SUMARIO: | I. La necesaria reforma del sistema político mexicano. | II. Los desafíos del derecho constitucional en los umbrales del siglo. | III. Esquema exegético. | IV. Legitimidad y orden constitucional. | V. La importancia de la relación legalidad-legitimidad. | VI. Conceptualización de la legitimidad y la legalidad. | VII. Desarrollo histórico de la identidad y confrontación conceptual entre legitimidad y legalidad. | VIII. El caso de la reforma electoral como instrumento de legitimación en México. | IX. A manera de conclusión. |
*El presente trabajo constituye el avance de una investigación más amplia sobre la transición política en México.
Resulta indudable que el funcionamiento del sistema político en México se ha basado en el poder presidencial y en la presencia de un partido político predominante (PRI), los cuales durante décadas han impreso los perfiles que han definido a la democracia del país. Desde nuestra particular perspectiva, las disfunciones en las que han incurrido dichas instituciones ha generado para ellas mismas, graves problemas para ejercer el gobierno tal y como habían acostumbrado.
Por otra parte, esta coyuntura ha permitido que desde diversos sectores de la sociedad se externen variadas críticas al sistema político hasta ahora construido, y que se planteen diversos ajustes que permitan corregir los fallos cometidos. Es decir, son las nuevas circunstancias las que han colocado al gobierno y a su partido en el banquillo de los acusados, para escuchar las faltas cometidas.
Sin pretender enlistar todos los factores que junto al agotamiento del modelo institucional han contribuido en el replanteamiento de las estructuras políticas, podemos destacar: el surgimiento y desarrollo de grupos emergentes de la llamada "sociedad civil", que aglutinados en los llamados Organismos no Gubernamentales (ONGS), han puesto en tela de juicio la eficacia de las instituciones tuteladas por el Estado; la tarea de los medios de comunicación en la formación de una cultura política; el fortalecimiento y la organización de algunos partidos políticos de oposición; el resquebrajamiento del modelo corporativista que por años aseguró el triunfo del partido en el poder; el acceso a una economía comunitaria con Estados Unidos de América y Canadá; hechos violentos como la rebelión indígena en Chiapas y los asesinatos de destacados miembros del partido en el poder; las reformas constitucionales y legales que han reconocido personalidad jurídica a la Iglesia, privatizado la política agraria y establecido nuevas reglas electorales.
La compleja problemática y los retos a los que se enfrenta el país han provocado que los medios de comunicación, la clase política, los académicos y los ciudadanos en general, se cuestionen respecto al futuro que nos espera, con actitudes que van desde un gran optimismo por la esperanza de una transición hacia una plena democracia, hasta un profundo escepticismo, sabedores de las dificultades que implica el cambio.
Algunos de los sectores del PRI quisieran enmendar sus errores con el fin de mantener el liderazgo dentro del sistema político, otros por el contrario, se empeñan en desconocer sus faltas y se inclinan por formas autoritarias como medida de solución para resolver los poblemas que aquejan al país.
Como ya en otra oportunidad hemos señalado, compartimos la idea de que el sistema político mexicano tiene que cambiar, tanto para lograr una mayor equidad en las luchas electorales, como para generar las condiciones que permitan brindar las mismas oportunidades de progreso para todos. También para que se sienten las bases para un mejor respeto a la dignidad e integridad de las personas; si dichos propósitos no se cumplen, es tan sólo demagogia que en realidad encubre el rostro del autoritarismo.
Lograr una adecuación entre normativa y realidad social constituye uno de los grandes retos para el derecho constitucional; esto es, que con nuevas fórmulas y nuevos mecanismos contribuya a solucionar las exigencias que la sociedad reclama. Dicha cuestión resulta insoslayable, sobre todo cuando observamos que diversos de sus principios e instituciones por ella tutelados reclaman nuevos replanteamientos. Baste de ejemplo señalar: la noción de soberanía, la defensa de los derechos humanos, los partidos políticos, la división de poderes, el sistema representativo, por señalar algunos.
