Nuria GONZÁLEZ MARTÍN *
SUMARIO: I. Introducción. II. La nacionalidad mexicana: especial referencia a la reforma a la Constitución de 20 de marzo de 1997. III. Ley de Nacionalidad. IV. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN **
Son muchas las razones que llevaron a los legisladores mexicanos a normativizar la no pérdida de la nacionalidad, la llamada comúnmente doble nacionalidad, a través de la nueva Ley de Nacionalidad publicada en el Diario Oficial de la Federación de 23 de enero de 1998, en vigor desde el 20 de marzo del mismo año en curso.
Los movimientos migratorios en busca de mejores condiciones de vida; de mejores mercados económicos; del reagrupamiento familiar, entre otros de los muchos factores determinantes, propician que los Estados necesiten cambiar "esquemas" establecidos desde sus orígenes, como principios rectores que marcan sus políticas, regímenes y ordenamientos jurídicos.
México consagró por décadas la nacionalidad única; sin embargo, dentro del proceso evolutivo que marca a cualquier sociedad que se aprecie; con un proceso dinámico que caracteriza a una sociedad no estancada, inserta en el ritmo de los cambios sociales, económicos y políticos: México adecua su normatividad y con ésta beneficia a millones de mexicanos que radican en el exterior (en los Estados Unidos de América, principalmente); y se beneficia, pues aquéllos representan una excelente fuente de ingresos (tercera fuente de divisas en México). Asimismo, los mexicanos residentes en el exterior que no han optado por la naturalización en el país donde residen, por temor de perder la nacionalidad mexicana que con orgullo poseen, ya podrán hacerlo; también, aquellos mexicanos que poseen propiedades en la "faja prohibida" enunciada en el artículo 27 constitucional: "cien kilómetros en las fronteras y cincuenta en los litorales", podrán adoptar la nacionalidad estadounidense sin temor de perder tales propiedades en México.
Por todo ello, surge una nueva ley que sobrepasa la nacionalidad única, y consagra la no renuncia a la nacionalidad o la doble nacionalidad para los mexicanos de origen; independientemente del arraigo que haya tenido la nacionalidad única, por cuestiones históricas, como indicamos.
El artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 establece el deber del Estado de elaborar un plan nacional de desarrollo al que deben estar sujetos obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal, y para cuya elaboración "recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan...".
De manera muy directa, con la nueva ley de nacionalidad se pretende que cesen los actos discriminatorios en las personas de quienes se ostentan como nacionales de otro país; la posibilidad de que se puedan desarrollar en un ámbito de igualdad en las comunidades donde residen; la promoción de sus derechos ante el principio de igualdad de oportunidades, tanto frente a particulares como frente a las autoridades; sobre todo con propuestas como la 187 o la 209, en la campaña electoral de Pete Wilson en California.
A estas razones, añadimos la llegada, al menos eso se preveía, de una dureza en la legislación estadounidense, restringiendo la entrada y estancia de personas de nacionalidad extranjera en el territorio norteamericano, una política antimigratoria, xenófoba y, por supuesto, antimexicana.
Paralelamente, a todos estos elementos que ponemos de relieve, hay que añadir que actualmente el concepto jurídico y, más aún, el concepto sociológico de la nacionalidad ampliaron sus horizontes, ya que la nacionalidad no se agota en una demarcación geográfica, va más allá de los límites impuestos por las fronteras y, por ende, la nacionalidad no puede ser constreñida por el espacio o territorio en el que se nace; se amplían, como dijimos, las necesidades de "fluir" cruzando fronteras, y en ese "ir y venir" se redefine el concepto de nacionalidad. En este sentido, hay que destacar que uno de los rasgos de la soberanía mexicana reside en lo que muchos autores han llamado la cohesión social de los mexicanos.
Estas razones expuestas podrían ser tan sólo algunas de las motivaciones de los legisladores mexicanos para reformar la nacionalidad en México. El derecho cambia, afortunadamente, al ritmo de los cambios sociales; por lo anterior, debemos actualizar nuestro ordenamiento jurídico. No obstante, queremos transmitir inquietud, y no gratuita precisamente, en cuanto al serio y contundente debate nacional que ya está en alza, por el delicado tema de la doble ciudadanía. Admitir ésta, tal y como las reformas constitucionales e, implícitamente, las reformas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales nos indican, sería poner el "dedo en la llaga" de muchos factores de riesgo. El número de electores mexicanos radicados en el país vecino podrían poner en jaque la fundamentación jurídica de que son los mexicanos radicados en su territorio, los mexicanos a los que realmente se les va a gobernar; éstos, y nada más que éstos, son los que deben elegir a sus gobernantes; y no mexicanos que perdieron vínculos con el país y que ni tan siquiera les repercute esos gobernantes elegidos. Como exponen Jorge Carpizo y Diego Valadés en su libro El voto de los mexicanos en el extranjero, "No se trata de menoscabar los derechos de los que viven fuera, sino de no afectar los de quienes viven dentro".
