Jorge Alberto GÓNZALEZ GALVÁN *
SUMARIO: I. Introducción. II. Semejanzas y diferencias. III. Los
principios generales. IV. Conclusión. V. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
Resulta un acontecimiento inédito en la historia reciente de México que existan tres iniciativas de reformas constitucionales en materia indígena. Las tres toman en cuenta los llamado Acuerdos de San Andrés producto del proceso de diálogo entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el Gobierno Federal.1 También destaca la influencia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre derechos de los pueblos indígenas en dichos proyectos legislativos.2
La primera en darse a conocer (el 20 de noviembre de 1997) fue la Iniciativa de la Comisión de Concordia y Pacificación de Chiapas (Cocopa),3 a la cual el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se ha adherido. Después se dieron a conocer en marzo de 1997 las iniciativas del Partido Acción Nacional (PAN) y del gobierno federal, que identifi-caremos como Iniciativa Labastida (a la cual se adhiere el Partido Revolucionario Institucional, PRI).1
Destaco la participación que han tenido los partidos políticos porque forman parte del proceso inédito de reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indígenas. Las plataformas políticas de los partidos tenían un déficit en materia indígena. Me parece ahora, de cara a las elecciones presidenciales del año 2000, que la pacificación de Chiapas y la constitucionalización de los derechos de los pueblos indígenas de México será una bandera de campaña de cada uno de los candidatos de los partidos. La sociedad demanda una atención responsable, eficaz, del conflicto en Chiapas, y los partidos no pueden ser insensibles ante tal situación si es que desean gobernar con dignidad. Por ello, es probable que la sociedad proponga a los candidatos presidenciales un compromiso explícito para que la paz con dignidad y justicia se establezca en Chiapas, y los derechos de los pueblos indígenas de México se reconozcan y apliquen.
El diálogo que ha desencadenado la aparición del EZLN, avalado por la sociedad civil, con el gobierno federal, forma parte de este llamado proceso inédito. Nunca antes en la historia de este país, los pueblos indígenas habían expuesto sin intermediarios sus demandas ante las autoridades federales. Con ello se establecen los primeros antecedentes de un diálogo intercultural: los pueblos indígenas como culturas milenarias, y el gobierno federal representante del pueblo mestizo y su cultura llamada "moderna" u "occidental".
Un diálogo entre culturas "contemporáneas" debe tomar en cuenta el contexto socioeconómico y político en que se desarrolla. En este sentido, las culturas de los pueblos indígenas llegan al diálogo desfasadas, es decir, con silencios impuestos por siglos de dominación cultural. Si no se toma en cuenta dicho contexto, el diálogo será un fracaso o una manera disfrazada de reforzar el colonialismo mestizo.2 El análisis de las iniciativas de reformas constitucionales en materia indígena refleja las vicisitudes de este inédito diálogo intercultural: en su primera parte se analizan las coincidencias y contradicciones, y en la segunda parte los temas esenciales.
II. SEMEJANZAS Y DIFERENCIAS
Lo primero que es necesario destacar es que las iniciativas del PAN y de Labastida tienen como referencia estructural, formal, la iniciativa de la Cocopa. Proponen la reforma a los mismos artículos y conservan, en general, sus párrafos y fracciones (artículos 4o., 18, 53, 73, 115 y 116). En cuanto a lo material, el contenido, reconocen el carácter pluricultural de México sustentado originalmente en los pueblos indígenas, la definición establecida para éstos en el Convenio 169 (artículo 1o.), y el derecho a su autonomía.
Las iniciativas establecen en el artículo 115, fracción V, un párrafo que reconoce las facultades de los municipios en materia de desarrollo rural y urbano.
Las iniciativas del PAN y de Labastida omiten, respecto a la iniciativa de la Cocopa en el artículo 115, el reconocimiento expreso, por una parte, del respeto al ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas en cada uno de los ámbitos y niveles en que hagan valer su autonomía y, por otra parte, el reconocimiento como entidades de derecho público.
