SUMARIO: [ I. Introducción. ] [ II. La realidad de los estudios de las elecciones locales en el sistema federal mexicano. ] [ III. Esquema exegético. ] [ IV. Nueva legislación electoral como medio de legitimidad del desarrollo de las elecciones en México. ] [ V. La conformación de los organismos electorales. ] [ VI. La conducción de los comicios y la integración del Consejo Estatal Electoral en Guerrero. ] [ VII. A manera de Conclusión. ]
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990, adicionado con los artículos transitorios decimoséptimo y decimoctavo, según decreto publicado el 17 de julio de 1992, y reformado por decretos publicados el 3 de enero de 1991, el 24 de septiembre y el 23 de diciembre de 1993, y el 18 de mayo y 3 de junio de 1994.
Aprovechando la invitación que recientemente se nos formuló para ofrecer una conferencia en el estado de Guerrero, Acto organizado por la Fundación Cambio XXI "Luis Donaldo Colosio", de Acapulco, Guerrero, e impartida el 15 de diciembre de 1995. sobre su legislación electoral, sirva este breve trabajo para examinar algunos aspectos que guarda dicho ordenamiento en relación con los principios electorales federales. También para plantear diversas cuestiones que a nuestro juicio debieran reflexionarse, teniendo en cuenta que nuestro país se encuentra inmerso en la llamada "Reforma del Estado".
Por otra parte, estas líneas nos brindan la oportunidad de retomar, así sea de manera muy general, las cuestiones políticas locales que siempre nos han interesado y que esperamos muy pronto podamos seguir desarrollando.
Compartimos lo aseverado por diversos estudiosos de las elecciones locales, quienes han señalado que democracia local y democracia nacional constituyen un sistema único, Al respecto véase Dilys, M. Hill, Teoría democrática y régimen local, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1980, pp. 14-16. el cual no puede disociarse o desvincularse, esto es, no puede comprenderse la fortaleza de un sistema federal si sus estados y sus municipios que lo conforman padecen graves rezagos económicos; si el retraso social y cultural les impide con eficacia prestar los servicios públicos que les han sido encomendados; si sufren la presencia de cacicazgos que les impida lograr un cabal desarrollo.
En tal sentido, la exhortación del presidente Ernesto Zedillo de construir un nuevo federalismo cobra importancia si se le vincula con la implantación de nuevas fórmulas que solucionen la variada problemática, que como la descrita padecen las entidades federativas.
Ciertamente, el abordar desde una perspectiva jurídica y política el acontecer de las elecciones locales, no resulta fácil, pues en ello se anteponen muy diversos factores (baste de ejemplo señalar que dada la estructuración federada implica que nuestro territorio se divida en 31 estados, los cuales en su conjunto albergan los 2 mil 412 municipios, cada uno de ellos con características disímbolas que dificultan trazar líneas generales de análisis).
El que cada entidad federativa, de acuerdo con factores históricos, sociológicos, políticos, económicos, etcétera, hayan expedido sus respectivos cuerpos normativos (Constitución, leyes electorales, orgánicas municipales, reglamentos, etcétera), ha provocado que en la actua- lidad se presente un mosaico heterogéneo y a veces hasta contradictorio respecto de una misma institución.
La obtención de dicho material legislativo resulta complicado porque inclusive en las dependencias oficiales no cuentan con ejemplares disponibles al respecto, y el que se encuentra está desactualizado debido a la constante dinámica legislativa.
Esta panorámica se complica si recordamos que dado el desdén que la doctrina ha mostrado hacia el tema, el investigador se encuentra prácticamente en un terreno virgen cuyas vetas de explotación reclaman pronta atención. La editorial del periódico La Jornada ha publicado últimamente los siguientes trabajos: Guanajuato/espejismo electoral, de Ricardo Alemán Alemán; Sonora 91/ Historia de políticos y policías, de Roberto Zamarripa, Chihuahua/ Historia de una alternativa, de Alberto Azis Nassif; Baja California en tiempos del PAN, de Irma Campuzano Montoya; La República mexicana/Modernización y democracia de Aguascalientes a Zacatecas, coordinada por Pablo González Casanova y Jorge Cadena Roa. Por su parte, Miguel Ángel Porrúa editores publicó La tarea de gobernar: gobiernos locales y demandas ciudadanas, coordinada por Alicia Ziccardi, 1995.