Con acierto, el doctor Pedro de Vega ha señalado que constituye:
una evidencia que la realidad política estatal está sometida en la actualidad a un proceso de transformaciones que, de una u otra suerte, conmueven y alteran su estructura. Por una parte, los procesos de descentralización política a nivel interno y, por otro lado, la proliferación de mecanismos de integración en el plano internacional, determinan que supuestos medulares de la fundamentación y organización estatal clásica comiencen a periclitar. En "Estado social y Estado de partidos. La problemática de la legitimidad", Problemas actuales del derecho constitucional, México, UNAM, 1994, p. 389.
Es en este contexto en donde se abre otro gran reto para nuestra disciplina: el de recobrar la legitimidad perdida de varias de sus instituciones, sobre todo porque su actual funcionamiento y sus objetivos asignados no pueden explicarse ni cumplirse, bajo las consideraciones del constitucionalismo clásico. También porque muchos de sus principios han sido desvirtuados por aquellos que tenían la obligación de cumplirlos.
En el caso del Estado mexicano, como podremos observar, se han realizado diversas reformas constitucionales con el propósito de resolver los desafíos que hemos planteado. En ciertos aspectos hemos avanzado, pero en otros no se han obtenido los frutos esperados. En aquello que no ha funcionado bien han contribuido muy diversos factores, que van desde la ausencia de voluntad política para que en realidad las cosas se corrijan, la insuficiencia de recursos económicos asignados a la problemática que se pretende resolver, defectos en la técnica legislativa, sin olvidar la actitud nefasta de algunos partidos políticos, quienes por estrategia política y de manera sistemática descalifican toda reforma aprobada, no importándoles recurrir a falsos planteamientos que sólo confunden a la ciudadanía.
Esta realidad nos lleva a considerar que si no se destierran este tipo de actitudes, será muy difícil superar el subdesarrollo político y económico en el que nos encontramos atrapados hace ya varios años.
En este trabajo nos concretamos, en primer término, a exponer, así sea de manera muy general, diversas consideraciones formuladas por destacados tratadistas del derecho constitucional sobre la importancia que reviste el que el orden jurídico goce de legitimidad. Aspecto que como es conocido, algunos autores desarrollan al abordar el "sentimiento jurídico" y que la doctrina germana de manera precisa encuadra en el concepto Rechtsgefül, pero que en todo caso se refiere a que la norma de derecho sea apreciada y cumplida por la ciudadanía.
Ello nos obliga, así sea a grandes pinceladas, a que nos ocupemos de la vieja relación legitimidad-legalidad, su significado actual y la forma como el Estado mexicano ha pretendido mantener dicha relación.
Estamos conscientes de que este trabajo, lejos de representar una investigación terminada, constituye el inicio de un propósito más extenso por proyectar las dificultades a las que se enfrenta nuestro país, y lo que a nuestro juicio pudieran ser la posibles soluciones.
Véase Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM, 1982, p. 13, así como Bidart Campos, Germán, Para vivir la Constitución, Buenos Aires, Ediar, 1984.
Al respecto, el conocido tratadista español Pablo Lucas Verdú En Lucas Verdú, Pablo, El sentimiento constitucional. (Aproximación al estudio del sentir constitucional como modo de integración política), Madrid, Reus, 1985, p. 3. ha destacado cómo en el campo del derecho privado la importancia del sentimiento jurídico tiende a diluirse, debido a que los problemas de los que se ocupa son esencialmente de intereses concretos (patrimoniales, económicos, etcétera), fenómeno que no ocurre con el derecho constitucional, en donde los valores protegidos y las luchas para alcanzarlos reflejan momentos apasionantes, intensamente vividos por toda la comunidad. Baste recordar las luchas que acabaron con el sistema feudal; la consolidación del Estado nacional; la confrontación ideológica entre liberales y conservadores; el ascenso y derrumbamiento del sistema socialista, por señalar sólo algunos.
De esta manera, el derecho constitucional, al constituir la redacción de la estructura básica de la sociedad, cuya fundamentación no depende de otras instituciones legales, sino directamente de los principios axiológicos y aspectos ideales queridos por la comunidad, resulta vital la convicción de que las disposiciones fundamentales escritas o consuetudinarias son convenientes y necesarias para la convivencia política. Al decir del profesor Lucas Verdú, existen ciertas democracias en donde se ha llegado al extremo de que esa adhesión emocional al orden jurídico puede ser tan sentido, que quienes la acatan lo hacen con la íntima satisfacción de un deber cívico cumplido, esto es, se cumple por convicción más que por obligación. Idem, p. 5.
