En julio de 1990, la Secretaría General de Naciones Unidas pareció haber tomado la iniciativa de convocar a reuniones oficiosas de consulta con el objetivo de lograr una "participación universal" en la Convención de Montego Bay. En otras palabras, la participación de los países altamente industrializados, principales detractores del régimen internacional de explotación de los fondos marinos.
El Secretario General estimó que desde la fecha en que se habría firmado la Convención de 1982, se habría producido una importante serie de cambios políticos y económicos que habrían incidido de manera muy apreciable en el régimen relativo a la explotación minera de los fondos marinos, consagrado en la Convención, en su parte XI.
A falta de poder recurrir, no solamente por razones de orden político y jurídico, sino también de orden práctico, a un Protocolo de Enmienda, modificativo, o substitutivo que entrara en vigor al mismo tiempo que la Convención, la solución que se adoptó fue la de aprobar un Acuerdo relativo a la aplicación de la parte XI de la Convención, que modifica en realidad substancialmente esta parte, y que entró en vigor, "a título provisional", a partir de la fecha de entrada en vigor de la Convención, el 16 de noviembre de 1994.
En realidad el derecho de los fondos marinos -como lo dijo J. P. Quéneudec-, sufrió una suerte de metempsicosis, ya que fue objeto de una real transmigración de un cuerpo convencional en otro tipo de instrumento internacional.1
Claro que desde un punto de vista formal, las reglas enunciables en la Convención y en el Acuerdo coexisten oficialmente, ya que en el Acuerdo de 1994 se precisa que las disposiciones del Acuerdo y de la parte XI, deberán ser interpretadas y aplicadas en forma conjunta como "sólo un instrumento", pero al mismo tiempo se señala que la Convención de 1982, deberá aplicarse de conformidad con el Acuerdo de 1994, y que en caso de discrepancia o incompatibilidad, entre los dos instrumentos internacionales serán las disposiciones del Acuerdo de 1994, las que deberán prevalecer (artículo 1o. y 2o.).
Así pues, el Acuerdo de 1994 parecería presentarse como un instrumento de interpretación y aplicación de ciertas disposiciones de la Convención de 1982, pero en realidad está enmendando radicalmente la parte XI de la misma.
De hecho, bien puede sostenerse que de conformidad con el Derecho de los Tratados, las normas de la parte XI se están dando por terminadas, en virtud de que las "disposiciones del tratado posterior son hasta tal punto incompatibles con las del tratado anterior, que los dos tratados no pueden aplicarse simultáneamente (artículo 59 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados).2
De entre los cambios relevantes que podemos mencionar, introducidos por el Acuerdo de 1994, está el relativo a la toma de decisiones dentro de la "Autoridad Internacional de los Fondos Marinos", esto es, la organización que controla las actividades en la "Zona".
En tanto que en la Convención de Montego Bay, está previsto que la Asamblea de la Autoridad, es el órgano supremo de éste (artículo 16o.), el Acuerdo de 1994 confiere al Consejo un papel preponderante. Los mecanismos de toma de decisiones en el seno de la Asamblea permanecen inalterables, pero para toda cuestión para lo cual el Consejo posea igualmente competencia, y para toda cuestión de orden administrativo o financiero la decisión de la Asamblea no podrá ser adoptada si no existe, de por medio, una recomendación favorable del Consejo. En caso de que la Asamblea no aceptare dicha recomendación, el asunto sería devuelto al Consejo, para que éste lo examine de nueva cuenta.3
Las decisiones de "fondo" en el seno del Consejo deben ser adoptadas, en principio, por la vía del "consenso": En ausencia de "consenso", las decisiones son tomadas por la mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes, bajo condición de que estas decisiones no suscitan la oposición de la mayoría en el seno de alguna de las "denominadas cámaras de votación", que han sido creadas, en substitución de las categorías de los Estados previstos en el artículo 161 de la Convención.
El primer grupo está constituido por los cuatro Estados que prestan a los más grandes consumidores o importadores de minerales -de las categorías de minerales a extraerse de la Zona-, a condición de que entre esos cuatro miembros se incluya a un Estado de la región de Europa Oriental que tenga la economía más importante de esa región, léase la Federación de Rusia, y al Estado que, a la fecha de entrada en vigor de la Convención tenga la economía más importante, léase los Estados Unidos de Norteamérica.
El segundo grupo está compuesto por cuatro Estados escogidos entre aquéllos que hayan realizado las mayores inversiones en la preparación y realización de actividades en la Zona Internacional de los Fondos Marinos.