Veáse Las elecciones municipales en México, México, UNAM, 1994.
Simplemente apoyados en esa línea o esas líneas de investigación, quisiéramos recordar de manera breve algunas de las principales conclusiones a las que llegamos en su momento, y destacar bajo ese espectro general las particularidades que ofrece la legislación electoral del estado de Guerrero, respecto a la conducción de los comicios y de la integración del organismo rector del mismo.
Influencia de la normativa federal en el diseño de la legislación local
Como hemos señalado, una de las características de la legislación o legislaciones electorales locales, es que en su diseño siguen las pautas de los modelos institucionales apreciados en el plano nacional, es decir, los de la legislación electoral federal. No desconocemos que existen estados que se muestran inmutables ante lo que acontece en el plano federal, y que en ejercicio de su autonomía política prefieren conservar la vigencia de su legislación electoral de hace ya varios lustros; sin embargo, en general detectamos que en varios de los estados casi literalmente han ajustado los principios de la legislación electoral federal a sus prácticas políticas locales, y no era raro hasta hace unos cuantos años ver cómo diversas entidades tenían vigentes los principios de la ley electoral de 1977 (LFOPPE); otras el efímero Código Federal Electoral, y los más recientes apegados a los principios del llamado COFIPE.
Esta realidad legislativa nos lleva a puntualizar de manera más aguda en lo que debe ser la regulación de la vida electoral en los estados, en el sentido de que es necesario reflexionar los pros y los contras que la aplicación casi literal de las instituciones nacionales tendrán en su vida política, porque hay que considerar que no significan ni representan lo mismo unas elecciones nacionales que unas elecciones locales. Sobre todo habría que considerar la particular realidad política que vive el estado, su peculiar realidad social y económica a la que se enfrenta, e inclusive las aspiraciones sociales, políticas y filosóficas que se pretenden con la instauración de un determinado ordenamiento.
A la luz de estas consideraciones se explica la presencia de un heterogéneo mosaico en la regulación jurídica municipal, y local en general. Baste de ejemplo señalar que en relación con los partidos políticos tenemos extremos que van a lo siguiente: estados que aceptan la integración de partidos políticos locales (es el caso de Baja California, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, México, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tabasco y Veracruz); estados que no aceptan la presencia de partidos políticos locales, cual es el caso de Aguascalientes, Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. Otros en donde además de los partidos políticos prevén la integración de asociaciones políticas (es el caso de Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Puebla, Sonora, Tlaxcala y Yucatán). En cambio otros no aceptan la integración de asociaciones políticas (es el caso de Aguascalientes, Baja California, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, por señalar algunas).
En cuanto a los requisitos exigidos para la constitución y registro de los partidos políticos locales, cabe resaltar que en algunos estados sigue siendo la Secretaría General de Gobierno la que lleva a cabo el registro legal de dichos partidos, con lo que se ha hecho caso omiso de la demanda de dejar en manos de las comisiones estatales electorales esta actividad de registro, ya que el estudio de las solicitudes de registro podría tener mejores perspectivas de imparcialidad, en razón de la integración plural de dichos organismos político-electorales. Inclusive siguiendo la tendencia democrática de ciudadanizar los organismos electorales compartiríamos la idea de que fuera el Consejo Estatal quien se encargara de llevar a cabo esta labor.
En relación con el número de afiliados exigidos en cada estado para la constitución de una organización política, también la situación es muy diversa, con cifras que van de 7 mil 500 (cual es el caso de Baja California) a 50 mil, como lo consagra la legislación del estado de Hidalgo, por aportar sólo unos datos.
La incidencia del acontecer legislativo federal en la configuración del derecho local nos lleva a examinar, aunque sea de manera general, sus principales sesgos que lo definen, todo ello con el fin de comprender los nuevos lineamientos que ya vemos reflejados en las leyes de nuestros estados. En esta ocasión baste por examinar el estado de Guerrero.