Las iniciativas del PAN y del Ejecutivo federal reconocen el derecho a la autonomía de los pueblos indígenas y proponen como única vía de ejercicio la municipal. En este sentido, los pueblos indígenas podrán ejercer su derecho a determinar su vida libremente quienes tengan la categoría jurídico-política de municipio, para lo cual el PAN propone una especie de constituciones municipales llamadas Cartas Municipales.
Respetar los niveles de gobierno (municipal, estatal y federal), como lo establecen los Acuerdos de San Andrés, no significa que el derecho a la libre determinación expresada en la autonomía de los pueblos indígenas tendría que ejercerse únicamente a través de los niveles de gobierno establecidos, en este caso el municipal. Ésta es una posibilidad y los pueblos indígenas tendrán que decidir si la aceptan. En esta lógica podría plantearse también la posibilidad de ejercer la autonomía como entidad federativa.
Lo establecido en los Acuerdos de San Andrés, en todo caso, significa que la autonomía puede ejercerse a través de las formas de gobierno existentes (municipio, estado, Federación) y de otras formas (autonomía comunal, autonomía regional...). En este último caso, tendrían que respetar los niveles de gobierno establecidos.
Las iniciativas que se analizan, a pesar de reconocer el carácter pluricultural de México sustentado en los pueblos indígenas y reconocer su definición jurídica como tales (Convenio 169, artículo 1o.), utilizan de manera incongruente el término "comunidades indígenas". El uso congruente del término pueblos indígenas tendrá incluso que ser aclarado en la iniciativa de la Cocopa (artículos 26, 73 -fracción XXVIII- y 115 -fracción IX-), o bien explicitar el sentido jurídico del término comunidades indígenas en el articulado de las iniciativas. Esto último, tal como ya lo hace la iniciativa de reformas constitucionales en materia indígena del gobierno de Oaxaca.3
En la exposición de motivos de la iniciativa panista no se establece la diferencia entre los términos pueblos indígenas y comunidades indígenas, lo que hace suponer que es cuestión de aclarar su postura. En el contexto de su exposición de motivos, considero que al reconocer el derecho a la autonomía al interior del Estado mexicano, se entiende en tanto pueblos indígenas, tal como lo reconocen en el primer párrafo del artículo 4o. de su iniciativa.
La exposición de motivos de la Iniciativa Labastida, por el contrario, a pesar de reconocer en el artículo 4o. el carácter pluricultural de la nación mexicana y de aceptar explícitamente la definición de los sujetos de derechos propuesta por la Cocopa (tomada a su vez del Convenio 169), hace una distinción entre el término pueblos indígenas y el término comunidades indígenas. Argumenta que el término pueblo es un elemento propio a todo Estado, en este caso, al mexicano. Así, sólo existe un sujeto de derechos: el pueblo mexicano. En consecuencia, reconocer que al interior del pueblo mexicano existen otros pueblos (se entiende, los indígenas) como sujetos específicos de derechos, sería ir en contra de la soberanía del Estado, cuyo único titular es el "pueblo mexicano". Y que para que los pueblos indígenas pudieran considerarse como sujetos de derechos derivados de la soberanía (como atributo del Estado), tendría que precisarse las categorías de nacionalidad y ciudadanía (indígenas, se entiende).4
Todo el mundo ya está de acuerdo en que los derechos de los pueblos indígenas deben ser reconocidos jurídicamente (en Constituciones y leyes). Los pueblos indígenas han aceptado, pues, esta lógica del reconocimiento, es decir, en y por el Estado en que viven, respetando su unidad nacional, su soberanía, su integridad territorial, sus derechos humanos establecidos. Parecería que los temores (en este sentido, infundados, por supuesto) respecto a que los derechos que los pueblos indígenas demandan "violarían", "atentarían", contra dichos atributos del Estado mexicano habían desaparecido. La Iniciativa Labastida argumenta que el término pueblo mexicano establecido en la Constitución como fuente de la soberanía del Estado, pues, es un concepto histórico y que el reconocimiento de pueblos indígenas en la primera frase del artículo 4o. "comparte el carácter histórico y es fundamento de la definición de México como una nación pluricultural".5 Resulta poco consistente señalar, a pesar de reconocer lo anterior, que no se les puede considerar como sujetos de derechos y que, en consecuencia, sólo podrán ser sujetos de derechos "las localidades, ejidos, comunidades y, en su caso, municipios, donde hay una clara presencia indígenas".6