Cabe destacar que a pesar de lo relevante de la noción de legitimidad, autores tan prestigiados como Carl Schmitt, en su momento no le dieron mayor importancia. Para el tratadista alemán, la explicación de la validez constitucional la encontró en los siguientes términos:
La decisión política (del poder constituyente) adoptada sobre el modo y forma de la existencia estatal, que integra la sustancia de la Constitución, es válida, porque la unidad política de cuya Constitución se trata, existe, y el sujeto del Poder constituyente puede fijar el modo y forma de esa existencia. No necesita justificarse en una norma ética o jurídica; tiene su sentido en la existencia política [...] El especial modo de la existencia política no necesita ni puede ser legitimado. En Teoría de la Constitución, México, Editora Nacional, 1970, p. 101.
Dejando a un lado las anteriores consideraciones, el lograr ese sentimiento social afectivo (obviamente de la mayoría social, pues partimos de la premisa de que en todo sistema democrático existe la natural presencia de la oposición), no resulta sencillo, pues en ello se anteponen muy diversos factores que resultaría difícil generalizar. En unos casos tendrían preponderancia la desigualdad económica, en otros la forma autoritaria en el ejercicio del poder público, la lucha de algunos grupos por rechazar el orden establecido, sin descartar la más variable combinación de todos ellos.
Quede por el momento presente la importancia que reviste para el orden jurídico su convencimiento de justas y necesarias por la comunidad social, lo que nos lleva a examinar la vieja relación entre legitimidad-legalidad.
En Bidart Campos, Germán, El poder, Buenos Aires, Ediar, 1985, p. 42. cuando señala que la legitimidad contribuye a provocar el consenso, a estimular la obediencia, a cooperar con la energía del poder, a que se cuente con dispositivos favorables para su funcionamiento. De no conseguirlo -agrega-, discapacita al poder, predispone mal la respuesta social frente al mismo, tiende a suscitarse resistencia.
A la luz de estas consideraciones se desprende que la construcción del orden jurídico, y en especial del derecho constitucional, no puede basarse en criterios abstractos, es decir, que formalmente resulte impecable, pero que su contenido no responda a las aspiraciones de la comunidad. Como ha advertido el profesor Lucas Verdú, "en tiempos de crisis tiene el riesgo de alejar a los ciudadanos de las normas e instituciones básicas, a desvalorizar la democracia, y a fomentar la hipocresía constitucional". En op. cit., nota 3, en la parte introductoria de su libro, p. XIV.
La anterior aseveración es compartida por la doctora Martínez-Sicluna, quien destaca las dificultades a las que se enfrenta la legalidad si no atiende los requerimientos sociales, "en consecuencia, no se puede reducir como lo hace el positivismo, a la fórmula que identifica legalidad como sinónimo de legitimidad, toda vez que este último concepto implica un contenido de tipo valorativo que puede o no comprender la norma jurídica". En Martínez-Sicluna y Sepúlveda, Consuelo, Legalidad y legitimidad: la teoría del poder, Madrid, Actas, 1991, p. 10.
A la luz de la anterior argumentación, se podría llegar al extremo de existir legalidad, pero no "vivir" la legalidad. Esto, que parece un juego de palabras y un contrasentido, no resulta tal, pues como es bien conocido en ciertos estadios históricos el argumento de la "legalidad" se convirtió en un arma envenenada que se lanzó a la espalda del adversario político. De ahí que, como señala el doctor Rolando Tamayo y Salmorán, en la teoría política y en la dogmática jurídica, particularmente constitucional de la posguerra, se exigió un retorno a la legitimidad material, en la que se comprendieran principios materiales de justicia. Véase, "Legitimidad", Diccionario jurídico mexicano, México, Porrúa, 1988, p. 1946, en donde nos recuerda cómo la crisis de la noción de legalidad llega al escándalo con el fascismo (siempre sostenido por una mayoría capaz de establecer sus "ideales" en leyes) Hitler se sirve hábilmente de la "legalidad".
Idem, p. 1942.
Etimológicamente, "legitimidad" significa "conforme a las leyes, justo, perfecto, concedido, permitido, verdadero, genuino", Cfr. "legitimidad" Enciclopedia jurídica Omeba, Buenos Aires, 1964, t. XVIII, p. 207. por lo que desde esta perspectiva, "legitimidad" quiere decir conforme a derecho, hecho que nos conduce a que exista sinonimia con el vocablo "legalidad".