Cabe destacar la dinámica evolución del sistema electoral mexicano; mientras varios estados se encontraban en su proceso de adecuación normativa, resulta que el COFIPE fue reformado, Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24 de septiembre de 1993, y el 19 de abril de 1994. y que en puerta se encuentran nuevas modificaciones en la denominada "Reforma del Estado". Ello nos obliga a que en el presente trabajo incluyamos el contenido y propósitos que inspiran las últimas reformas, y en su conjunto ponderemos la viabilidad de que dichos cambios se vean reflejados en la legislación de los estados.
Este hecho ha llevado a resaltar a Dieter Nohlen, cómo en América Latina, a diferencia de los países industrializados de Occidente, la reforma electoral sigue siendo uno de los temas más debatidos, en los que se comprenden problemas de la organización electoral, el sistema electoral, el derecho electoral, etcétera. En Los sistemas electorales en América Latina y el debate sobre reforma electoral, México, UNAM, 1993, p. 9.
En el caso de nuestro país, la inconformidad en la manera como se desarrolla el proceso electoral y los resultados que se obtienen ha propiciado que la vigencia de la normativa electoral agote su cometido una vez celebrados los comicios, una vez que bajo sus principios ha triunfado el partido en el poder, no importando que posteriormente fenezca o sufra profundas modificaciones, que la haga aparentar que ahora sí para los próximos comicios la contienda será más justa.
Ciertamente, como ha señalado el brillante jurista mexicano Diego Valadés, el encuadramiento jurídico de los fenómenos políticos no ha sido fácil en ninguna parte; ello es así porque a veces "la contienda política impele al rebasamiento de la norma. La fluidez de la vida social y política hace que con frecuencia los comportamientos generen costumbres con mayor velocidad que los congresos adecuan leyes". En El sistema electoral de la democracia mexicana, México, Miguel Ángel Porrúa, 1990, p. 18.
Lo preocupante en la praxis que ha adoptado la reforma electoral en México es que nos acostumbremos a que en cada proceso electoral tengamos que estrenar una nueva legislación, no importando la validez objetiva de los principios que la sustentaron, sino que los cambios se realicen tan sólo a la presión del adversario.
De proseguir esta situación, ello nos puede conducir a que:
1o.Los ordenamientos electorales subsecuentes o las reformas que se lleven a cabo carezcan de toda credibilidad, pues se sabe que con ellas de todas formas se asegura el triunfo de una de las fuerzas políticas;
2o.Todo el proceso de creación o de reformas legislativas se conviertan tan sólo en el espectáculo con el cual se legitiman las actividades electorales, pero en realidad no se avanza en el desarrollo de nuestra democracia;
3o.Las fuerzas políticas prefieran recurrir a transacciones políticas ajenas a lo señalado por la norma de derecho.
Ante tal estado de cosas creemos que es tiempo de un cambio de actitud de todas las partes intervinientes en el proceso electoral, en el que se recobre el significado de los principios e instituciones reguladas por el derecho electoral y se valore en su exacta dimensión la teleología que los comicios representan. Resulta ilusorio, pero cada día cobra mayor validez lo señalado por el ilustre poeta mexicano Octavio Paz, hace apenas unos días, en el sentido de impregnar de ética a la actividad política, que las enseñanzas maquiavélicas cedan el paso a los principios agustinianos, que sirva para recobrar la legitimidad perdida.
Para el politólogo Rafael Segovia, constantemente se está hablando de una nueva cultura política, que se traduce en nuevas relaciones políticas de poder entre los hombres, entre las organizaciones políticas, con el Estado, En "Conducta y educación política en México", La nueva reforma política, México, El Nacional, 1991, p. 207. pero que la cultura no se puede cambiar por simple decreto, que para transformarla es de vital importancia el papel de los agentes "socializadores reales"; es decir, la prensa, los partidos, la televisión, la escuela.
Más adelante, concluye este autor que mientras dichos agentes sigan manteniendo la situación que mantienen en este momento, "de lo que podemos estar seguros es que nuestra cultura política va a cambiar muy poco". Ibidem.
Respecto a la importancia de esta cuestión, Mackenzie ha señalado que por noble que sea el sistema electoral no puede inspirar confianza si quienes lo aplican no gozan de plena autonomía, y por el contrario se hallan a las órdenes directas del gobierno. En Mackenzie, W. J. M., Elecciones libres, Madrid, Tecnos, 1962, p. 110.