No se reivindican derechos por tener la categoría de pueblo como elemento constitutivo de un Estado (todavía no se está frente a la demanda de la creación de los "Estados Indígenas Mexicanos", para lo cual se acudiría a la Organización de Naciones Unidas), sino que se reivindican derechos por tener la categoría de pueblo como parte del Estado mexicano (al cual se acude porque se le acepta). En este sentido, se entiende que el pueblo mexicano tiene una composición pluricultural: pueblo mestizo, pueblos indígenas, pueblos extranjeros. Argumentar que no se pueden aceptar derechos a los pueblos indígenas como parte del Estado, sería continuar con el régimen jurídico de exclusión o de inclusión condicionada unilateralmente, es decir, con el colonialismo jurídico del Estado etnocrático.
En el artículo 4o. de cada iniciativa se establecen los principios generales que sirven de base para poder interpretar y aplicar las reformas a los demás artículos (18, 26, 53, 73, 115 y 116). Por ello, se analizarán los principios de reconocimiento de la pluriculturalidad nacional, de los sujetos de derechos y del derecho a la libre determinación.
III. LOS PRINCIPIOS GENERALES
1. La nación pluricultural
Las tres iniciativas reconocen que la nación mexicana es pluricultural y que tal hecho se basa en la existencia de los pueblos indígenas. Este reconocimiento es el fundamento constitucional para la reconstrucción del Estado, del derecho y de la sociedad en México; es decir de un Estado plurinacional y pluricultural de derecho. Plurinacional porque se incluyen los derechos de las naciones indígenas mexicanas y de la nación mestiza mexicana: una nación de naciones, un pueblo de pueblos. De esta manera se consolida la unidad entre los mexicanos, reconociendo la heterogeneidad cultural de sus pueblos indígenas y mestizo. Pluricultural porque se incluyen los derechos de las culturas extranjeras radicadas en México.
Los textos establecen que: "La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas".7
2. Los sujetos de los derechos
La iniciativa de la Cocopa rescata la definición de pueblos indígenas establecida en el artículo 1o. del Convenio 169, la cual la Iniciativa Chauyffet de 20 de diciembre de 1996 omitía; y ahora la Iniciativa Labastida la recoge (14 de marzo de 1998). El PAN por su parte la acepta implícitamente al remitirse a los tratados internacionales.
Se define que los sujetos de los derechos de los pueblos indígenas "son aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el país al iniciarse la colonización y antes de que se establecieran las fronteras de los Estados Unidos Mexicanos, y que cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas".
3. El derecho a la libre determinación
La iniciativa de la Cocopa reconoce que los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación, expresada en su autonomía como parte del Estado mexicano. Y luego establece las características de dicha autonomía:
a) Libre decisión para su organización social, económica política y cultural.
b) Libre aplicación de su organización jurídica, es decir, de sus sistemas normativos. Para lo cual tendrán que respetar las garantías individuales, los derechos humanos y la dignidad e integridad de las mujeres. Y sus procedimientos, juicios y decisiones jurisdiccionales serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.
c) Libre elección de sus autoridades. Para lo cual podrán ejercer sus propias formas de gobierno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad.
d) Libre participación y representación políticas (en las legislaturas y en el gobierno local y nacional)8 de acuerdo con sus especificidades culturales.