Esta situación ha llevado a reconocer al doctor Tamayo y Salmorán, que ambos términos son en principio equivalentes o sinónimos, no obstante -agrega-, que en la literatura jurídica hace tiempo se aprecian ciertos matices. Quien piensa en "legitimidad", alude a justificación; "legitimidad" sugiere la búsqueda de un fundamento. "Legalidad", por su parte, si bien no excluye esta idea de justificación o fundamento, parece referirse primordialmente a la conformidad de las acciones, con las disposiciones jurídicas establecidas. En op. cit., nota 9, p. 1942.
En la doctrina constitucional, así como en la sociología política, nos encontramos que la legitimidad es estudiada desde diversos criterios clasificatorios. De esta manera, Bidart Campos distingue tres tipos de legitimidad, que denomina: a) filosófica, b) empírica o sociológica y c) legalizada. En op. cit., nota 6, p. 44.
La primera es una legitimidad crítica, valorativa, ligada a una concepción de derecho natural, o de valores o de filosofía jurídica y política; es la legitimidad justa.
La legitimidad empírica o sociológica entiende que es una legitimidad aceptada socialmente en función de cómo se ve o se representa en cada sociedad el problema del Estado, del poder, de la convivencia. Ibidem. Finalmente, la legitimidad legalizada es la que es recogida por el derecho positivo de un Estado, por un sistema de legalidad impuesto (con coincidencia o sin coincidencia con el sistema de valores que maneja la sociedad). Ibidem.
Por su parte, Max Weber distingue entre legitimidad carismática, tradicional y racional. La primera se funda en el poder personal de quien goza de un prestigio cuasisagrado; la legitimidad tradicional depende del refrendo constante del tiempo, y la legitimidad racional, que sería sin más, la legalidad democrática. Cfr. Martínez-Sicluna y Sepúlveda, Consuelo, Legalidad y legitimidad..., op. cit., p. 23.
Podemos concluir que independientemente de cuál sea el criterio del que se parta para la construcción de la legitimidad, esta noción implica la adhesión a las reglas del juego tanto de la mayoría de los ciudadanos como de los que ocupan puestos de autoridad. Cfr. IIDH, Diccionario electoral, Costa Rica, CAPEL, 1989, p. 416.
En la esfera de la Iglesia romana, como nos recuerda Carl Schmitt, no se hace diferencia entre la legalidad y la legitimidad. En el Codex Juris Canonici aparece muy a menudo la palabra legitimus; en cambio, legalis solo se encuentra en cuatro pasajes, en los cánones 33, 1.059, 1.080 y 1.543, y siempre con relación al derecho secular (civil). Yo --agrega-- no me considero autorizado para dictaminar si esto puede significar una cierta desestimación. En la esfera de la Iglesia misma no hay lugar para la diferenciación entre la legalidad y la legitimidad. Como me escribe --concluye-- el profesor Hans Barion, el problema es extraño al pensamiento eclesiástico. Gracias a la dirección divina, la jerarquía legal es siempre también la jerarquía legítima, Legalidad y legitimidad, Madrid, Aguilar, 1971, pp. XXIV, XXV.
Vistas así las cosas, a los súbditos no les asistía más que el derecho de sujeción y obediencia a lo expresado por el rey. Lo que ello viene a significar es que el poder en sí mismo gozaba de legitimidad, toda protesta política que se presentase adquiría entonces el carácter de hecho delictivo. Notables ejemplos constituirían a este respecto la muerte de Sócrates o la rebelión de Espartaco al frente de los esclavos y gladiadores. Véase Vega, Pedro de, "Para una teoría política de la oposición", Estudios político constitucionales, México, UNAM, 1980, p. 16.
Al decir del jurista español Pedro de Vega, cada forma específica de poder se configura por una forma específica de legitimidad. O lo que es lo mismo, la "legitimidad constituiría aquella manifestación del poder a través de la cual se le puede conferir concreción histórica y real". Idem, p. 14.