De esta suerte, existe una plena seguridad para que los Estados altamente industrializados logren siempre y en todo momento, obtener una "mayoría de bloqueo" en el seno de un grupo, a toda decisión que pudiera ser contraria a sus intereses.4
En lo que se refiere al muy importante tema relativo a la transferencia de tecnología, las disposiciones de la Convención de 1982 que consagra la transferencia obligatoria, son simple y claramente suprimidas. El trascendental artículo 5o. del Anexo III de la Convención desaparece.
Para tratar de "mitigar" esta derogación, plena y absoluta, de la transferencia obligatoria de la tecnología, el Acuerdo de 1994 consagra (con una verdadera dosis de fino tartufismo), que "los Estados en desarrollo que deseen obtener tecnología para la explotación minera de los fondos marinos, procurarán obtener esa tecnología según modalidades y condiciones comerciales equitativas y razonables en el mercado abierto".5
Las disposiciones de la convención concerniente a las limitaciones en materia de "políticas de producción", se anulan igualmente, y son reemplazadas por una serie de principios vagos y generales. Pero además se decreta que no se otorgará subsidios a las actividades realizadas en la Zona, y que no habrá acceso preferente a los mercados para esos minerales ni para la importación de productos básicos elaborados a partir de ello.6
El Fondo o Sistema de Compensación en favor de los países en desarrollo, cuyos ingresos de exportación o cuya economía sufran serios perjuicios como consecuencia de una disminución del precio o del volumen exportado de un mineral, por actividad en la "Zona", es reemplazado por un llamado, "fondo de asistencia económica", con cargo a aquella parte de los fondos de la autoridad que exceda de los necesarios para cubrir los gastos administrativos de éste.7
Por último, hay que mencionar que se crea en el Acuerdo de 1994, un Comité de Finanzas, integrado por 15 miembros, pero que incluirán necesariamente a los cinco más grandes contribuyentes al presupuesto de la ONU, es decir los Estados Unidos, Japón, Alemania, la Federación de Rusia, la República de Francia. Ninguna decisión que implique una incidencia financiera no podrá ser adoptada, sin haber sido sometida previamente a este democrático Comité de Finanzas.
Este famoso Acuerdo de 1994, adoptado en la 48o. sesión de la Asamblea General, inserto en la Resolución 48/263 de Naciones Unidas, fue puesta a votación, y adoptado por 121 votos a favor, cero en contra, y siete abstenciones (Rusia, Nicaragua, Panamá, Colombia, Perú, Venezuela y Tailandia). México votó a favor.
Este Acuerdo efectuado en la ciudad de Nueva York el 28 de julio de 1994, fue confirmado al día siguiente al recibir la firma de 41 Estados y de los miembros de la Comunidad Europea.
Es innegable que con este Acuerdo relativo a la aplicación de la parte XI de la Convención y su Anexo (secciones 1a. a 9a.), se ha desvirtuado en forma absoluta el espíritu y la letra del régimen jurídico de explotación de los fondos marinos consagrado en la Convención de Montego Bay de 1982.
Paralelamente es también innegable que los Estados industrializados lograran con creces los objetivos que siempre habían perseguido en las arduas negociaciones de la Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.8
Alonso GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCONotas:
1 Quéneudec, J. P., Révue Générale de Droit International Public, t. 98/1994/4, p. 867.
2 Véase "Informe del Secretario General", Boletín del Derecho del Mar, División de Asuntos Oceánicos y del Derecho del Mar, ONU, número extraordinario IV, 16 de noviembre de 1994.
3 Anexo, sección 3, punto 4o., del Acuerdo de 1994.
4 Véase Sección 3, punto 15, incisos a), b), c), d) y e) del Acuerdo de 1994.
5 Sección 5, artículo 1o., inciso a).
6 Sección 6, "El aprovechamiento de los recursos de la Zona se hará conforme a principios comerciales sólidos". Artículo 1o., inciso a).
7 Véase sección 7. Artículo 1o., inciso a), b), c), d) y artículo 2o.
8 Véase Quéneudec, J. P., "Le Nouveau Droit de la Mer est Arrivé!", op. cit., pp. 865-870. Así como Levy, Jean Pierre, "Les Nations Unies en faveur de l'universalité de la Convention sur le Droit de la Mer", Révue Générale de Droit International Public, t. 98/1994/4, pp. 871-898.