Cabe destacar que las formas de integración y facultades de que gozan los organismos electorales son muy diversas, y que el grado de confianza que se tiene en ellos también varía en cada comunidad política, pues mientras en algunas democracias la ciudadanía no encuentra punto de objeción en estas cuestiones, en otras por el contrario, la duda es el signo que las define.
En las democracias en que subsiste la desconfianza en la integración y la actuación de los organismos electorales los cuestionamientos se presentan desde a quién le corresponde organizar el proceso electoral, con posiciones que se inclinan en otorgarlo al gobierno, a los partidos políticos, a la sociedad, a la ciudadanía, sin faltar quienes se inclinen por alguna fórmula mixta.
En el debate también se comprenden las siguientes interrogantes: ¿quiénes deben integrar los organismos encargados de organizar los comicios? ¿cuál debe ser su procedimiento de elección? ¿cuáles los mecanismos que garanticen su imparcialidad? entre otros muchos aspectos.
En esta temática no existen fórmulas y principios que sean mejores que otros, ya que cada uno de ellos ofrece ventajas e inconvenientes. En todo caso, el éxito o fracaso dependerá de las particulares condiciones que ofrezca la realidad política al momento de llevarlos a la práctica, del particular desarrollo histórico y de la voluntad política mostrada en su aplicación.
En el caso de nuestro país, en los últimos comicios el tema de la integración y de la actuación de los organismos electorales ha sido una de las cuestiones que más han debatido los partidos políticos de oposición, el sector académico y los medios de comunicación, quienes desde sus particulares perspectivas han señalado múltiples defectos, principalmente de injusticia en su integración y carencia de imparcialidad en sus decisiones, expresando sus puntos de vista cómo a su juicio podría avanzarse en esta cuestión.
Para el destacado jurista mexicano Jorge Madrazo, la integración y funcionamiento de los organismos electorales en el país se ha caracterizado por su carácter vertical, como a través de un hilo conductor las decisiones originadas en el gobierno federal se han ido ejecutando en cascada en cada uno de los organismos electorales hasta llegar a los escrutadores de las mesas directivas de casilla. En otras palabras -señala-, "la integración y funcionamiento de los organismos político-electorales responde a la efectividad en el control que el Estado tiene en los distintos procesos electorales". En "Reforma política y legislación electoral en las entidades federativas", Las elecciones en México. Evolución y perspectivas, México, Siglo XXI, 1985, p. 311.
La anterior aseveración estuvo presente por mucho tiempo en la realidad política mexicana cuando observamos que la legislación confirió el control absoluto del proceso electoral al gobierno, que en simbiosis con el PRI acaparó mayoritariamente la integración de los organismos electorales. Sin embargo, cabe apuntar que esta situación poco a poco ha ido cambiando, sobre todo con las nuevas tendencias que fortalecen la idea de una justicia electoral, que se refleja en un mayor equilibrio en la integración de los organismos electorales; la supresión de facultades discrecionales por una actuación apegada a derecho y bajo una responsabilidad ciudadana, aspectos que más adelante desarrollaremos.
Podemos afirmar que dada la hegemonía de una de las fuerzas políticas (PRI), esto ha provocado que los cuestionamientos de la forma en que se organiza y se desarrolla el proceso electoral se intensifiquen, y que los partidos políticos de oposición recurriendo a esta realidad, la fomenten como estrategia fundamental en su lucha por alcanzar el poder. De esta manera, bajo su particular perspectiva el objetivo central consiste en criticar la integración de los organismos electorales y descalificar, por tanto, el desarrollo de los comicios y sus resultados.
En esta lógica de lucha política no vacilan en desconocer los triunfos del adversario por considerarlos ilegítimos, e inclusive encuentran suficiente justificación para organizar masivamente a la ciudadanía con el fin de que con actos de protesta impidan que el candidato vencedor asuma el cargo. Bajo esta postura asumen un doble juego electoral que no puede justificarse, no desdeñan el triunfo en las urnas, pero si son derrotados les queda la vía de la descalificación; aceptan las reglas electorales en tanto albergan la posibilidad de obtener el triunfo. Con esta actitud se explica la presencia ya común de los conflictos poselectorales, lo que ha llevado al extremo de que lo más importante no es quién consigue el triunfo, sino que se crea en el mismo.