La diferencia antitética entre "legitimidad" y "legalidad" se presenta como consecuencia de los cambios en los principios de la organización política y social enarbolados en el movimiento revolucionario liberal francés. Entre ellos destaca la sustitución de la fuente divina del poder por la idea de una comunidad social o pueblo, absolutamente desacralizada, la cual establece sus propias normas de convivencia. Con razón pudo afirmar Kant que el contrato político "pasa a sí a convertirse en piedra de toque de la juridicidad de toda Constitución política". Idem, p. 17.
Con las nuevas bases de construcción comunitaria fincada en un hipotético contrato social las cosas cambian. Lo más sobresaliente en lo que a nuestro objeto de estudio interesa, es que al desterrarse la noción de la fuente real de poder se posibilita las discrepancias en la relación legalidad-legitimidad.
Los ideólogos de la Revolución francesa, aprovechando la nueva explicación teórica de la fuente del poder y de la construcción social, se ocuparon de anteponer el significado de legalidad al de legitimidad, pues fue la manera que encontraron para desarmar los principios ideológicos que sostuvieron al antiguo régimen. De esta manera, en la Francia de la Restauración se produjo un antagonismo sorprendente entre la legitimidad histórica de una dinastía restaurada y la legalidad al estilo del Code napoleónico. Para el progreso revolucionario la legalidad era una expresión de racionalidad y una forma más elevada que la legitimidad histórica. Ante la tradición, la ley. Cfr. Tamayo y Salmorán, op. cit. nota 9, p. 1946.
En nuestros días, el estudio de la relación que nos ocupa desde una perspectiva histórica divergente carece de toda justificación. Lo relevante, a nuestro modo de ver, estriba en lograr una vinculación armónica entre legalidad-legitimidad, también en la manera o mecanismos para conseguirlo.
La identificación del Estado constitucional en el que se comprenda el principio de legalidad y legitimidad se constituye en la cuestión paradigmática que muchas de las democracias de nuestra América Latina sueñan algún día poder alcanzar.
I. LA NECESARIA REFORMA DEL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO
II. LOS DESAFÍOS DEL DERECHO CONSTITUCIONAL EN LOS UMBRALES DEL SIGLO
Como juristas, nos interesa examinar, apoyados en la metodología que nos proporciona el derecho constitucional, las bases constitucionales y legales que sustentan a la democracia mexicana, con el fin de valorar en su exacta dimensión cuáles de los propósitos que motivaron su creación han podido realizarse, también resaltar aquellas fallas que no han podido corregirse, y señalar cuáles a nuestro juicio podrían ser las posibles soluciones.
III. ESQUEMA EXEGÉTICO
De manera especial, en el derecho constitucional el sentimiento social afectivo de que gozan las instituciones y los principios tutelados por esta disciplina cobra especial importancia, en cuanto que dicho sentimiento constituye el núcleo principal que nutre su validez y su existencia. Esto ha llevado a afirmar a algún sector de la doctrina, que para comprender el derecho constitucional, más que espléndidos conocimientos, hay que primordialmente vivirlo.
IV. LEGITIMIDAD Y ORDEN CONSTITUCIONAL
Lo relevante de esta noción ha sido destacada por el conocido tratadista argentino Germán Bidart Campos,
V. LA IMPORTANCIA DE LA RELACIÓN LEGALIDAD-LEGITIMIDAD
Como ha señalado acertadamente el autor antes citado, el uso de los conceptos de "legitimidad" o "legitimación" y "legalidad", han sido fuertemente afectados por el uso que han tenido en el terreno de las ideas políticas.
VI. CONCEPTUALIZACIÓN DE LA LEGITIMIDAD Y LA LEGALIDAD
Si atendemos la peculiar forma de gobierno y de organización política en la antigüedad, fincada en el poder omnímodo del monarca, no es posible siquiera pensar en la posibilidad de que existiera una confrontación en la relación legitimidad-legalidad, en la lógica de que ambos conceptos tienen en común la misma fuente que los sustenta. En otros términos, la legalidad goza de legitimidad en tanto que emana de la persona cuya autoridad queda fuera de toda discusión, y viceversa, la legitimidad del sistema normativo se apoya en que constituye la expresión de la voluntad real.
VII. DESARROLLO HISTÓRICO DE LA IDENTIDAD Y CONFRONTACIÓN CONCEPTUAL ENTRE LEGITIMIDAD Y LEGALIDAD