II. LA NACIONALIDAD MEXICANA: ESPECIAL REFERENCIA A LA REFORMA A LA CONSTITUCIÓN DE 20 DE MARZO DE 1997
Las reformas a las que estamos haciendo referencia son, en cuanto a la nacionalidad se refiere, las que atañen a los artículos 30, 32 y 37 constitucionales y, paralelamente, las reformas realizadas a la Ley de Nacionalidad, objeto del presente comentario legislativo. Estas reformas entraron en vigor el mismo día que lo hizo la Ley de Nacionalidad, o sea, el 20 de marzo de 1998.
El artículo 30 constitucional ha sufrido cuatro reformas que son las siguientes:
a) Diario Oficial de la Federación de fecha 18 de enero de 1934, "Se precisan las condiciones para adquirir la nacionalidad mexicana: por nacimiento o por naturalización".
b) Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de diciembre de 1969, "La reforma posibilita a la madre mexicana para que su hijo nacido en el extranjero sea mexicano".
c) Diario Oficial de la Federaciónde fecha 31 de diciembre de 1974, "Se faculta al varón extranjero que contraiga matrimonio con mujer mexicana a adquirir la nacionalidad mexicana por naturalización".
d) Diario Oficial de la Federación de fecha 20 de marzo de 1997:
A) Son mexicanos por nacimiento:
...
II. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos nacidos en territorio nacional, de padre mexicano nacido en territorio nacional, o de madre mexicana nacida en territorio nacional;
III. Los que nazcan en el extranjero, hijos de padres mexicanos por naturalización, de padre mexicano por naturalización, o de madre mexicana por naturalización, y
IV. Los que nazcan a bordo de embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes.
B) Son mexicanos por naturalización:
...
II. La mujer o el varón extranjeros que contraigan matrimonio con varón o con mujer mexicanos, que tengan o establezcan su domicilio dentro del territorio nacional y cumplan con los demás requisitos que al efecto señale la ley.
En esta última reforma se agregó el requisito de que los padres deben de haber nacido en territorio nacional, con lo cual la nacionalidad mexicana, para los nacidos en el extranjero, se limita a la primera generación, es decir, los mexicanos nacidos en el extranjero, cuyos padres sean mexicanos, nacidos en territorio nacional, no podrán otorgar nuevamente la nacionalidad mexicana a sus descendientes, evitando con ello la posibilidad de asimilar como nacionales mexicanos a personas totalmente desvinculadas con los intereses del país.
La fracción III, evita, asimismo, o trata de evitar que existan connacionales desvinculados con el Estado mexicano; también está presente la posibilidad de la múltiple nacionalidad.
La fracción IV otorga la nacionalidad mexicana a los individuos que nacen en embarcaciones o aeronaves mexicanas, sean de guerra o mercantes, en el supuesto de considerar a dichas embarcaciones o aeronaves como una extensión del territorio mexicano, y en aplicación del ius soli, los nacidos a bordo de ellas también adquieren la nacionalidad, sin embargo, este hecho puede presentarse por mera casualidad, por lo que es posible otorgar la nacionalidad mexicana a individuos totalmente desvinculados del Estado mexicano; precisamente la actual Ley de Nacionalidad, trata de evitar que adquieran la nacionalidad personas que no posean vínculos con México.
Con respecto al artículo 32 constitucional, éste ha sufrido tres reformas:
a) Diario Oficial de la Federación de fecha 15 de diciembre de 1934, "Se establece el requisito de ser mexicano por nacimiento para el personal que tripule cualquier embarcación de la marina mercante mexicana o para desempeñar el cargo de capitán de puerto o de agente aduanal en la República";
b) Diario Oficial de la Federación de fecha 10 de febrero de 1944, "Se establece que para pertenecer a la Fuerza Aérea Mexicana o desempeñar el puesto de mecánico, o para ser miembro de una tripulación de aeronave que lleve insignia mercante mexicana o bien para ser comandante de aeródromo se requiere ser mexicano por nacimiento"; y
c) Diario Oficial de la Federación de fecha 20 de marzo de 1997:
La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.