En ocasiones la presión popular provocada bajo el mecanismo que hemos descrito ha logrado que las autoridades tengan que negociar los cargos representativos, hecho que ha provocado que los comicios sufran una gran crisis de legitimidad y los partidos políticos sean vistos con desconfianza por la sociedad.
Estamos convencidos de que en este punto se puede seguir avanzando; queremos para nuestro país un mayor mosaico ideológico y partidista. De hecho en el actual proceso de lo que se ha denominado "Reforma del Estado" será uno de los puntos a debatir, pero cualesquiera que sean los principios que se adopten, con madurez y responsabilidad política se deben respetar los puntos acordados. No descartamos que la actuación de las autoridades y de los partidos puedan ser impugnadas, pero bajo las formas y mecanismos establecidos en la propia legislación.
B.Conducción e integración de los organismos electorales
en la renovación electoral de 1986
En el foro de consulta popular convocada por el presidente Miguel de la Madrid (1986), que tuvo como finalidad recabar propuestas que orientaran los perfiles de una nueva legislación electoral, se escucharon diversos planteamientos respecto al tema que nos ocupa.
Gustavo Hirales, del entonces PSUM (Partido Socialista Unificado de México), propuso que para rescatar el principio de autonomía del organismo cúspide del proceso electoral (Comisión Federal Electoral), éste se debería integrar exclusivamente con los representantes de los partidos políticos. Véase "Órganos y procesos electorales", Renovación política electoral. Audiencias Públicas de Consulta, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1986, p. 289.
De ese mismo partido, Sabino Hernández Téllez resaltó que en la integración de los órganos electorales el Poder Ejecutivo no debía tener más participación. Idem, p. 343.
Por su parte, Miguel Montes García, del PRI, sugirió que el órgano rector del proceso electoral se hiciera de una manera mixta, con intervención de los representantes del Poder Ejecutivo y de los partidos políticos, quienes participarían proporcionalmente de acuerdo con su fuerza electoral obtenida en la última elección. Idem, p. 321.
El profesor universitario Delfino Solano Yáñez se refirió a la integración de las mesas de casilla al señalar que podría realizarse mediante insaculación que correría a cargo del comité distrital correspondiente, con base en las listas que formulara el Registro Nacional de Electores. Idem, p. 321.
Sin embargo, cabe señalar que la legislación electoral expedida (Código Federal Electoral), Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de febrero de 1987. no satisfizo los requerimientos de ninguna de las fuerzas políticas de oposición. Al respecto resultan elocuentes las palabras señaladas por Pedro Peñaloza, del entonces PRT (Partido Revolucionario de los Trabajadores): "No al Código Electoral antidemocrático". Esta afirmación tan tajante la basó en que tanto las reformas constitucionales como la nueva legislación electoral habían sido obra y fruto del gobierno y de un partido; que no contó con la aprobación ni con el consenso de las fuerzas políticas independientes, "[...] el gobierno impuso sus intereses y los de su partido por encima de los de la democratización de México". Véase Secretaría de Gobernación, Renovación política electoral, proceso legislativo, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1987, vol. VII, pp. 249-251.
Los hechos avalaron dicha crítica, pues con los lineamientos aprobados se mantuvo el control vertical de los comicios en manos del gobierno, y en la integración de los organismos electorales se observó un gran desequilibrio. Baste de ejemplo recordar que la Comisión Federal Electoral quedó integrada en lo relativo al número de comisionados partidistas, de la siguiente manera: PRI (16), PAN (5), PMS (2), PPS (1), PDM (1), PFCRN (1), PRT (1), y el PARM (1). Información obtenida de Proceso electoral federal 1987-1988, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1988, p. 13.
fundamental para evitar que el Ejecutivo federal y el partido oficial sigan controlando los órganos electorales que preparan y organizan las elecciones. Es necesario que los partidos contiendan en verdaderas condiciones de igualdad. Que los medios financieros que reciban los partidos estén sujetos a mecanismos transparentes para poner fin a la perversa relación de gobierno y el partido oficial. Actualmente no sabemos donde empieza la gestión del PRI y donde termina el programa presidencial de Solidaridad. Véase "El PRD ante la reforma electoral", La nueva reforma política, México, El Nacional, 1991, pp. 101-102.