e) Libre acceso al uso y disfrute de manera colectiva a los recursos naturales de sus tierras y territorios (entendido éste como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan),9 excepto aquellos que la nación tenga un dominio directo.
f) Libre preservación y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuran su cultura e identidad.
g) Libre adquisición, operación y administración de sus propios medios de comunicación.10
La iniciativa del PAN reconoce sólo la autonomía para las comunidades indígenas en el ámbito municipal a través de Cartas Municipales que tendrán que ser aprobadas por las legislaturas de los estados a propuesta de los ayuntamientos. Las cuales deberán cumplir los siguientes requisitos y tener los siguientes principios normativos:
a) Requisitos: respetar las garantías individuales; los derechos humanos; la dignidad, integridad y participación de la mujer en condiciones de equidad; las formas democráticas de acceso al poder; la preservación del entorno ambiental, y las condiciones bajo las cuales sus procedimientos y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado.
b) Principios normativos sobre: su organización social, económica, política y cultural; la aplicación de sus usos y costumbres; el procedimiento para elegir a sus autoridades y su reconocimiento; las formas para acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales dentro de su ámbito territorial, salvo aquéllos cuyo dominio directo corresponda a la nación, y se respeten los derechos de terceros; la preservación y enriquecimiento de sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que configuren su cultura e identidad.
Acción Nacional omite, dentro de los principios normativos lo relativo al fortalecimiento de la participación y repre-sentación políticas de los pueblos indígenas en los Congresos y gobiernos locales y federal, supongo porque se considera que no es el lugar adecuado donde debe estar dicho reconocimiento. También se omite lo relativo a la adquisición, operación y administración de medios de comunicación por parte de los pueblos indígenas. ¿Simple descuido? ¿O se considerará que no debe constar en las Cartas Municipales?
La Iniciativa Labastida reconoce que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación, expresada a través de la autonomía de las comunidades indígenas. El término pueblos indígenas está jurídicamente definido en la iniciativa, en cambio el de comunidades indígenas no.
Las características que debe tener el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas en la Iniciativa Labastida se apega a la Iniciativa de la Cocopa, salvo que en el acceso de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales no se menciona "de sus tierras y territorios" (como lo hace Cocopa), o "dentro de su ámbito territorial"(como lo reconoce el PAN), porque se considera que Cocopa lo utiliza como "elemento del Estado" lo que significaría "fraccionar el territorio nacional". Lo cual resulta poco consistente, ya que el término territorio está tomado del Convenio 169: como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan (artículo 13.2).
Otra salvedad que hace la Iniciativa Labastida es que la adquisición, operación y administración de los medios de comunicación de los pueblos indígenas, se hará con base en las leyes que se establezcan en la materia. La Iniciativa Chauyffet se remitía a lo que la ley ya existente estableciera. ¿Dos formas diferentes de redacción como sinónimo de dos equipos políticos que buscan marcar su competencia o incompetencia?
IV. CONCLUSIÓN
El balance de ideas generadas en este diálogo intercultural sobre los derechos de los pueblos indígenas es positivo. La lluvia de ideas que el levantamiento zapatista provocó ha dado como resultado un interés inédito por parte del Estado y de los partidos políticos sobre el tema indígena. En este balance, el mayor número de ideas ha sido aportado por la representación indígena (organizaciones, intelectuales). El gobierno federal ha tenido una participación sin continuidad, ya que su interés en avanzar en la solución del conflicto y en el reconocimiento jurídico de los derechos de los pueblos indígenas se ha visto sujeto a la capacidad e iniciativa de los distintos representantes en la negociación (de Manuel Camacho a Emilio Rabasa, pasando por Jorge Madrazo, Marco Antonio Bernal y Pedro Joaquín Coldwell), a los calendarios político-electorales (elecciones presidenciales en 1994 y municipales cada tres años), a los cambios en la Secretaría de Gobernación (un economista, Francisco Labastida, por un abogado Emilio Chauyffet), a posturas conservadoras de constitucionalistas (como Ignacio Burgoa) y a una falta de liderazgo como jefe de Estado del presidente Ernesto Zedillo.
A nadie beneficia la existencia de una situación de incertidumbre generada por un conflicto armado. Es humillante, social y políticamente, que las causas del levantamiento no hallan sido atendidas con la responsabilidad que corresponde a un verdadero Estado de derecho.
El interés que los partidos políticos han tenido por atender las demandas de los pueblos indígenas ha sido preso de los vaivenes político-electorales. Así, el Partido Revolucionario Institucional se ha comportado sin autonomía para analizar críticamente la Iniciativa del Poder Ejecutivo, reforzando el papel establecido en este país de que el único Poder Legislativo es el presidente. El Partido Acción Nacional, sin interés histórico por los indígenas (recuérdese su oposición a la reforma al 4o. constitucional de 1992) se ha visto en la "necesidad" de opinar, y por tanto proponer su reforma constitucional sin mucho conocimiento de causa y poca voluntad para impulsar cambios legislativos trascendentes (el costo político que implicaría el apoyar la iniciativa del gobierno lo ha salvado, por omisión, de reforzar el colonialismo jurídico-político que sufren los pueblos indígenas).
El Partido de la Revolución Democrática ha tenido una participación más cercana en el proceso al lado del zapatismo. Sin embargo, no ha sabido canalizar e impulsar en las instancias de debate político-legislativo los cambios que se están proponiendo.
Entrampados en calendarios electorales, en debates económicos (deudas privadas y públicas, y presupuestos de ingresos y egresos), el gobierno federal y los partidos políticos han tenido muy poca voluntad política y responsabilidad histórica para atender de raíz las demandas de los pueblos indígenas de México.
La postura gubernamental y los avatares de los partidos políticos me hacen recordar un texto de Rubén Bonifaz Nuño donde una mosca pretende salir de una casa y se lo impide el vidrio de una ventana. La mosca se fatiga volando inútilmente, impacientemente, golpeándose en la parte de la ventana que está cerrada, una y otra vez; pero hay una parte que está abierta y que sólo bastaría, nos dice el poeta, con "un minuto de vuelo razonable...".
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*Agradezco el envío de comentarios y opiniones a la dirección de correo electrónico siguiente: jagg@servidor.unam.mxNotas:
1 "Iniciativa de las reformas constitucionales sobre Acuerdos de San Andrés"; e "Iniciativa presidencial sobre derechos y cultura indígenas", La Jornada, México, Demos, 16 de marzo de 1998, pp. 1819 y 6, respectivamente.
2 Estas observaciones las destaca Boaventura de Sousa Santos en su exposición sobre el fundamento cultural de los derechos humanos, durante el Seminario: La Herencia y el Futuro de la Sociología en el Siglo XXI, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades de la UNAM, del 17 al 19 de febrero de 1997.
3 "Llama a las etnias `pueblos indígenas' y las identifica como tales [y a] las comunidades las identifica como las formas organizativas en que esos `pueblos' existen". Córdova, Arnaldo, "El ejemplo de Oaxaca", La Jornada, México, Demos, 25 de marzo de 1998, p. 7.
4 Secretaría de Gobernación, Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reformas Constitucionales en Materia de Derechos y Cultura Indígenas que Presenta el Ejecutivo Federal al Congreso Mexicano, en Internet: gobernación.gob.mx.
5 Idem.
6 Idem.
7 Frase que forma parte de la reforma constitucional al artículo 4o. de 28 enero de 1992. La cual es lo único rescatable de dicha reforma.
8 Este es el contexto en los Acuerdos de San Andrés.
9 Artículo 13.2 del Convenio 169.
10 En los Acuerdos de San Andrés, el Estado se comprometía incluso a otorgárselos.