En tiempo de paz, ningún extranjero podrá servir en el Ejército, ni en las fuerzas de policía o seguridad pública. Para pertenecer al activo del Ejército en tiempo de paz y al de la Armada o al de la Fuerza Aérea en todo momento, o desempeñar cualquier cargo o comisión en ellos, se requiere ser mexicano por nacimiento.
Esta misma calidad será indispensable en capitanes, pilotos, patrones, maquinistas, mecánicos y, de una manera general, para todo el personal que tripule cualquier embarcación o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Será también necesaria para desempeñar los cargos de capitán de puerto y todos los servidores (servicios) de practicaje y comandante de aeródromo.
Los mexicanos serán preferidos a los extranjeros en igualdad de circunstancias para toda clase de concesiones y para todos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable la calidad de ciudadano
En concreto, la reforma del articulo 32 constitucional, en su primer párrafo, fija la posibilidad de que la legislación secundaria regule el ejercicio de derechos específicos de aquellos que gocen de dos nacionalidades. Se refiere al establecimiento de normas por la legislación para evitar conflictos por doble nacionalidad, debido a la imposibilidad jurídica de perder la nacionalidad mexicana, de origen, conlleva la necesidad de crear criterios legislativos para determinar la nacionalidad que debe ser preferida, con el fin de derivar con ello el derecho aplicable en casos específicos, como establecer que el nacional dual vote en el país de residencia habitual, evitar la doble o múltiple tributación, etcétera.
Es obvio que la doble nacionalidad está presente con las reformas constitucionales y en especial con la reforma del artículo 32 constitucional.
El artículo 37, por otra parte, ha sufrido dos reformas:
a) Diario Oficial de la Federación de fecha 18 de enero de 1934, en cuanto a la "Ampliación de los términos para perder la nacionalidad y la ciudadanía mexicana".
b) Diario Oficial de la Federación de fecha 20 de marzo de 1997:
A) Ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad.
B) La nacionalidad mexicana por naturalización se perderá en los siguientes casos:
I. Por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera por hacerse pasar en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, o por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un Estado extranjero, y
II. Por residir durante cinco años continuos en el extranjero...
Uno de los principales aspectos de la reforma constitucional es el relativo a la pérdida de la nacionalidad mexicana ya que, al promover la reforma constitucional para que los mexicanos de origen preserven su nacionalidad mexicana, independientemente de la ciudadanía o residencia que hayan optado con posterioridad, la esencia de la reforma se centra en la supresión de la prohibición, contenida en el reformado artículo 37, apartado A, fracción I. En el texto constitucional vigente, como podemos observar, se asienta el principio de la irrenunciabilidad de la nacionalidad mexicana que puede ser por nacimiento u originaria, ya sea por ius sanguiniso por ius soli.
No obstante, el citado artículo 37 constitucional, limita la hipótesis de pérdida de la nacionalidad sólo a los mexicanos por naturalización, incorporando un apartado B al citado artículo, lo cual se presta para considerar que los mexicanos naturalizados se han discriminado, "quienes pasan a formar una categoría de mexicanos de segunda", corroborando con ello, el hecho de que la legislación mexicana establece diversas disposiciones que implican la existencia de mexicanos de diferentes categorías.
III. LEY DE NACIONALIDAD
Una vez realizado un recorrido por los datos más sobresalientes que la reforma constitucional en materia de nacionalidad proyectó, nos toca ahora detenernos y profundizar, en concreto, en la nueva Ley de Nacionalidad.
Con base en el artículo 73, fracción XVI, constitucional, se expidió la Ley de Nacionalidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 23 de enero de 1998 que regula la nacionalidad mexicana para las personas físicas y jurídicas.
El 20 de marzo de 1998 entró en vigor la nueva Ley de Nacionalidad que viene a reglamentar los artículos 30, 32 y 37, apartados A y B, de la Constitución, reformados, asimismo, en el Diario Oficial de la Federación con fecha 20 de marzo de 1997.
La Ley de Nacionalidad consta de 37 artículos divididos en cinco capítulos que son los siguientes:
- Disposiciones generales.
- De la nacionalidad mexicana por nacimiento.
- De la nacionalidad mexicana por naturalización.
- De la pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización.
- De las infracciones y sanciones administrativas.
La Ley concluye con cinco artículos transitorios.