Manuel Barquín ha señalado acertadamente que desde 1946, fecha en que se creó la Comisión Nacional de Vigilancia Electoral -con una integración tripartita en la que se representó al Poder Ejecutivo, Legislativo y a los partidos políticos-, no se había introducido una reforma tan radical en la organización electoral. Véase "El Instituto Federal Electoral. Organización y funciones", Derecho y legislación electoral, México, Miguel Ángel Porrúa, 1993, p. 109.
En efecto, la reforma electoral llevada a cabo durante el -ahora tan criticado- pasado gobierno, se incorporaron nuevos principios en la organización electoral y nuevas fórmulas en la integración de los organismos electorales, que se apartaron de los esquemas hasta ahora conocidos. Su importancia estriba en que consagró diversos de los planteamientos expresados por las distintas fuerzas políticas, y al parecer se avanzó en la tarea de lograr una lucha electoral más justa.
Para la construcción de las bases constitucionales y legales que regirían la organización de los comicios y la integración de los organismos electorales se contó con las propuestas formuladas por los distintos partidos políticos.
Los legisladores priístas propusieron que a nivel constitucional se consagrara que la preparación y desarrollo de las elecciones es una función estatal, que se ejerce por los poderes Ejecutivo y Legislativo. De fecha 14 de agosto de 1989, ante la Cámara de Diputados. La intención de esta propuesta fue acabar con los cuestionamientos que se apoyaban en el señalamiento constitucional entonces vigente, que disponía que la organización electoral corresponde al gobierno federal, lo que interpretaban como que dicha facultad en realidad le correspondía al Ejecutivo federal.
De ahí que en su propuesta claramente puntualizaran que los comicios se definan "como una función estatal y se atribuya su ejercicio a los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, por ser éstos los que están sujetos a una renovación permanente y periodica de conformidad con la expresión de la voluntad ciudadana en las elecciones". Dicha iniciativa puede consultarse en Serrano Migallón, Legislación electoral mexicana, cit., p. 89.
Sugirieron que este lineamiento debería consagrarse en el artículo 41 de nuestra ley fundamental, que la referencia de la organización electoral consagrada entonces en el artículo 60 debía suprimirse, toda vez que a su juicio dicho precepto debería referirse exclusivamente a la calificación de las elecciones de los miembros del Congreso de la Unión, sin mezclar otro tipo de materias.
Por otra parte, también destaca en la propuesta priísta que se incluyeran los principios de certeza, imparcialidad y objetividad, los cuales deberían orientar toda tarea del proceso electoral. Idem, p. 87.
Respecto a esta cuestión, el PAN (Partido Acción Nacional) señaló que la responsabilidad en la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales correspondiera por igual al gobierno, partidos políticos y ciudadanos. Iniciativa presentada el 21 de diciembre de 1988, ante la Cámara de Diputados.
El PFCRN (Partido Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional) apoyó la postura panista, y el PRD (Partido de la Revolución Democrática) sólo se refirió a la creación de un Consejo Federal Electoral que se conformaría por ciudadanos electos por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Iniciativas presentadas el 14 de agosto de 1989 a la Cámara de Diputados.
De las diferentes iniciativas de reforma presentadas a la Cámara de Diputados, la subcomisión encargada de realizar el respectivo dictamen encontró algunos puntos coincidentes, también aportó algunos principios que enriquecieron la temática que nos ocupa.
1o.En la organización de las elecciones se determinó la necesaria participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos, según lo dispusiera la ley;
2o.A los principios que debían regir las tareas electorales (certeza, imparcialidad y objetividad), agregaron el de profesionalismo.
3o.En consecuencia se reformó el artículo 5o. del texto constitucional, en el que se señaló que las funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas aquellas que se realicen profesionalmente.
Todos estos lineamientos quedaron recogidos en la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 6 de abril de 1990.
