigencia del artículo 98 de la Constitución de 1857 surgieron graves problemas jurídicos por no existir una ley reglamentaria.Se llegó a decir que al no haber ley reglamentaria para sustanciar controversias constitucionales, los estados carecían de derecho para entablar estos conflictos. Ver González Oropeza, Manuel, Controversias entre la Constitución y la Política, obra citada, pp. 13 y 14.

Antes de la aprobación de la Constitución de 1917, el célebre proyecto de Constitución de José Diego Fernández propuso, con excelente técnica jurídica, dos artículos para fortalecer el poder mediador de la Suprema Corte de Justicia. Los artículos enumeran de mejor manera quiénes eran los sujetos legitimados en las controversias: se mencionaba, además de los estados y Federación, a las asambleas electorales, a las cámaras, al Poder Ejecutivo, al Congreso General, a la Diputación Permanente, funcionarios del Poder Judicial, jueces de distrito y magistrados de circuito. Igualmente, el proyecto en el artículo 98 señalaba las principales reglas del procedimiento ante el pleno de la Suprema Corte.La Constitución Federal de 1857 y sus reformas. Anteproyecto de José Diego Fernández, México, Imprenta de la Secretaría de Fomento, 1914.

En la tercera etapa, el proyecto de Venustiano Carranza confiaba sólo a la Suprema Corte la facultad para dirimir controversias entre la Federación y los estados o entre los poderes de un estado. No obstante, en las discusiones del constituyente prevaleció la idea de dos tipos de cuestiones: las políticas, que debían estar -y desde entonces lo están- confiadas al Senado respecto a conflictos fácticos entre autoridades locales,Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, capítulo 6. En este ensayo hago una crítica a la convivencia de ambos instrumentos y me decanto por los mecanismos jurisdiccionales.

y las constitucionales, que se asignaron al Poder Judicial federal. En este periodo se ventilaron cincuenta y cinco controversias constitucionales: catorce entre la Federación y un estado, veintidós entre poderes de un mismo estado, una entre estados, doce entre municipios y estados y una entre un municipio y un estado.Cossío, José Ramón, "Comentario al artículo 105 de la Constitución", Constitu- ción Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, t. II, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Editorial Porrúa, 1995, p. 1039.

También en la tercera etapa, el artículo 105 de la Constitución sufre dos modificaciones. La primera fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1967 para adicionar que los casos en que la Federación sea parte, la Suprema Corte conocerá por disposición de la ley. La segunda fue publicada el 25 de octubre de 1993 -como un aspecto de la reforma política al Distrito Federal de ese año-, y consistió en incorporar los órganos del Distrito Federal a las controversias constitucionales. Dentro de esta tercera parte sobresale una nutrida jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar cuándo la Federación es parte en las controversias constitucionales, y que aún hoy con la reforma de 1994, provoca discusión en la doctrina jurídica y a la luz de estas importantes modificaciones constitucionales.Burgoa Orihuela, Ignacio, "¿Cuándo la Federación es parte en una Controversia?", Lex. Difusión y Análisis, tercera época, año 1, octubre de 1995, número 4, Torreón, Coahuila, 1995, pp. 10-13.

Con la reforma de 1994 se inicia una cuarta etapa en materia de controversias constitucionales. La reforma, aunque presenta deficiencias, contiene algunas innovaciones importantes, entre las que deben mencionarse: a) la inclusión clara y expresa del municipio como sujeto legitimado en las controversias; b) que algunas controversias pueden dar lugar a resoluciones de la Suprema Corte con efectos generales cuando sean aprobadas por una mayoría de ocho votos, y, c) que por primera vez se expidió, en la historia de nuestro país, la ley reglamentaria correspondiente.La Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de mayo de 1995.

Los defectos más sobresalientes de la reforma consisten en que: a) no son materia de controversia constitucional las cuestiones electorales; b) los órganos constitucionales autónomos, como el banco central, no son sujetos legitimados;Podemos definirlos como aquellos inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitución y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderes tradicionales del Estado. Representan una evolución en la teoría clásica de la división de poderes porque se entiende que puede haber órganos ajenos a los poderes tradicionales sin que se infrinjan los principios democráticos o constitucionales. Aunque tienen orígenes en el siglo XIX, se desarrollan en éste, principalmente en los países europeos -el más importante es el Tribunal Constitucional- y tienen por finalidad controlar a los poderes tradicionales por la fuerte presencia que en ellos, en el gobierno o en el parlamento, tienen los partidos. Es decir, pretenden en una democracia reducir los efectos negativos que en la democracia tienen los partidos: "despartidocrizan" el funcionamiento del Estado. Son generalmente órganos técnicos de control que no se guían por intereses partidistas o coyunturales, y para su funcionamiento ideal, no sólo deben ser independientes de los poderes tradicionales sino de los partidos o de otros grupos o factores reales de poder. Son órganos de equilibrio constitucional y político, y sus criterios de actuación no pasan por los intereses inmediatos del momento sino que preservan la organización y el funcionamiento constitucional. En última instancia son órganos de defensa constitucional y de la democracia, y por eso es preciso que estén contemplados en la Constitución con el fin de que en ella regule su integración y estructura para que su funcionamiento posterior sea independiente. Se trata, cuando existen, de verdaderos poderes del Estado porque tienen funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitución y son capaces de emitir actos definitivos, esto es, ulteriormente inmodificables por otros órganos, salvo en algunos casos por el Tribunal Constitucional, que es el órgano de órganos y básicamente sobre conflictos competenciales. Expresan también, como los poderes tradicionales, la voluntad del Estado. El reconocimiento de ellos en la doctrina jurídica y el derecho extranjero ha ido evolucionando, principalmente a la luz de los conflictos competenciales o conflicto de atribuciones entre ellos o con los poderes tradicionales, y por eso no hay aún un tratamiento sistemático sobre cuáles y cuántos son los órganos constitucionales autónomos. Cada país, constitucionalmente y a veces a través de la legislación secundaria o la decisión jurisprudencial, ha extendido o limitado su número. Los órganos constitucionales autónomos o auxiliares de las funciones del Estado como también se les llama, o de relevancia constitucional que es otra de sus denominaciones en lengua española, son especie del género órganos constitucionales. A su vez, los órganos constitucionales se pueden clasificar de muchas formas. Podemos clasificarlos como tradicionales o no tradicionales. De acuerdo con la función que realizan: ejecutiva, legislativa, jurisdiccional, a veces consultiva, etcétera. Otra clasificación de los órganos constitucionales nos diría que existen los poderes del Estado tradicionales; los órganos de una Federación: estado federal, entidades federativas y municipios; en algunos países como Alemania o Italia fracciones de los órganos tradicionales como las comisiones de investigación del Poder Legislativo; y, entes de relevancia constitucional como los partidos en algunos países. La idea de "órganos constitucionales" se ha tomado de Jellinek que en su Sistema de los derechos públicos subjetivos y en su Teoría general del Estado hay una teoría de los órganos constitucionales. Santi Romano en su obra Noción y naturaleza de los órganos constitucionales de 1898, y en su Curso de derecho constitucional los distinguirá de los órganos administrativos. García Pelayo nos dice que la noción de órganos constitucionales adquiere gran importancia al analizarse por los teóricos el estatus o condición jurídica de los tribunales constitucionales, sobre todo en Alemania y en Italia. En la doctrina jurídica italiana, según Lavagna, Cheli o Pizzorusso la noción de órgano constitucional cobra gran importancia en los años treinta y cuarenta al darse cuenta los profesores de derecho de la nueva función estatal de dirección política (dicha función engloba a un gran número de órganos colocados en el vértice del Estado, y que no son siempre los tradicionales). Ver Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, capítulo séptimo.

c) el Poder Judicial federal no puede ser parte en las controversias constitucionales -deficiencia inherente a la ausencia de un Tribunal Constitucional en la reforma de 1994 que fuera independiente del Poder Judicial-; d) nuestra Constitución aún no logra hacer de las controversias entre poderes y órdenes, un procedimiento eminentemente jurisdiccional, pues aún sigue vigente la fracción VI del artículo 76, que faculta al Senado a resolver cuestiones políticas surgidas entre poderes de un estado; e) se continúa con el criterio de que los poderes federales en lo individual no son parte de las controversias respecto a órganos y poderes locales; f) es excesivo el número de ministros -ocho- que se requiere para dictar una resolución con efectos erga omnes en una controversia constitucional, y g) la intervención del procurador general de la República en las controversias constitucionales, como en las acciones de inconstitucionalidad, no tiene mucho sentido, al ser este funcionario parte de la estructura del Poder Ejecutivo y no de un órgano constitucional autónomo.

Los asuntos que en materia de controversia constitucional se encontraban en trámite -algunos ya resueltos-No contemplo en este listado la controversia constitucional 3/93 promovida por el municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, en contra del gobernador y del H. Congreso del estado de Nuevo León, la que fue resuelta el día 6 de noviembre de 1995. Estimo mucho los datos que me obsequió al respecto el señor ex presidente municipal de ese municipio, Rogelio Sada.

en la Suprema Corte de Justicia de la Nación -hasta el once de diciembre de 1995- eran los siguientes:Agradezco la información que al respecto me proporcionó el señor ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Genaro Góngora Pimentel.

2/93. Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, contra el Congreso, gobernador constitucional y Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado de Nuevo León. Los actos reclamados son originados por la expedición y aplicación del artículo 63, fracción XLV, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de ese estado y el Código Procesal del mencionado Tribunal.