La actual Ley de Nacionalidad reconoce dos tipos de atribución de nacionalidad: la nacionalidad mexicana por nacimiento; la nacionalidad mexicana por naturalización y debemos añadir que hay un supuesto más, que es la de aquellos que tengan más de una nacionalidad.
El criterio de atribución originaria o por nacimiento no sufrió cambios destacables; quizás merecería la pena destacar que en cuanto a las personas morales, la Ley de Nacionalidad establece: "son personas morales de nacionalidad mexi-
cana las que se constituyan conforme a las leyes mexicanas y tengan en el territorio nacional su domicilio legal".1
Por lo que respecta a la atribución de nacionalidad a las cosas, con la reforma se mejoró el sistema de ficción que, hasta la fecha, venía imperando. El concepto de nacionalidad de embarcaciones y aeronaves ha sido sustituido por el de abanderamiento.
En la atribución derivada o por carta de naturaleza, destacamos que con la reforma, una vez naturalizado el extranjero, adquiere la nacionalidad del país que lo naturalizó; sin embargo, no siempre adquiere todos los derechos y obligaciones que tiene un nacional por nacimiento en el Estado que le concedió la nacionalidad, son los supuestos que ya apuntamos de "nacionalidad de segunda".
Por otra parte, con la nueva redacción de la Ley de Nacionalidad, no cabe duda que la nacionalidad, en el caso de matrimonios celebrados entre extranjeros, se obtiene cuando se expide la carta de naturalización, conservándola aún después de disuelto el matrimonio, salvo en el caso de nulidad del matrimonio, imputable al naturalizado.2 Cuestiones éstas que posteriormente volveremos a comentar.
La novedad de la ley fundamental estriba, obviamente, en una "tercera categoría de atribución de la nacionalidad" reconocida en la no pérdida de la nacionalidad mexicana, en la doble nacionalidad.
Asimismo, uno de los problemas que se presentan con el acto de naturalización es el relativo al de la doble nacionalidad, ya que, por regla general, el acto de naturalización no se encuentra subordinado a la potestad del Estado de origen de la persona que pretenda naturalizarse a un Estado extraño, ni tampoco la pérdida de la nacionalidad originaria anterior, lo cual provoca un conflicto de nacionalidades entre dos Estados soberanos, respecto de una persona que sea considerada como nacional de ambos, lo cual sería susceptible de controlarse, siempre que entre los Estados involucrados medie un convenio o tratado que especifique claramente los lineamientos a seguir en caso de que se presente el supuesto de la doble nacionalidad.
El actual artículo 37, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enuncia que "ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad". Y en este sentido:
Para beneficiarse de lo dispuesto por el artículo 37, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el interesado deberá:
I. Presentar solicitud por escrito a la Secretaría, embajadas o consulados de México, dentro de los cinco años siguientes al 20 de marzo de 1998;
II. Acreditar su derecho a la nacionalidad mexicana, conforme lo establece esta Ley; y
III. Acreditar plenamente su identidad ante la autoridad.3
Más que fomentar la doble nacionalidad, se establece que la nacionalidad mexicana no se pueda perder.
Se beneficiarán de la doble nacionalidad:
1. Todos los mexicanos por nacimiento que adquirieron una nacionalidad extranjera antes del 20 de marzo de 1998, lo que implicaba una falta que causaba la pérdida de la nacionalidad mexicana.
2. Todos los mexicanos por nacimiento que tengan derecho a otra nacionalidad y la adquieran después del 20 de marzo de 1998.
Los mexicanos por nacimiento que adquirieron otra nacionalidad, por ejemplo la estadounidense, pueden, si lo desean, normalizar su situación y recuperar formalmente la nacionalidad mexicana, para ello se debe obtener la Declaración o Certificado de Nacionalidad de Mexicana.
Se calcula, por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que de dos a tres millones de personas que adquirieron otras nacionalidades, podrán recuperar sus derechos como mexicanos, sobre todo en su mayoría residentes en los Estados Unidos de América.