Cuatro años más tarde, mediante nueva reforma a la ley fundamental publicada el 19 de abril de 1994, en la que algunos autores han destacado que tuvo como objetivo "ciudadanizar las elecciones", Así lo expresa Miguel Ángel Granados Chapa, "Plaza pública", Reforma, jueves 26 de mayo de 1994, p. 9 A. se recalcó que en la organización de las elecciones federales el organismo público autónomo encargado de organizarlas se vería enriquecido con la presencia de los ciudadanos según lo dispusiera la ley.
En cuanto a los principios que deben orientar las tareas electorales, se agregó el de independencia.
B.De la integración de los organismos electorales
En cuanto a esta cuestión, el PRI, mediante iniciativa de reforma constitucional, propuso que en la ley reglamentaria se determinara que los poderes Ejecutivo y Legislativo ejercieran las funciones electorales a través de un organismo público, sin cerrarse a cualquier otra alternativa; en todo caso, el organismo responsable debería tener especialización en la materia, profesionalismo sus funcionarios y autonomía sus decisiones. De fecha 14 de agosto de 1989, ante la Cámara de Diputados.
También propusieron que las diversas actividades que conforman el proceso electoral se realizaran con un criterio de unidad y armonía integral, para ello, el organismo rector de los comicios debería contar con las facultades y estructura necesarias que le permitieran llevar a cabo tales propósitos. Debería contar también con órganos de dirección, ejecutivos y técnicos. Ibidem.
Como se observa, la propuesta tuvo como fin agrupar las diversas tareas y actividades electorales entonces dispersas bajo la dirección integral de un organismo, pues a su entender mejoraría la coordinación y armonía de los trabajos.
En la integración de este organismo incluyeron fórmulas y terminología novedosas. Así, señalaron que habría consejeros y consejeros magistrados. Los primeros, es decir, los consejeros, lo serán por determinación del Ejecutivo federal y de las respectivas cámaras en función del cargo mismo, y los segundos (consejeros magistrados), serían designados por el Ejecutivo federal y las cámaras, gozarían de estabilidad en el desempeño de sus funciones, y deberían reunir re-quisitos que garanticen capacidad, honorabilidad e imparcialidad.
Al referirse a los consejeros que integrarían el órgano rector de los comicios, pensaron en un representante del Ejecutivo federal (secretario de Gobernación), y en representantes del Poder Legislativo. En tal sentido, la figura de los consejeros magistrados en realidad constituyó la novedad, ya que el propósito fue que dicho cargo lo ocuparan destacados personajes de la sociedad civil, de notoria integridad moral, expertos en materia electoral, que fungirían como una especie de representantes de la llamada "sociedad civil".
Los consejeros magistrados deberían satisfacer los requisitos que señale la ley, que no podrán ser menores a los exigidos para ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y para su nombramiento se exigió una mayoría calificada, es decir, el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por el Ejecutivo federal. Si dicha mayoría no se alcanza se procederá a insacular los candidatos propuestos, según las reglas que determine la ley reglamentaria. Véase reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de abril de 1990.
En la integración de los organismos electorales los partidos políticos también estarían representados para salvaguardar y defender sus intereses legítimos; además, para garantizar de mejor manera el respeto a los principios de legalidad e imparcialidad de las elecciones también propusieron la existencia de órganos de vigilancia que se integrarían por representantes de los partidos políticos. Ibidem.
El PAN, por su parte, remitió a la legislación electoral la creación de los organismos que tendrían a su cargo la función electoral; Iniciativa presentada a la Cámara de Diputados el 21 de diciembre de 1988. el PRD propuso establecer el Consejo Federal Electoral, el cual haría la declaratoria de los ciudadanos electos y que se integraría por el número de ciudadanos que señalara la ley. Serían elegidos por la Cámara de Diputados, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. Iniciativa presentada a la Cámara de Diputados el 14 de agosto de 1989.
Esta nueva integración propuesta por el PRI fue aprobada en su momento, la Legislación electoral previó al Instituto Federal Electoral (IFE), en cuyo órgano superior de dirección (Consejo General) incluyó a un consejero del Poder Ejecutivo (secretario de Gobernación); cuatro consejeros del Poder Legislativo (dos diputados y dos senadores; en cada cámara la mayoría propondrá uno de esos consejeros; el otro será propuesto por la minoría); consejeros magistrados, y re-presentantes de los partidos políticos, según el porcentaje de la votación nacional emitida en la anterior elección de diputados de mayoría relativa. Sin embargo, esta nueva conformación no fue suficiente para acallar las voces de protesta, apoyadas ahora en que en el nombramiento de los consejeros magistrados se daba injerencia al Ejecutivo federal.