1. Documentos probatorios de la nacionalidad
En cuanto a los documentos probatorios, la Ley de Nacionalidad establece que son documentos probatorios de la nacionalidad mexicana, cualquiera de los siguientes:
I. El acta de nacimiento expedida conforme a lo establecido en las disposiciones aplicables;
II. El certificado de nacionalidad mexicana,4 el cual se expedirá a petición de parte, exclusivamente para los efectos de los artículos 16 y 17 de esta Ley;
III. La carta de naturalización;5
IV. El pasaporte;
V. La cédula de identidad ciudadana; y
VI. A falta de los documentos probatorios mencionados en las fracciones anteriores, se podrá acreditar la nacionalidad mediante cualquier elemento que, de conformidad con la ley, lleve a la autoridad a la convicción de que se cumplieron los supuestos de atribución de la nacionalidad mexicana.6
Es más, continúa la Ley de Nacionalidad diciendo que:
Independientemente de lo dispuesto en el artículo anterior, la Secretaría podrá exigir al interesado las pruebas adicionales necesarias para comprobar su nacionalidad mexicana cuando encuentre irregularidades en la documentación presentada. Podrá también hacerlo cuando se requiera verificar la autenticidad de la documentación que la acredite.7
A. Certificado de nacionalidad mexicana
Este documento se regula en los artículos 3o., fracción II, 16, 17 y 18 de la Ley de Nacionalidad.
El certificado de nacionalidad por nacimiento es un documento que se expide a los mexicanos a quienes otro Estado les atribuye también su nacionalidad.
Lo anterior significa que, ante la dualidad de nacionalidades, un mexicano por nacimiento tiene la posibilidad de confirmar su nacionalidad, a la vez que se desliga de la nacionalidad que le otorga otro Estado, siempre y cuando manifieste las renuncias que le exige el segundo párrafo del artículo 17 de la Ley de Nacionalidad.
La obtención del certificado de nacionalidad le otorgará al solicitante la capacidad para acceder a cargos destinados exclusivamente a mexicanos por nacimiento, quienes además deberán tener, únicamente, la nacionalidad mexicana.8
De lo expuesto, vemos que el certificado de nacionalidad mexicana, como instrumento probatorio tiene realmente una importancia tal que la Ley de Nacionalidad no pierde ocasión para establecer, además de su concepto como tuvimos ocasión de definir, su tramitación y su nulidad.
En cuanto a su tramitación, tenemos que:
los mexicanos por nacimiento a los que otro Estado considere como sus nacionales, deberán presentar el certificado de nacionalidad mexicana, cuando pretendan acceder al ejercicio de algún cargo o función para el que se requiera ser mexicano por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad. Al efecto, las autoridades correspondientes deberán exigir a los interesados la presentación de dicho certificado.
En el caso de que durante el desempeño del cargo o función adquieran otra nacionalidad, cesarán inmediatamente en sus funciones.9
En este sentido, se podrá solicitar el Certificado de nacionalidad mexicana ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, para obtener uno de los "empleos prohibidos" a mexicanos por nacimiento, a los cuales otro Estado considere como sus nacionales, y para ello:
formularán renuncia expresa a la nacionalidad que les sea atribuida, a toda sumisión, obediencia y fidelidad a cualquier Estado extranjero, especialmente de aquél que le atribuya la otra nacionalidad, a toda protección extraña a las leyes y autoridades mexicanas, y a todo derecho que los tratados o convenciones internacionales concedan a los extranjeros. Asimismo, protestarán adhesión, obediencia y sumisión a las leyes y autoridades mexicanas y se abstendrán de realizar cualquier conducta que implique sumisión a un Estado extranjero.
El certificado de nacionalidad mexicana se expedirá una vez que el interesado haya cumplido con los requisitos de esta Ley y su reglamento.10
De esta manera, se ejerce el derecho de opción ya que se exige renunciar a toda nacionalidad distinta de la mexicana, además, la ley faculta a la autoridad competente, con el objeto de que la nacionalidad mexicana por nacimiento quede probada, a utilizar las pruebas que considere pertinentes.
La Ley de Nacionalidad establece, asimismo, la posibilidad de que la Secretaría de Relaciones Exteriores pueda declarar la nulidad, estableciendo lo siguiente:
La Secretaría declarará, previa audiencia al interesado, la nulidad del certificado cuando se hubiera expedido en violación de esta Ley o de su reglamento, o cuando dejen de cumplirse los requisitos previstos en ellos.
La declaratoria de nulidad fijará la fecha a partir de la cual el certificado será nulo. En todo caso, se dejarán a salvo las situaciones jurídicas creadas durante la vigencia del certificado a favor de terceros de buena fe.11
B. La carta de naturalización
La carta de naturalización, como dijimos anteriormente, está definida en el artículo 2o., fracción III, como aquel
instrumento jurídico por el cual se acredita el otorgamiento de la nacionalidad mexicana a los extranjeros.
El procedimiento para la obtención de la carta de naturalización se suspenderá cuando el solicitante se le haya decretado auto de formal prisión o de sujeción a proceso en México, o sus equivalentes en el extranjero.12
No se expedirá carta de naturalización cuando el solicitante se encuentre en cualquiera de los siguientes supuestos:
I. No cumplir con los requisitos que establece esta Ley;
II. Estar extinguiendo una sentencia privativa de la libertad por delito doloso en México o en el extranjero; y
III. Cuando no sea conveniente a juicio de la Secretaría, en cuyo caso deberá fundar y motivar su decisión.13
Asimismo,
La Secretaría declarará, previa audiencia del interesado, la nulidad de la carta de naturalización cuando se hubiere expedido sin cumplir con los requisitos o con violación a esta Ley.
La declaratoria de nulidad fijará la fecha a partir de la cual dicha carta será nula. En todo caso se dejarán a salvo las situaciones jurídicas creadas durante la vigencia de la carta a favor de terceros de buena fe.14
2. Pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización
La Ley de Nacionalidad establece que "La nacionalidad mexicana por naturalización, previa audiencia del interesado, se pierde de conformidad con lo que establece el artículo 37, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".15
Y el artículo 37, apartado B, dice lo siguiente:
I. Por adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera,16 por hacerse pasar en cualquier instrumento público como extranjero, por usar un pasaporte extranjero, por aceptar o usar títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un estado extranjero.
Hasta la reforma no se había contemplado, como causa de pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización, la aceptación o uso de títulos nobiliarios que impliquen sumisión a un Estado extranjero, sobre todo para garantizar el principio de igualdad de todos ante la ley, al tenor del artículo 12 constitucional. "II. Por residir durante cinco años continuos en el extranjero".
Como ya comentamos, con respecto al apartado A, tenemos que destacar que el artículo constitucional, a través de su reforma, consagra la garantía de no perder la nacionalidad, sólo para los mexicanos por nacimiento; dejando a los mexicanos por naturalización la posibilidad de perder la nacionalidad en los supuestos que indicamos; es más, si una vez que han adquirido la nacionalidad mexicana por vía de la naturalización obtienen otra, éstos pierden la mexicana.
En cuanto al apartado B, fracción II, tenemos que poner en antecedente que este enunciado puede provocar sujetos apátridas, o al menos, pueden provocar la pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización de aquellos individuos que la han adquirido y por causas ajenas a su voluntad residen por un periodo superior a los cinco años establecidos por ley.
Se amplía un párrafo final al inciso C) del artículo 37 constitucional que establece:
En el caso de las fracciones II a IV de este apartado, el Congreso de la Unión establecerá en la ley reglamentaria respectiva, los casos de excepción en los cuales los permisos y licencias se entenderán otorgados, una vez transcurrido el plazo que la propia ley señale, con la sola presentación de la solicitud del interesado.
El motivo del inciso se debe a que no en todos los casos está justificado que el pleno de ambas cámaras concentre su esfuerzo en analizar estos asuntos de mero trámite y se propuso una legislación secundaria que establezca los casos particulares en que se puede dispensar la autorización del Congreso.
En cuanto a quién tiene la acción para demandar la pérdida de la nacionalidad por naturalización, tenemos que:
Las autoridades y fedatarios públicos están obligados a comunicar a la Secretaría aquellos casos en que tengan conocimiento de que un mexicano por naturalización se encuentre en alguno de los supuestos del artículo 37, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dicho aviso deberá realizarse dentro de los cuarenta días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de que se tuvo conocimiento de los hechos mencionados.17
La pérdida de la nacionalidad mexicana por naturalización exclusivamente afectará a la persona sobre la cual recaiga la resolución respectiva.18
En todos los casos de pérdida de nacionalidad mexicana por naturalización, la Secretaría de Relaciones Exteriores recabará previamente la opinión de la Secretaría de Gobernación.19
Cuando se den los supuestos de pérdida de la nacionalidad mexicana, la Secretaría, previa audiencia al interesado, revocará la carta de naturalización. Artículo 32 de la Ley de Nacionalidad.
3. Recuperación de la nacionalidad
En íntima relación con la pérdida de la nacionalidad es la de su "recuperación", figura eliminada en la nueva ley. Tal omisión es perfectamente lógica, por lo que conservarla resultaba inútil por las siguientes razones:
- El mexicano por nacimiento nunca perderá su nacionalidad.
- Respecto a los mexicanos por naturalización, de ubicarse en las hipótesis de pérdida de nacionalidad, esto será definitivo.
Atendiendo a la consideración de que existen más de dos millones de mexicanos que han perdido la nacionalidad mexicana en busca de otra nacionalidad, y para dar la oportunidad a esos mexicanos de restablecer y fortalecer sus vínculos con México, se amplía en el transitorio segundo de la nueva Ley de Nacionalidad, el plazo para poder solicitar los beneficios del artículo 37 constitucional, de tres a cinco años.
Las cartas y declaratorias de naturalización, los certificados de nacionalidad mexicana por nacimiento, así como los de recuperación de nacionalidad, expedidos por la Secretaría de Relaciones Exteriores con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, seguirán surtiendo sus efectos jurídicos.20
IV. CONCLUSIONES
México, a través del Poder Ejecutivo, establece como prioridad el promover las reformas constitucionales y legales para que los mexicanos preserven su nacionalidad independientemente de la ciudadanía o residencia que hayan adoptado, descuidando, a nuestro parecer, la regulación de la posible doble ciudadanía.
Son muchas las razones que conlleva al establecimiento de la no renuncia de la nacionalidad, como indicamos en la introducción de la presente investigación.
Los motivos que han dado lugar a una reforma constitucional y a una reforma en materia de nacionalidad son diversos. En ese sentido, tenemos los siguientes supuestos:
1. En principio, por la emigración que México "ha padecido", desde el siglo pasado, por cuestiones de bajo desarrollo y situación económica, fundamentalmente.
2. Esta emigración supone para los mexicanos vender su mano de obra extremadamente barata para así "incentivar" la apertura o recepción de dicha población en los Estados Unidos, como primer país receptor de mexicanos.
3. Lo anterior provoca un temor generalizado de los estadounidenses, ya que sienten una amenaza con relación al mantenimiento de sus puestos de trabajo.
4. La vulnerabilidad de los mexicanos ante descargas de racismos, xenofobia, al no pertenecer al territorio donde residen, se hacen patentes.
5. Por otra parte, la reforma constitucional del artículo 30, ahonda en la distinción entre mexicanos de origen y mexicanos por naturalización.
6. Surge, en esta dirección, una discriminación en contra de los mexicanos por naturalización. Restringir al extranjero -que decidió y se comprometió a ser leal a la nación mexicana, que renunció a su nacionalidad de origen-- la posibilidad de optar por la doble nacionalidad significa crear nacionales de segunda. Nuestros legisladores pudieron hacer uso de la comparación para estudiar aquellos países que más avanzados se encuentran en este tipo de legislación y así constatar que la mayoría de la normatividad, al respecto, da un lugar de verdadera preponderancia a los nacionales por naturalización. La utilidad de la comparación no sólo estriba en conocer mejor la esencia de nuestro derecho, sino en mejorar, precisamente, nuestro derecho.
7. Con la actual redacción subyacen limitaciones. En el momento en el que se agregó el requisito de que los padres deben de haber nacido en territorio nacional, se limita la nacionalidad mexicana de origen para los nacidos en el extranjero, a la primera generación; es decir, los mexicanos nacidos en el extranjero, cuyos padres sean mexicanos nacidos en territorio nacional, no podrán otorgar nuevamente la nacionalidad mexicana a sus descendientes. La actual Ley de Nacionalidad, en este contexto, trata de evitar, cayendo en otros errores, que adquieran la nacionalidad personas que no posean vínculos con México.
8. Con el artículo 32 constitucional reformado, surge una tercera calidad de mexicanos: los de doble nacionalidad, y en especial proclama una restricción para detentar ciertos cargos a aquellos individuos que opten por la doble nacionalidad; se constata que las reformas implican la idea de que hay mexicanos de diferentes categorías. Así, el ejercicio de los derechos políticos implícitos en una doble ciudadanía a la que también tienen derecho traerá un sinnúmero de complicaciones.
9. Además, el artículo 37 constitucional nos corrobora esas distinciones, declarando sólo la pérdida de la nacionalidad para los mexicanos por naturalización; creando los ya denominados "nacionales de segunda".
10. Asimismo, la duplicidad que implica la doble nacionalidad no puede ser determinada exclusivamente por el Estado mexicano, éste puede tan sólo admitir que sus nacionales posean una segunda nacionalidad, es decir, que agreguen a la suya originaria otra, conservando los derechos que la anterior les concedía.
11. No hay que perder de vista que la nacionalidad mexicana tiene características propias (unión, suelo, lengua, historia, religión, etcétera) y que por cuestiones históricas, consagró la nacionalidad única, por lo que la reforma del 30, 32 y 37 constitucional, corta una evolución centenaria en favor de la nacionalidad única, pero este cambio no tiene que ser negativo, como indicamos ya en el desarrollo del presente trabajo. Si el derecho tiene una importante función social, ésta hay que proyectarla en favor de una mejoría hacia nuestros connacionales que residen en el extranjero, aunque sea de manera temporal. Detrás vendrían las múltiples consecuencias de la doble ciudadanía que ya nos desborda por su extensión. No estamos ajenos a que uno es el tema de la nacionalidad, objeto de estudio del presente trabajo, y otro es el de la ciudadanía.
12. Los derechos y obligaciones derivados de la ciudadanía únicamente se hacen valer en el Estado en que reside el individuo afectado, en el Estado cuya nacionalidad se hace efectiva; por lo tanto, los derechos y obligaciones que se derivan de la ciudadanía no pueden hacerse valer por partida doble.
13. Hay autores que se cuestionaron la necesidad de una reforma de esta envergadura para proteger a nuestros connacionales, es más, opinan que incluso con la reforma en vigor no se solventarán los problemas que subyacen en la comunidad mexicana residente en los Estados Unidos, por ejemplo. Añaden, asimismo, que esta doble nacionalidad permea a cualquier mexicano que resida en cualquier país y esto pudiera provocar cuestiones de orden público, en aquel mismo instante en que se acojan principios de países que nos son muy distantes tanto geográfica como jurídicamente hablando. La reforma, quizás, hubiera necesitado ser más cautelosa.
España, por ejemplo, en su Constitución de 1978, y concretamente en su artículo 11 nos dice:
1. ...
2. Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.
3. El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen.
Quizás una muletilla como la expresada hubiera solventado una reforma como la que comentamos, o sea, restringir la doble nacionalidad a pueblos con los que exista una verdadera comunidad cultural, y no restringirla a los naturalizados; pero claro, de esta manera no abordaríamos al país en cuestión, del cual surgió la necesidad de introducir la no pérdida de la nacionalidad mexicana.
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
** El presente comentario legislativo es una síntesis del estudio realizado, por la autora en Régimen jurídico de la nacionalidad en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 33, 190 pp.
Notas:
1 Artículo 8o. de la Ley de Nacionalidad.
2 Artículo 22 de la Ley de Nacionalidad.
3 Transitorio cuarto de la Ley de Nacionalidad.
4 Se entiende por certificado de nacionalidad mexicana, al tenor del artículo 2o., fracción II, de la Ley de Nacionalidad, aquel "instrumento jurídico por el cual se reconoce la nacionalidad mexicana por nacimiento y que no se ha adquirido otra nacionalidad".
5 Asimismo, se entiende por carta de naturalización, al tenor del artículo 2o., fracción III de la Ley de Nacionalidad, aquel "instrumento jurídico por el cual se acredita el otorgamiento de la nacionalidad mexicana a los extranjeros". Y por extranjero "Aquel que no tiene la nacionalidad mexicana", artículo 2o., fracción IV de la Ley de Nacionalidad.
6 Artículo 3o. de la Ley de Nacionalidad.
7 Artículo 4o. de la Ley de Nacionalidad.
8 Véase Mansilla y Mejía, María Elena, "Una nueva ley de nacionalidad", Responsa, México, año 3, núm. 13, enero, 1998, p. 13.
9 Artículo 16 de la Ley de Nacionalidad.
10 Artículo 17 de la Ley de Nacionalidad.
11 Artículo 18 de la Ley de Nacionalidad.
12 Artículo 24 de la Ley de Nacionalidad.
13 Artículo 25 de la Ley de Nacionalidad.
14 Artículo 26 de la Ley de Nacionalidad.
15 Artículo 27 de la Ley de Nacionalidad.
16 En cuanto a la adquisición voluntaria de una nacionalidad extranjera, se presume, según el artículo 6o. de la Ley de Nacionalidad, que: "salvo prueba en contrario, se presume que un mexicano ha adquirido una nacionalidad extranjera, cuando haya realizado un acto jurídico para obtenerla o conservarla, o bien, cuando se ostente como extranjero ante alguna autoridad o en algún instrumento público".
17 Artículo 28 de la Ley de Nacionalidad.
18 Artículo 29 de la Ley de Nacionalidad.
19 Artículo 31 de la Ley de Nacionalidad.
20 Transitorio segundo de la Ley de Nacionalidad.