C. La "ciudadanización" de los organismos electorales
En este contexto, la "ciudadanización" de los organismos electorales introducida mediante la reforma constitucional ya mencionada, fue la respuesta a los nuevos requerimientos. Dicha reforma sustituyó la figura de los consejeros magistrados por la de los llamados consejeros ciudadanos, cuyo perfil más bien se aleja del de expertos en la materia electoral para acercarse al de una reconocida imagen social y de lucha por el avance democrático.
La reforma constitucional también consagró un nuevo mecanismo para nombrarlos, en el que destaca la supresión de la presencia del Ejecutivo federal, para que sea exclusivamente la Cámara de Diputados, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, de entre los propuestos por los grupos parlamentarios en la propia Cámara, la encargada de llevarlo a cabo (artículo 41, último párrafo).
Un punto también relevante, aunque consagrado a nivel legislación ordinaria, fue la supresión del voto a los representantes partidistas, en la toma de decisiones de los organismos electorales, toda vez que ello garantiza aún más el criterio de imparcialidad e independencia de la temática que nos ocupa.
Vistas, así sea a grandes pinceladas, las motivaciones y principios que han inspirado la configuración de la legislación electoral federal, examinemos la normativa de Guerrero.
Entre las características que definen al sistema federal mexicano destaca el que sus entidades para la construcción de su normativa local, siguen los esquemas y principios consagrados en las leyes federales. Puesto que la materia electoral no es la excepción, es notorio que en una gran mayoría de ellos han adoptado para el desarrollo de sus prácticas políticas los lineamientos contenidos en el COFIPE (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales).
I. INTRODUCCIÓN
Desafortunadamente en nuestro país el estudio de la vida política local ha sido desdeñado por un gran sector de la doctrina. Los factores de que ello ocurra son muy diversos, pero la centralización financiera y política que todavía agobia al sistema político mexicano, sin lugar a dudas ha contribuido a ello.
II. LA REALIDAD DE LOS ESTUDIOS DE LAS ELECCIONES LOCALES EN EL SISTEMA FEDERAL MEXICANO
En otro trabajo hemos proyectado el marco teórico general acerca de la regulación de las elecciones municipales en nuestro país, así como la perspectiva sociológica de la problemática a la que se enfrentan, y que no es necesario repetir.
III. ESQUEMA EXEGÉTICO
En los últimos años el desarrollo de las elecciones federales en México se ha caracterizado por la vigencia de diferentes legislaciones electorales. Así, en los comicios de 1988 se recurrió al Código Federal Electoral, en tanto que las de 1991 se sujetaron a los principios del COFIPE; las de 1994 se apoyaron en las profundas reformas realizadas al anterior ordenamiento de 1993 y de abril de 1994; las de 1997 se apoyarán en los principios que actualmente se discuten.
IV. NUEVA LEGISLACIÓN ELECTORAL COMO MEDIO DE LEGITIMIDAD DEL DESARROLLO DE LAS ELECCIONES EN MÉXICO
1. Su trascendencia en el desarrollo del proceso electoral
V. LA CONFORMACIÓN DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES
El presente apartado constituye una de las partes medulares del proceso mismo, ya que de la integración, actuación y voluntad política manifestada por los organismos electorales dependerá el grado de limpieza y credibilidad con que se desarrollen o comicios. Que el triunfo obtenido por alguno de los contendientes goce de la legitimidad necesaria que le permita sin suspicacias ejercer el cargo.
2.Cuestionamientos y propuestas en torno a la conducción del proceso electoral y de la integración de los organismos electorales
A. La descalificación electoral
3.Bases constitucionales vigentes de la organización y conducción del proceso electoral
A. De la organización electoral
Al iniciar el gobierno del licenciado Carlos Salinas de Gortari, diversas voces de la oposición insistieron en la necesidad de que se construyera en realidad un sistema electoral autónomo del gobierno. Al respecto Graco Ramírez expresó que era: