Efrén CHÁVEZ HERNÁNDEZ *
SUMARIO: I. Nota introductoria. II. ¿El informe presidencial como forma de control? III. Principales iniciativas presentadas ante el Congreso de la Unión (1917-junio 2001). IV. Propuestas para la presentación del informe por parte de la doctrina. V. Conclusiones. VI. Bibliohemerografía.
I. NOTA INTRODUCTORIA
El objeto de este artículo es presentar algunas de las propuestas que se han hecho respecto del informe presidencial en nuestro país, principalmente mediante iniciativas de reforma al artículo 69 constitucional y algunas referidas a la Ley Orgánica del Congreso; así como las que algunos especialistas en la materia constitucional han aportado a la doctrina.
Debemos entender por informe presidencial la comparecencia que realiza el titular del Poder Ejecutivo ante el órgano representativo (Poder Legislativo) para dar cuenta del estado que guarda la administración pública del país. Para Pedroza de la Llave, la comparecencia es simplemente el hecho de presentarse y exponer o de entregar por escrito el estado en que se encuentra la administración pública o la nación, aunque en algunos supuestos no implique la existencia de interpelaciones y preguntas a cargo de los parlamentarios (diputados y senadores), es decir, un debate o intercambio de posiciones.1
Arteaga Nava define el informe presidencial como una exposición que en forma escrita debe formular el presidente de la república y presentar anualmente al Congreso de la Unión, en la que manifieste el estado general que guarda la administración pública federal.2
En México, por disposición del artículo 69 constitucional y del artículo 7o. de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el informe presidencial se realiza ante el Congreso de la Unión en sesión pública y conjunta, donde se presenta un informe escrito que manifiesta el estado general que guarda la administración pública del país. Este es contestado por el presidente del congreso y posteriormente analizado por las cámaras; no comporta debate ni votación alguna, pero sí el examen de la actividad del presidente de la república; no prevé la adopción de resoluciones; pero tiene como finalidad que el Congreso de la Unión compruebe, inspeccione, verifique, examine y valore la actividad del Ejecutivo, y que el pueblo, titular de la soberanía, conozca las actividades del Ejecutivo y las opiniones de los representantes de la nación respecto a éstas; también tiene carácter informativo, pero puede constituir un acto de control parlamentario.3
II. ¿EL INFORME PRESIDENCIAL COMO FORMA DE CONTROL?
Controlar la acción del gobierno es una de las principales funciones del Poder Legislativo en el Estado constitucional, precisamente porque éste se basa no sólo en la división de poderes, sino también en el equilibrio entre ellos, esto es, en la existencia de
un sistema de frenos y contrapesos que impidan el ejercicio ilimitado e irresponsable de las actividades públicas. Por esto, el poder público debe ser un poder limitado, es decir debe estar controlado. De ahí que en el Estado constitucional exista una gran cantidad de controles de diferente especie: jurisdiccionales, políticos y sociales; siendo el control parlamentario uno de esos: un control de carácter político cuyo agente es el Parlamento y cuyo objeto es la acción del gobierno.4
El control parlamentario puede definirse como:
El conjunto de actos imputables al congreso o parlamento, encaminados a comprobar que la actividad del Poder Ejecutivo se ha adecuado a lo que establece la Constitución y la ley, así como a verificar si los planes y programas que el gobierno propuso a la ciudadanía durante la campaña electoral que lo llevó al poder, se han cumplido o no.5
Manuel Aragón entiende por control parlamentario, en un concepto amplio, "toda actividad de crítica del gobierno con publicidad que en la cámara se realiza".6
Existen dos grandes posturas respecto al contenido del control parlamentario: la llamada "teoría clásica", conformada por aquellos que lo identifican necesariamente con la exigencia de responsabilidad política excluyendo a todos aquellos actos que carecen de la posibilidad de ser sancionados por el sujeto controlador; y, por el otro lado, la denominada "nueva doctrina" que considera que el control parlamentario no sólo es uno de los medios más específicos y eficaces del control político, sino que también es un instrumento que indirectamente le sirve al pueblo para criticar y vigilar el mantenimiento de la democracia.7 Es decir, el control parlamentario puede ser instrumento para que el Parlamento imponga su voluntad al gobierno (Fernández Sarasola lo denomina como control-sujeción y control-equilibrio) o para que la minoría condicione al gobierno o lo someta a crítica ante la opinión pública con el propósito de hacer valer una opción política alternativa (control-oposición).8
Así, por ejemplo, Aragón distingue entre el control parlamentario por el Parlamento y el control parlamentario en el Parlamento. El primero es aquél que puede realizar la cámara como órgano, y por lo mismo, expresando su voluntad de mayoría; en éste hay indiscutiblemente un control parlamentario, pudiendo la crítica realizada en la cámara llegar a no convalidar una medida gubernamental o incluso derribar al gobierno (donde la moción de censura es la máxima expresión del control parlamentario). El segundo tipo de control (el control "en el parlamento") es aquél que se puede realizar en la cámara "como institución" por parte de los parlamentarios individuales y de los grupos parlamentarios; en éste también hay control aunque no lo realice la mayoría sino la minoría, pues existe la capacidad de crítica, de información y de investigación la cual es acompañada de debate con publicidad y cuyo resultado no lleva aparejada una sanción inmediata para el gobierno, sino puede ocasionar una sanción indirecta, es decir, una responsabilidad "difusa" que se convierta en instrumento de presión, de fomento del control social del poder y de incitación a un futuro control electoral.9
De tal forma que, como señalan Pedroza de la Llave y Serna de la Garza, aunque el informe presidencial tiene un carácter eminentemente informativo, puede constituir un acto de control en virtud de que el Poder Legislativo posteriormente analiza el contenido del informe, y como consecuencia puede poner en marcha otros actos de control, incluso la exigencia de responsabilidad política de algún miembro del gobierno. Además, debido a que el informe es por costumbre oral, las consecuencias de su realización recaerán en el electorado, lo cual podrá constituirse en una responsabilidad política difusa como el fortalecimiento de la mayoría o de la oposición, el voto de castigo o el abstencionismo. Así pues, por medio de este acto se ponen en contacto el gobierno, la institución representativa y la ciudadanía.10
Rubio Llorente señala que aunque no se puede hablar de relaciones entre los poderes en términos de superioridad e inferioridad, supremacía y subordinación, sino de coordinación e igualdad; las cámaras que componen el congreso someten a una constante crítica la labor del Ejecutivo, pero bajo el principio de separación e independencia de los poderes, esta labor crítica no puede conducir al derrocamiento del gobierno. Sin embargo, las consecuencias mediatas pueden ser de enorme trascendencia, no sólo porque el Legislativo puede utilizar los medios irresistibles de que dispone para imponer su voluntad (la ley y el presupuesto), sino porque "la crítica en el Congreso es un emplazamiento ante el electorado, una apelación al pueblo, cuya voluntad soberana ha de resolver, a favor de uno u otro, el contraste entre los dos criterios".11
De esta manera, como señala el autor mencionado, sí puede hablarse de un control del Ejecutivo por el congreso en los sistemas presidenciales, pues aunque el congreso no pueda derrocar al Ejecutivo, dispone de medios para imponerle su voluntad, además porque el Poder Legislativo es el órgano a través del cual los diferentes grupos políticos pueden denunciar de modo continuo ante el electorado los errores que el Ejecutivo comete, con la finalidad de apartar la voluntad popular del partido o partidos que lo ocupan. Y aunque la relación entre el congreso (órgano controlante) y el Ejecutivo (órgano controlado) no es de superioridad de uno sobre el otro, la finalidad de control sí es la de someter la actuación del órgano controlado a la decisión de una voluntad superior: la del pueblo.12
Esta institución ha sido objeto de muchas críticas a lo largo de la historia, al respecto presentaremos de manera general lo que algunos miembros del Constituyente Permanente y de la Academia han propuesto, con el fin de adecuar esta figura a la nueva rea-lidad que presenta nuestro país.
III. PRINCIPALES INICIATIVAS PRESENTADAS ANTE EL CONGRESO DE LA UNIÓN (1917-JUNIO 2001)
1. Iniciativa del 30 de diciembre de 1917
El 30 de diciembre de 1917 fue presentada ante la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a diversos artículos de la Constitución. A través de ésta se pretendía reformar la Constitución con el propósito de implantar el régimen parlamentario en México, es decir, albergaba la idea de cambiar el sistema político mexicano. Para tal fin, propuso modificar artículos relacionados con el funcionamiento de las cámaras y la organización del Poder Ejecutivo; tal es el caso del artículo 50, en el que se establecía que el Poder Legislativo se depositaba en un Parlamento; el artículo 80 que prescribía que el Poder Ejecutivo de la Federación sería ejercitado por el presidente de la república por conducto del Consejo de Ministros; o el artículo 90 que regulaba el Consejo de Ministros, determinando que éste se integraría por un presidente del consejo y el número de ministros necesarios, pero perteneciendo estos últimos al Parlamento.13
De esta manera, el artículo 69 propuesto en esta iniciativa señalaba lo siguiente:
A la apertura de las sesiones ordinarias del Parlamento, correspondiente al primer periodo del año, el Presidente de la República deberá asistir y presentar un informe por escrito, amplio y circunstanciado, de la gestión política y administrativa del Ejecutivo. Cuando la convocatoria a sesiones extraordinarias haya sido sugerida por el Ejecutivo, a la apertura de ellas se presentará el Presidente de la República, para exponer al Parlamento o a la Cámara de que se trate, las razones o causas que hicieron necesaria su convocación y el asunto o asuntos que ameriten una resolución perentoria.14
Esta iniciativa indica que el presidente de la república presentará un informe por escrito, amplio y circunstanciado. El contenido del informe será sobre la gestión política y administrativa del Ejecutivo.
2. Iniciativa del 14 de diciembre de 1937
El 14 de diciembre de 1937 el senador Ernesto Soto Reyes, presentó ante la Cámara de Senadores una iniciativa para reformar el artículo 69, redactada en los siguientes términos:
A la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias del Congreso, que se inicia el 1o. de septiembre, asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la administración pública del país. En la apertura de sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de la Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.15
Para esta fecha, ya ha sido modificado en 1923 el artículo 69, suprimiendo la obligación del presidente de la república de asistir a la apertura de sesiones extraordinarias, dejándole al presidente de la Comisión Permanente el deber de informar acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Señala que en la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias que iniciará el 1o. de septiembre, el presidente de la república asista para presentar el informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la administración pública del país.
Fuera de estas pequeñas diferencias, mantiene igual el resto del texto constitucional.
3. Iniciativa del 26 de septiembre de 1985
El 26 de septiembre de 1985 la fracción parlamentaria del Partido Popular Socialista de la LIII Legislatura de la Cámara de Diputados presentó una propuesta de reformas a los artículos 65, 66 y 69 constitucionales.
En la exposición de motivos se argumenta que con la reforma política de 1977, a partir de 1979 el tiempo real de trabajo se había incrementado notablemente; pues la revisión y aprobación de la cuenta pública, de las leyes de ingresos y egresos, hacían que se consumiera una parte importante del tiempo del periodo ordinario de sesiones; y como durante septiembre y octubre la Cámara de Diputados dedicaba tradicionalmente su tiempo en lo principal a analizar el contenido del informe presidencial; no era posible realizar un estudio detallado y profundo de las iniciativas y proyectos de naturaleza económica que, a partir de noviembre empezaban a recibir. Por ello, el Partido Popular Socialista propuso una ampliación a dos periodos de sesiones ordinarias del congreso, tal como lo establecía la Constitución de 1857 y como para dicha fecha ya lo habían hecho muchas de las legislaturas de las entidades federativas.
El texto del artículo 69 constitucional en esta iniciativa señalaba lo siguiente:
A la apertura del segundo período ordinario de sesiones asistirá el Presidente de la República para presentar un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de las cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de las causas o razones que originaron la convocatoria.16
Esta iniciativa se pronuncia por el establecimiento de dos periodos ordinarios de sesiones: el primero del 1o. de abril al 30 de junio y el segundo del 1o. de septiembre al 31 de diciembre a más tardar.
Establece que en la apertura del segundo periodo de sesiones ordinarias asistirá el presidente de la república y presentará su informe. Y salvo esta pequeña modificación, el texto del artículo 69 continuaría igual.
4. Iniciativa del 4 de septiembre de 1987
El 4 de septiembre de 1987 el diputado Pablo Álvarez Padilla presentó a nombre de los diputados del Partido Acción Nacional una iniciativa para modificar el artículo 69 constitucional.
Dicha iniciativa explicó que resultaba ilógico y esencialmente antidemocrático, que el Congreso de la Unión y específicamente los representantes del pueblo mexicano, los diputados, no pudieran formular al Ejecutivo en su comparecencia las preguntas que estimen conveniente hacer, con la finalidad de que les sean satisfechas; desvirtuando con esta limitación la intención del precepto de obligar al presidente a enterar al pueblo a través de sus diputados, plena, veraz y oportunamente de los hechos y las intenciones de dichos actos que configuran lo que se le llama administración pública del país.17
De igual manera manifiestó que "es contrario al más elemental principio de objetividad y de credibilidad, además de degradante para la alta función del congreso, el que no bien rendido el informe del Ejecutivo, sin sesión previa, sin consenso, en una actitud manifiestamente usurpatoria, se proceda a dar contestación a tal informe prodigando elogios a profusión, y presentando al congreso como órgano abyecto y laudatorio".18
Así pues, propuso la modificación del artículo 69 constitucional para que quedara de la siguiente forma:
A la apertura de sesiones ordinarias del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito, en el que manifestará el estado general que guarde la administración pública del país; poniéndose de inmediato y en el mismo recinto a disposición de los miembros del Congreso de la Unión, para dar respuesta a preguntas y aclaraciones que éstos quisieran formularle en relación al informe.
En la siguiente sesión de cada una de las Cámaras, éstas formularán por intervención de diputados y senadores de cada uno de los partidos que las integren, los juicios relativos al Informe Presidencial.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de la Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Esta iniciativa se presenta estando ya vigente la segunda reforma constitucional que sufrió el artículo 69, por la cual en 1986 se modificaron los artículos 65, 66 y 69, estableciendo dos periodos de sesiones ordinarias.
El objetivo de este proyecto, a diferencia de las anteriores, es modificar el formato de la presentación del informe presidencial. Establece la obligación constitucional del presidente de la república ponerse a disposición de los miembros del congreso para dar respuesta a las preguntas y aclaraciones que éstos le formulen con relación al informe.
Agrega un nuevo párrafo en el que señala que en la siguiente sesión, en cada una de las cámaras, los diputados y senadores de cada uno de los partidos políticos que las integren formularán los juicios relativos al informe presidencial. Es decir, que faculta a todos los grupos parlamentarios a expresar su postura una vez que hayan tenido en sus manos y podido revisar el informe del Ejecutivo.
No menciona nada acerca de la contestación al informe que realiza el presidente del congreso, pero podemos inferir que esta iniciativa elimina dicha contestación, con el fin de que sea sustituida por los juicios que cada uno de los legisladores realice en la sesión posterior a la del informe.
Finalmente, la iniciativa mantiene íntegra la parte respectiva al informe del presidente de la Comisión Permanente del Congreso en la apertura de sesiones extraordinarias; colocándola en el tercer párrafo de dicho artículo.
5. Iniciativa del 27 de septiembre de 1988
El diputado Rafael Campos López presentó el 27 de septiembre de 1988, ante el pleno de la Cámara de Diputados, una iniciativa de reforma al artículo 69 constitucional, a nombre de grupo parlamentario del Partido Popular Socialista.
En la exposición de motivos de dicha iniciativa se afirmó que legal y prácticamente el titular del Ejecutivo jamás entra en comunicación con la representación popular, sólo lo hace a través de sus colaboradores, pero no directamente; y aún cuando el presidente de la república se presenta ante la soberanía popular, lo hace de manera formal y protocolaria; por ello la situación debe cambiar para establecer una comunicación directa entre el primer mandatario y la representación popular.
La mencionada exposición de motivos expresa que el artículo 69 se localiza en el capítulo que se refiere al Poder Legislativo y que contiene, por lo tanto, un derecho del Congreso de la Unión para recibir del Ejecutivo federal la información que requiere con el fin de tener "información de primera mano y elementos de juicio de mayor rango, a efecto de que en su carácter de representante del pueblo y parte esencial y primaria del constituyente permanente, norme su acción".19
Así pues, esta propuesta de modificación al artículo 69 dice tener como objetivo establecer una verdadera comunicación entre el Ejecutivo y la representación popular y que el titular del Ejecutivo realmente informe a los diputados.20
El texto del artículo 69 en esta iniciativa es el siguiente:
A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el Presidente de la República, presentará un informe por escrito, que será leído en el acto, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país y contestará verbalmente, también en el mismo acto las preguntas que le formulen los miembros del Congreso de la Unión. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de las Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Esta iniciativa mantiene la fecha de presentación del informe, es decir, en la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo de sesiones.
Dentro de la estructura de la presentación del informe, esta iniciativa agrega la obligación de dar lectura al informe en el acto. Situación que anteriormente se había presentado simplemente como una práctica.
Establece esta iniciativa la obligación del presidente de la república de contestar verbalmente, en el mismo acto, las preguntas que le formulen los miembros del Congreso de la Unión. No señala si éstas deberán ser formuladas en el acto o con anterioridad.
Y respecto de la parte relativa al informe del presidente de la Comisión Permanente en la apertura de sesiones extraordinarias, esta iniciativa deja intacto el texto constitucional.
6. Iniciativa del 9 de diciembre de 1992
En la sesión del 9 de diciembre de 1992 en la Cámara de Diputados, el diputado Raymundo Cárdenas Hernández, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó una iniciativa de reforma a la Constitución Política en diversos artículos relacionados con el congreso.21
Esta iniciativa propone entre otras cosas ampliar el tiempo ordinario de sesiones a siete meses y medio; establecer la formación libre de grupos parlamentarios; otorgar a las cámaras, a las comisiones de éstas y a la Comisión Permanente, la facultad constitucional de requerir informaciones del Poder Ejecutivo e introducir sanciones en el supuesto de proporcionar dolosamente informaciones falsas al congreso, así como citar a los altos funcionarios del Poder Ejecutivo federal y ampliar el ámbito de acción de dichas comisiones investigadoras a cualquier rama de la administración o asunto de interés publico; y hace comparecer a cualquier individuo.
Respecto al informe del Ejecutivo, propone que sea leído por su autor ante el congreso y distribuido en su versión escrita el primero de noviembre de cada año; además de que asista el presidente de la república a la sesión que se realizaría cinco días después, con el propósito de participar en el debate correspondiente.
Así pues, esta iniciativa propuso reformar los artículos 65, 66, 69 y 74 constitucional, reformar y adicionar el 70, adicionar el 79, y derogar los párrafos segundo y tercero del artículo 93 constitucional. A continuación transcribiremos los artículos que proponen algo en referencia al informe del Ejecutivo, materia de esta investigación:
Artículo 69. El día en que se inicie el primer periodo de sesiones del Congreso, el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General, leerá y a continuación entregará por escrito un informe en el que manifieste el estado que guarde la administración pública del país, así como las propuestas de su Gobierno para hacer frente a los problemas de la nación. Cinco días después, el Presidente de la República asistirá a sesión del Congreso General con el propósito de participar en el debate que se realice sobre el informe presentado, de conformidad con las reglas de procedimientos y duración que designe la Ley Orgánica del Congreso.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de sus Cámaras, el Presidente de la Comisión permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
Artículo 70. ...
Las cámaras y sus comisiones podrán recabar, a través de los Presidentes de aquellas, las informaciones que precisen del Ejecutivo Federal y de los estados, siempre y cuándo, en éste último caso, la información verse sobre materias federales. La autoridad requerida deberá responder, en el plazo perentorio previsto por la Ley Orgánica del Congreso, bajo promesa de decir verdad. El envío al Congreso de información falsa y con dolo será penada por la Ley.
Las Cámaras, sus Comisiones Ordinarias, así como la Comisión Permanente del Congreso pueden reclamar la presencia de los secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, procurador general de la república y directores generales o sus equivalentes de las entidades paraestatales. Estos tendrán obligación de concurrir, y su negativa injustificada a comparecer será causa de responsabilidad administrativa o política, en su caso.
Será obligatorio para todo individuo comparecer a requerimiento de cualquiera de las comisiones de ambas cámaras, bajo protesta de decir verdad, de la manera en que lo establezca la Ley Orgánica del Congreso; la legislación en la materia prescribirá las sanciones por el incumplimiento de esta obligación.
Cualquier Cámara, a solicitud de una cuarta parte de sus miembros, deberá integrar comisiones para investigar el funcionamiento de cualquiera de las entidades o dependencias de la administración pública federal, o cualquier asunto de interés público. Presentada la solicitud, la Cámara respectiva sólo resolverá sobre la integración de dichas comisiones, en las cuales estarán representados todos los grupos parlamentarios. Las Comisiones rendirán un informe de sus investigaciones ante el Pleno de la Cámara o, en su caso, de la Comisión Permanente, la que lo turnará a la Comisión o comisiones ordinarias que procedan. Posteriormente el informe se hará del conocimiento del Presidente de la República. El informe no será vinculatorio para el Poder Judicial, sin menoscabo de que sea remitido para su conocimiento al ministerio público o a la Cámara de Diputados, cuando habiendo sido elaborado por una Comisión del Senado, éste verse sobre una responsabilidad de servidores públicos.22
Establece como obligatoria la práctica de que el presidente lea el contenido del informe. El contenido del informe también deberá incluir las propuestas de su gobierno para hacer frente a los problemas de la nación.
Agrega la obligación del presidente de la república de acudir, cinco días después de presentado el informe, a la sesión del congreso con el propósito de participar en el debate que se realice sobre el informe presentado. Para la reglamentación de los procedimientos y la duración de esta sesión, la iniciativa remite a la Ley Orgánica del Congreso, dando así la oportunidad de que sea una ley reglamentaria la que detalle la realización de estos aspectos que son susceptibles de ser modificados con más facilidad que la Constitución federal.
Esta iniciativa incorpora en el artículo 70 la facultad del Legislativo de requerir información del Ejecutivo federal y de los estados, estableciendo una penalidad para el caso de enviar en forma dolosa información falsa. También lo faculta para reclamar la presencia de los secretarios de Estado, procurador general de la república, jefes de departamento administrativo, directores generales o sus equivalentes, sancionando al que incumpla esta obligación.
Todas estas facultades fortalecen la capacidad de investigación del Poder Legislativo, con miras a lograr un mayor control sobre el Ejecutivo.
7. Iniciativas del 2 de abril de 1996
El 2 de abril de 1996, el diputado Juan Antonio García Villa, del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa de reformas a la Constitución para el equilibrio de poderes y fortalecimiento del Poder Legislativo, en ésta se pretendió modificar los artículos 26, 59, 61, 66, 69, 70, 72, 73, 74, 75, 77, 89, 93 y 97 constitucionales.23
Con esta iniciativa se pretende una reforma del Estado. Para ello propone, entre otras cosas, que el Congreso de la Unión apruebe el plan nacional de gobierno; que se permita la reelección de los diputados y senadores; que se cambie la palabra "fuero" por "inmunidad constitucional"; que los periodos de sesiones tengan una mayor duración.
En lo relativo al artículo 69 constitucional, esta iniciativa propone que el informe sobre el estado que guarda la administración pública del país, incluya los avances de los programas contenidos en el plan nacional de desarrollo; y que sea remitido al Congreso de la Unión en la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias, sin que ello implique la presencia física del presidente de la república en la sede del Poder Legislativo.
Además establece que las cámaras del congreso destinen las sesiones subsecuentes a la de apertura, al análisis del informe remitido, con la presencia y participación de los secretarios de despacho que correspondan y, en su caso, del procurador general de la república.
Asimismo, propone un mecanismo para que el Ejecutivo en cualquier momento que considere necesario tratar ante el congreso o ante una de las cámaras asuntos de interés nacional y que a su juicio deba conocer el Poder Legislativo, solicite la celebración de sesiones especiales convocadas para tal efecto.
En la exposición de motivos de la iniciativa se afirma que la no-obligatoriedad de la presencia del titular del Ejecutivo a la sesión de apertura del primer periodo de sesiones ordinarias del congreso de cada año, deja al presidente de la república en libertad de solicitar, si así lo considera, el poder asistir a esa sesión o bien, optar por otras vías para expresar un mensaje a la nación en ocasión a la entrega del informe referido. Pues expresa que el fortalecimiento del Poder Legislativo no puede ni debe fincarse en el debilitamiento del Poder Ejecutivo, sino en una nueva relación de comunicación, colaboración y corresponsabilidad.
También destaca que la Ley Orgánica del Congreso deberá regular las sesiones a que se refiere el artículo, es decir, las de apertura, las de análisis del informe presidencial y las especiales solicitadas por el Ejecutivo federal.24
El texto del artículo 69 constitucional, que ésta iniciativa propone, es el siguiente:
A la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias del Congreso, el Presidente de la República, remitirá un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.
Las cámaras del Congreso destinarán las sesiones subsecuentes a la de apertura del primer periodo ordinario, al análisis del informe referido, a las que asistirán los secretarios de despacho que corresponda, así como en su caso el Procurador General de la República.
El Ejecutivo Federal podrá solicitar la celebración de una sesión especial del Congreso o de una de sus cámaras, para asistir y tratar los asuntos de interés nacional que a su juicio deba conocer el Poder Legislativo. Si el Congreso se encontrare en receso, la Comisión Permanente resolverá lo conducente.
Las sesiones a las que se refiere el presente artículo serán reguladas por la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.25
Como podemos observar, este proyecto de iniciativa de decreto modifica sustancialmente el informe del Ejecutivo. Se suprime la obligación del presidente de asistir a la apertura, imponiéndole la de enviar el informe escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.
Incorpora una figura jurídica especial mediante la cual el presidente solicitará asistir al congreso o alguna de sus cámaras y tratar asuntos de interés nacional, cuando lo juzgue conveniente.
Ordena que sea la Ley Orgánica del Congreso la que regule las sesiones de apertura, de análisis y las especiales en las que participe el Ejecutivo; dejando abierta la posibilidad de que se incluyan o no dentro de éstas, mecanismos para la participación de los partidos políticos minoritarios.
Finalmente, continúa igual la parte relativa a la apertura de sesiones extraordinarias y del informe que rendirá el presidente de la Comisión Permanente acerca de los motivos que originaron la convocatoria.
De igual modo, en esa misma sesión, el diputado Salvador Beltrán del Río, también del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó una iniciativa de Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que, de conformidad con la iniciativa de reformas constitucionales presentada por el diputado García Villa, pretendía fortalecer el Poder Legislativo.
En este proyecto de Ley Orgánica del Congreso, el informe del Ejecutivo se reglamenta en los mismos términos que la iniciativa de reforma al artículo 69 constitucional, a saber:
Artículo 8o. El 1o. de septiembre de cada año, a la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias del Congreso, el Presidente de la República, remitirá un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país.
Las cámaras del Congreso destinarán las sesiones subsecuentes a la de apertura del primer periodo ordinario, al análisis del informe referido, a las que asistirán los secretarios de despacho que corresponda, así como en su caso el Procurador General de la República.
El Ejecutivo Federal podrá solicitar la celebración de una sesión especial del Congreso o de una de sus cámaras, para asistir y tratar los asuntos de interés nacional que a su juicio deba conocer el Poder Legislativo. Si el Congreso se encontrare en receso, la Comisión Permanente resolverá lo conducente.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión o de una sola de sus cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.26
Este artículo 8o. de la iniciativa de Ley Orgánica del Congreso contiene exactamente la misma regulación que hace el proyecto del artículo 69 constitucional, excepto que en la ley orgánica se menciona el día de la apertura del primer periodo de sesiones ordinarias del congreso, es decir, señala que será el primero de septiembre de cada año; otra diferencia es que suprime el párrafo cuarto que expresa que las sesiones a que se refiere ese artículo serán reguladas por la ley orgánica.
Sobre esta regulación, el proyecto de Ley Orgánica señala en el artículo 9o. lo siguiente:
Artículo 9o. Las sesiones especiales del Congreso o una de sus cámaras a que se refiere el artículo anterior deberán sujetarse a los siguientes lineamientos:
a) Inmediatamente después de declarar formalmente instalada la sesión, una comisión de cortesía de seis legisladores previamente designada, saldrá a recibir al Presidente de la República hasta la puerta del salón. Dicha comisión lo acompañará hasta su asiento.
b) El Presidente ocupará su asiento al lado izquierdo del Presidente del Congreso.
c) El Presidente de la Cámara informará sobre los motivos o razones que originaron la convocatoria e inmediatamente después dará el uso de la palabra al Presidente de la República para que dé cuenta con los asuntos de interés nacional por los que solicitó la celebración de esta sesión.
d) Concluida la intervención del Presidente de la República, los legisladores podrán replicar tantas veces como se haya acordado por la Comisión de Gobierno y Régimen Interno.
e) Una vez agotada la lista de legisladores que hicieron uso de la palabra, el Presidente de la mesa directiva procederá a dar el uso de la palabra al Presidente de la República, para que exprese una reflexión final e inmediatamente después llamará a la comisión de cortesía para que acompañe al Presidente de la República a su salida hasta la puerta del salón, dando así por concluida la sesión especial.27
8. Iniciativa del 14 de julio de 1994
El 14 de julio de 1994, cuando en la Cámara de Diputados se discutía el dictamen de las reformas a la Ley Orgánica, que vendría a convertirse en la Nueva Ley Orgánica del Congreso de 1994, el diputado Enrique Rico Arzate del Partido de la Revolución Democrática (PRD) presentó a nombre suyo y de dos diputados más, una iniciativa de modificación del artículo 8o. del proyecto de decreto y la creación de un nuevo artículo 9o., que transcribimos a continuación.
Artículo 8o. El día en que inicie cada periodo de sesiones ordinarias, el Presidente de la República y su gabinete asistirán a la sesión en la cual ante la presencia del titular del Ejecutivo, los grupos parlamentarios de las cámaras harán las consideraciones en tribuna acerca del estado que guarda la nación, así como en los trabajos del periodo que se trate. Dichas consideraciones expuestas en una intervención por cada grupo parlamentario tendrán la duración que cada uno de ellos considere pertinente, sin exceder los 15 minutos cada una.
El orden en que las consideraciones serán presentadas será determinado por la Comisión de Régimen Interno de la Cámara que corresponda, atendiendo la importancia numérica de cada grupo o fracción parlamentaria.
Cuando se trate de un primer periodo de sesiones ordinarias, el Presidente de la República permanecerá en el recinto del Congreso con objeto de dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 69 de la Constitución, dando personalmente lectura a su informe.
Artículo 9o. (artículo nuevo) Cinco días después de iniciado el primer periodo de sesiones del Congreso, el Presidente de la República asistirá a sesiones del Congreso general con el propósito de participar en el debate que sobre su informe se realizará, de acuerdo con las siguientes reglas:
a) Todos los grupos parlamentarios, tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores, reconocidos de conformidad con lo dispuesto por la presente ley, tendrán derecho a participar en el debate, a través de uno de sus miembros, por cada ronda de oradores, el cual se designará por ellos mismos;
b) Los legisladores designados por los grupos parlamentarios de las cámaras para participar en el debate, lo harán en el orden que acuerde la Comisión de Régimen Interno de la Cámara correspondiente; empero, el conjunto de los senadores designados para cada ronda de oradores intervendrá antes que los diputados. Entre tanto no se des-ahogue completamente la primera ronda de oradores que incluirá la totalidad de los miembros arriba señalados, no podrá considerarse concluido el debate ni levantarse la sesión;
c) Las participaciones en el debate de los miembros de los grupos parlamentarios designados para ello, consistirán en cada ronda, de una primera intervención y una réplica, por cada participante;
d) Durante la primera ronda de oradores, los miembros de los grupos parlamentarios dispondrán de un mínimo de 15 minutos cada uno para su intervención y de un mínimo de 5 minutos para la réplica, misma que tendrá lugar cuando el Presidente de la República dé respuesta a la primera. Las comisiones de Régimen Interno de ambas cámaras podrán, de común acuerdo, determinar una extensión de estos tiempos, lo que deberá ser igual para todos los grupos y fracciones parlamentarias;
e) El Presidente de la República dará respuesta oportuna y suficiente a las interrogantes planteadas por los legisladores inmediatamente a continuación de que dichas interrogantes le sean dirigidas. El Presidente de la República dispondrá del tiempo que juzgue pertinente para dar respuesta a las interrogantes de los legisladores, sujetándose en todo momento a las disposiciones que sobre comparecencias de funcionarios públicos marque el reglamento correspondiente;
f) Las comisiones de Régimen Interno de ambas cámaras, podrán de común acuerdo determinar la continuación de la sesión y la celebración de rondas adicionales de oradores.
En estas rondas participarán nuevamente representantes de todos los grupos parlamentarios de ambas cámaras, en las condiciones expuestas anteriormente. Pero el tiempo de que dispondrán será determinado de común acuerdo por las comisiones de gobierno de ambas cámaras en función de la importancia numérica de cada grupo, no siendo el tiempo de cada intervención nunca inferior a cinco minutos el de la primera ni a tres minutos el de la réplica, y
g) La totalidad de los debates será transmitida en vivo por radio y televisión a todo el territorio nacional en uso del tiempo en los medios electrónicos que por ley le corresponden al Estado. Un resumen de los mismos será incluido en tres diarios de circulación nacional, con cargo al Congreso de la Unión.28
En esta iniciativa, se modifica sustancialmente el formato del informe presidencial. Establece en primer término, la obligación del presidente de la república y de todo el gabinete de asistir a la apertura de cada uno de los periodos de sesiones ordinarias del congreso, y escuchar las consideraciones que los grupos parlamentarios de las cámaras realicen en tribuna sobre el estado que guarda la nación. Estas intervenciones tendrán una duración máxima de 15 minutos cada una, siendo la Comisión de Régimen Interno de cada cámara la que determinará el orden.
Cuando se trate de la apertura del primer periodo de sesiones, este proyecto ordena que el presidente de la república permanezca en el recinto, presente su informe de conformidad con el artículo 69 constitucional y lea personalmente su informe.
La iniciativa agrega un nuevo artículo 9o. en la Ley Orgánica de Congreso, el cual reglamenta el análisis del informe que las cámaras realizarán en sesiones posteriores, con la innovación de que el presidente de la república deberá asistir a dichas sesiones con el propósito de participar en el debate que sobre su informe se haga. Se establece que dicho debate se realizará cinco días después de iniciado el primer periodo de sesiones del congreso; en él tendrán derecho a participar todos los grupos parlamentarios tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores, será la Comisión de Régimen Interno de la cámara correspondiente la que determine el orden de participación, sin embargo, los senadores intervendrán antes que los diputados. La participación de cada uno de los legisladores consistirá de una intervención mínima de 15 minutos y una réplica de al menos cinco minutos, ésta se realizará cuando el presidente dé respuesta a la primera.
Esta iniciativa establece que el presidente de la república dará respuesta oportuna y suficiente a las preguntas planteadas por los legisladores, para ello, contará con el tiempo que considere conveniente.
Existe también la posibilidad de celebrar nuevas rondas de oradores, si así lo acuerdan las Comisiones de Régimen Interno de ambas cámaras, en ese caso, todos los grupos tendrán derecho a participar en un tiempo no menor de cinco minutos para la intervención ni de tres minutos para la réplica.
Finalmente, este proyecto fija la obligatoriedad de la publicidad a todos los debates que se realicen, con una transmisión en vivo por radio y televisión a todo el territorio nacional y un resumen de éstos en tres diarios de circulación nacional.
Como podemos observar, esta iniciativa incorpora plenamente la figura de las preguntas y le otorga importancia tanto a la sesión en que se presente el informe, como a las sesiones en que se realicen los debates acerca del mismo.
Veamos a continuación otras iniciativas de reforma a la Ley Orgánica del Congreso.
9. Iniciativa del 11 de diciembre de 1996
El 11 de diciembre de 1996, estando vigente la Ley Orgánica del Congreso de 1994, se presenta esta iniciativa de reforma a la dicha ley por el diputado Antonio Tenorio Adame, del Partido de la Revolución Democrática, con el propósito de adecuar dicha ley a la reforma política del Estado.
Esta propuesta señala que no pretende vulnerar el equilibrio de fuerzas al interior del congreso, sino simplemente terminar con una larga etapa de simulaciones jurídicas que en la actualidad no tienen ninguna razón de ser.
De esta manera, esta iniciativa propone reformar el párrafo tercero del artículo 8o. de la Ley Orgánica del Congreso vigente en esa fecha, para quedar como sigue:
Artículo 8o. ...
No procederán intervenciones o interrupciones por parte de los legisladores, en virtud de lo cual, los líderes de las fracciones parlamentarias establecerán la posición de su partido en una exposición de cinco minutos. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente en razón del número de diputados de cada grupo partidista.
Las cámaras analizarán en comisiones el informe presentado por el Presidente de la República. El análisis se desarrollará clasificándose por materias; en política interior, política económica, política social y política exterior.29
Con esta iniciativa se elimina la contestación del informe por parte del presidente del congreso, se mantiene la prohibición de intervenciones e interrupciones de los legisladores durante la sesión, pero se agrega que esto último se realizará porque los líderes de las fracciones parlamentarias establecerán la posición de su partido en una exposición de cinco minutos. Dichas intervenciones se realizarán en orden creciente en razón del número de diputados de cada grupo partidista.
En el siguiente párrafo de la iniciativa, se agrega que el análisis del informe presentado se realizará por las cámaras en comisiones.
Finalmente, la iniciativa elimina el último párrafo del artículo 8o. que determinaba que las versiones estenográficas de las sesiones serían remitidas al presidente de la república para su conocimiento.
10. Iniciativa del 30 de abril de 1998
El 30 de abril de 1998 se presenta ante el pleno de la Cámara de Diputados un proyecto de reformas a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos a cargo de los grupos parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional y Partido del Trabajo.
Esta iniciativa propone modificar el protocolo del informe presidencial, con el propósito de que los legisladores puedan hacer uso de la palabra en ocasión de la apertura de sesiones del congreso, con la presencia del presidente de la república.
Así pues, propone modificar el párrafo segundo del entonces artículo 8o. de la Ley Orgánica del Congreso vigente en esos momentos, para quedar como sigue a continuación:
Artículo 8o. ...
Una vez que haya arribado el Presidente de la República, hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos que concurran, representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en razón del número de diputados de cada grupo parlamentario de la Cámara de Diputados y cada una de ellas no excederá de 15 minutos.30
Esta iniciativa propone que las intervenciones de los legisladores se realizarán una vez que hubiese arribado el presidente de la república, de tal modo que éste escuchara dichos discursos.
No obstante no haber tenido una respuesta favorable, se presenta después otra iniciativa similar, como veremos a continuación.
11. Iniciativa de 22 de abril de 1999
El 22 de abril de 1999, el diputado Sergio César Jáuregui Robles presenta en nombre del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, una iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, que retoma la idea de modificar el formato para la presentación del informe presidencial.
En efecto, bajo el argumento de lograr que el proceso de transición democrática continúe de forma exitosa, propone una serie de modificaciones sustanciales a la Ley Orgánica del Congreso, proponiendo en la exposición de motivos que se actualice el formato para la presentación del informe.
Así pues, propone entre otras cosas la modificación del artículo 8o., párrafo segundo, para quedar como sigue:
Artículo 8o. ...Una vez que haya arribado el Presidente de la República, hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos que concurran, representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en razón del número de diputados de cada grupo parlamentario de la Cámara de Diputados y cada una de ellas no excederá de quince minutos.31
Sin embargo, la Nueva Ley Orgánica del Congreso de septiembre de 1999 continuó con el mismo formato de la sesión, estableciendo que el uso de la palabra por parte de los legisladores será antes del arribo del presidente de la república, como lo establecía la Ley Orgánica de 1994.
12. Iniciativa del 5 de septiembre de 2000
En la sesión de la Cámara de Diputados del 5 de septiembre de 2000, el diputado Alfredo Hernández Raigosa, del Partido de la Revolución Democrática, presentó una iniciativa de reformas a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para que el titular del Poder Ejecutivo escuche el posicionamiento de cada grupo parlamentario y responda preguntas, tanto al rendir su informe como al tomar posesión de su cargo. Esta iniciativa propone reformar los artículos 5o. y 7o. de la Ley Orgánica del Congreso en los siguientes términos:
Artículo 5o.
1. ...
2. Para la sesión a que se refieren los artículos 83 y 87 de la Constitución; el Presidente en funciones y el electo escucharán un posicionamiento de cada uno de los grupos parlamentarios. En este acto, hará uso de la palabra un legislador federal por cada Partido Político representado en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente en razón del número de diputados de cada grupo y cada una de ellas no excederá de 15 minutos.
3. Cuando el Congreso sesione conjuntamente lo hará en el recinto que ocupe la Cámara de Diputados y el Presidente de ésta lo será de aquél.
Artículo 7o.
1. ...
2. El Presidente de la República arribará al Congreso y ocupará el lugar que al efecto designe el Presidente del Congreso, para escuchar el posicionamiento de los distintos grupos parlamentarios.
3. Acto seguido, hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente en razón del número de diputados de cada grupo parlamentario y cada una de ellas no excederá de 15 minutos.
4. Al finalizar las intervenciones, el Presidente de la República entregará formalmente el informe sobre el estado que guarda la administración pública federal, y hará uso de la palabra para dirigir un mensaje sobre el tema.
5. A continuación se iniciará un periodo de preguntas y respuestas, para lo cual tendrá uso de la palabra un legislador federal de cada grupo parlamentario, los cuales formularán sus preguntas en un tiempo no mayor de 3 minutos cada una. Al final de todas ellas, el Presidente de la República hará uso de la palabra para dar respuesta y emitir un mensaje final. El orden de intervención será de forma creciente al número de legisladores de cada uno de los grupos parlamentarios representados en el Congreso.
6. Finalizada la intervención del Jefe del Ejecutivo federal, el Presidente del Congreso hará uso de la palabra para dirigir un mensaje con motivo del informe presentado.
7. Las Cámaras analizarán el informe presentado por el Presidente de la República. El análisis se desarrollará clasificándose por materias: en política interior, política económica, política social y política exterior.32
En la exposición de motivos se menciona que esta propuesta ya había sido practicada con éxito ante el entonces jefe de gobierno del Distrito Federal, Cuahutémoc Cárdenas, y posteriormente ante Rosario Robles.
13. Iniciativa del 20 de marzo de 2001
El 20 de marzo de 2001, el diputado Luis Miguel Barbosa Huerta del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentó una iniciativa de reformas al artículo 7o. de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. En dicha iniciativa propone la derogación del párrafo número 2 y la modificación y adición del párrafo número 3 del artículo 7o. de la Ley Orgánica del Congreso para que el presidente escuche, durante su informe de gobierno, las intervenciones de los grupos parlamentarios.
Esta iniciativa propone eliminar las intervenciones que los legisladores realizan antes del arribo del presidente de la república, cambiándolas por el uso de la palabra para contestar el informe, así tenemos:
Artículo 7o.
1. ...
2. Se deroga.
3. Para contestar el Informe hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos que concurran, representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en razón del número de diputados de cada grupo partidista y cada una de ellas no excederá de 15 minutos.
4. y 5. ...33
14. Iniciativa del 27 de marzo de 2001
El 27 de marzo, el diputado Amador Rodríguez Lozano, del Partido Revolucionario Institucional, presenta una iniciativa de reformas a diversas disposiciones de la Constitución Política con el objeto de fortalecer al Poder Legislativo; bajo este tenor, propone cambios en el formato del informe presidencial, a saber:
Artículo 69. A la apertura de sesiones ordinarias del primer período del Congreso asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En dicha ocasión, también deberá el Presidente de la República dirigir un mensaje en el que haga referencia general al contenido del informe que presenta, así como a su programa legislativo para el siguiente año.
Cada uno de los grupos parlamentarios que tengan representación en el Congreso podrá designar a un diputado o senador para que fije la posición de su grupo exclusivamente respecto del informe y el mensaje presidencial. La ley señalará los términos en que habrá de darse la intervención mencionada. Los legisladores están obligados a guardar el debido respeto a la investidura del jefe de Estado, por lo que la intervención no podrá incluir alusiones personales al titular del Ejecutivo Federal. El Presidente del Congreso estará facultado para retirar la palabra a quien así no lo haga.
En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente, informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.34
15. Iniciativa del 10 de abril de 2001
El 10 de abril de 2001, el diputado Juan Manuel Carreras López, del Partido Revolucionario Institucional, presentó una iniciativa con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. En la parte relativa al artículo 7o., que regula el informe presidencial, señala lo siguiente:
Artículo 7o.
1. ...
2. Ante el Presidente de la República hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos que concurran, representados en el Congreso. Estas intervenciones se realizarán en orden creciente, en razón del número de diputados de cada grupo partidista y cada una de ellas no excederá de 15 minutos.
Inmediatamente después hará uso de la palabra el Presidente de la República para leer su informe o dirigir un mensaje al Congreso de la Unión.
3. a 5 ...35
16. Iniciativa del 23 de mayo de 2001
En la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 23 de mayo de 2001 se presentó una iniciativa de decreto que reforma el artículo 69 de la Constitución Política, enviada por el Congreso del Estado de Baja California; en ella resalta la facultad que le concede al congreso para evaluar la actividad de la administración pública del país y proponer las medidas que estime necesarias, pero deja a las leyes secundarias el cómo realizarlo.
La exposición de motivos señala que se estima conveniente establecer en la Constitución federal que al término del mandato constitucional del presidente de la república, el congreso examine, analice, verifique e inspeccione su actividad, requiriendo al presidente para que informe lo que en su derecho convenga sobre la evaluación planteada, y en caso de existir actos u omisiones que redunden en contra del interés público, se apliquen las sanciones previstas para los servidores públicos. Sin embargo, la iniciativa está planteada sólo en estos términos:
Artículo 69. A la apertura de sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. El Congreso de la Unión evaluará la actividad de la administración pública del país, proponiendo las medidas que estime necesarias en la forma que establezcan las leyes.36
17. Iniciativa del 6 de junio de 2001
En la sesión de la Comisión Permanente del 6 de junio de 2001, el senador Fidel Herrera Beltrán y el diputado Augusto Gómez Villanueva, del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron una iniciativa con proyecto de decreto de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la Ley Orgánica del Congreso General y al Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, con el objeto de que el presidente de la república presente informes de gobierno el 1o. de septiembre y el 1o. de marzo de cada año, y se amplíen los periodos de sesiones ordinarias.
La exposición de motivos expresa que toda vez que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos de manera espontánea ha decidido informar a la opinión pública de los resultados semestrales de su gestión, se estima conveniente institucionalizar esa decisión, reduciendo el plazo para la presentación del informe presidencial a seis meses. Así el primer informe se rendirá el 1o. de septiembre y deberá comprender de marzo a agosto; el segundo informe deberá rendirse el primero de marzo, comprendiendo de septiembre a febrero; además, se propone que en el último año de ejercicio del presidente de la república, el informe sea el 30 de noviembre, con el fin de no dejar ningún lapso de tiempo sin informar del quehacer gubernamental.
La iniciativa contiene modificaciones al artículo 69 constitucional, al 7 de la Ley Orgánica del Congreso y al 189 de Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, entre otros, veamos pues aquellos:
Artículo 69. A la apertura de sesiones ordinarias de cada uno de los periodos del Congreso, asistirá el Presidente de la República y presentará un informe por escrito en el que manifieste el estado general que guarda la administración pública del país. En la apertura de las sesiones extraordinarias del Congreso de la Unión, o de una sola de sus Cámaras, el Presidente de la Comisión Permanente informará acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria
LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
Artículo 7o.
1. El primero de septiembre y el primero de marzo de cada año, a la apertura de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso, asistirá el Presidente de la República y presentará los informes correspondientes de conformidad con el artículo 69 de la Constitución.
2. Una vez que el Presidente de la República hubiera rendido el informe correspondiente, los integrantes de la Comisión Conjunta del Plan Nacional de Desarrollo, podrán hacer preguntas relacionadas con la información presentada.
Las preguntas y respuestas deberán hacerse respecto del grado de avance en la ejecución de programas identificados en el Plan Nacional de Desarrollo y no podrán ser mayores de tres minutos por cada una de las fracciones parlamentarias representadas en el Congreso, en orden creciente en razón del número de miembros de dichas fracciones.
3. Al concluir las intervenciones de los representantes de los grupos parlamentarios, el Presidente del Congreso comentará el Informe del Ejecutivo en términos concisos y generales, con las formalidades que correspondan al acto.
4. ...
5. ...
REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL
Artículo 189. Al discurso que el Presidente de la República pronuncie en esos actos, se le formularán cuestionamientos en relación con su contenido por parte de un legislador federal de cada uno de los grupos parlamentarios que concurran, representados en el Congreso en términos de lo establecido en el artículo 7o., numerales 2 y 3 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión. El Presidente del Congreso comentará el informe en términos concisos y generales, con las formalidades que correspondan al acto.37
Así pues, observamos que cada una estas iniciativas responde a un fin esencial: mejorar la institución del informe, aunque la manera para hacerlo varía en cada una de ellas. Veamos a continuación lo que los estudiosos del derecho han señalado como posibilidades viables para esta institución.
IV. PROPUESTAS PARA LA PRESENTACIÓN DEL INFORME POR PARTE DE LA DOCTRINA
La doctrina jurídica también ha presentado una tendencia a valorar el informe presidencial como un acto de control parlamentario sobre el presidente de la república. De esta manera, algunos autores pugnan por la inclusión de sistemas de control en la norma fundamental con el propósito de racionalizar el poder y lograr un equilibrio y balance del poder político, con el fin de evitar que los detentadores abusen de él.38
Algunos estudiosos han sostenido la conveniencia de adoptar un régimen parlamentario,39 otros proponen un sistema semipresidencialista; pero coinciden ambos sectores en la necesidad de fortalecer al Legislativo y de perfeccionar el sistema de relaciones y de contrapesos entre los tres poderes.40
Pedroza de la Llave y Serna de la Garza consideran que es necesario establecer en la Constitución, la obligación de que el presidente de la república dé lectura al informe que presenta por escrito, en virtud de que se asegura así que, a través de este acto, el presidente de la república ponga en conocimiento de la actividad anual del Poder Ejecutivo, no sólo al Congreso de Unión sino a los ciudadanos, sirviendo el propio congreso como escenario de información y responsabilidad públicas.41
Por su parte, Mora-Donatto señala que la figura del informe presidencial debería ser un importante escenario para el intercambio de opiniones entre el Ejecutivo y el Legislativo a través de interpelaciones o preguntas, que aún cuando dichas interpelaciones fueron prohibidas al establecer en el artículo 8o. de la Ley Orgánica del Congreso de 1994 (ahora artículo 9o. en la ley de 1999) que antes del arribo del presidente de la república hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos representados en el congreso, tal solución carece de toda imaginación e ingenio, afirma que si en realidad se quiere fortalecer al congreso, es necesario reformar el formato de este informe. Precisa que dicho formato está acabado, que es necesario dotarlo de un nuevo sentido que lo convierta en una pieza eficaz que coadyuve a democratizar la vida política nacional; puntualiza que el informe de gobierno debe propiciar un diálogo serio y riguroso entre el congreso y el Ejecutivo, que confronte sus posturas e ideas sobre la política nacional y sea el instrumento propicio para que el ciudadano pueda ponderar libremente a quien le asiste la razón política; y esto no podrá lograrse sin las preguntas o interpelaciones de la oposición, con cortesía y respeto, pero también con talento y agudeza política señala que puede cumplirse este fin y respetarse el protocolo.42
De manera semejante, Carbonell Sánchez propone que el congreso pueda llamar al presidente de la república, con el fin de celebrar sesiones de trabajo conjuntas. Eliminando de esta manera la lógica de que el presidente acude al congreso una sola vez al año, así pues, sugiere que el presidente de la república acuda cinco o seis veces al año al congreso, en sesiones tal vez menos solemnes, donde se establezca una sesión de preguntas y respuestas. Precisa Carbonell que esto constituiría un instrumento de control parlamentario, se daría publicidad a la discusión entre poderes; y contribuiría a la madurez democrática de México.43
Diego Valadés considera que conviene a los intereses de un sistema representativo que los representantes de la nación formulen cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno, pero debe darse una diferenciación entre las tareas del presidente y las de un jefe de gabinete; por lo que propone la creación de un jefe de gabinete, a quien podrían quedar asignadas las relaciones directas con el congreso.44
Nava Vázquez propone una redacción para el artículo 7o. de la Ley Orgánica del Congreso, que propicie el diálogo y debate necesarios entre los titulares de los poderes Legislativo y Ejecutivo, en los siguientes términos:
1. El primero de septiembre de cada año, a la apertura de las sesiones ordinarias del primer periodo del Congreso, asistirá el Presidente de la República y presentará un informe de conformidad con el artículo 69 de la Constitución.
2. Una vez presente el Presidente de la República, procederá a rendir su informe de gobierno, para lo cual tendrá el uso de la voz hasta por una hora. No procederán interrupciones de los legisladores durante su intervención.
3. Acto seguido hará uso de la palabra un legislador federal por cada uno de los partidos políticos que formen grupo parlamentario en cualquiera de las dos cámaras. Estas intervenciones se harán en orden creciente, en razón del número de legisladores de cada grupo partidista y cada una de ellas no excederá de diez minutos. No procederán interrupciones de los legisladores durante estas intervenciones.
4. Por último, una vez agotado el turno de oradores, el Presidente de la República tendrá de nuevo el uso de la voz hasta por 20 minutos, pudiendo contestar en términos concisos y generales las expresiones vertidas por los legisladores. No procederán interrupciones de los legisladores durante su intervención...45
Rodríguez Lozano propone un nuevo formato para el artículo 69 constitucional con el propósito de impulsar la colaboración entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, considerando que el informe presidencial es quizás la mejor ocasión para propiciar el intercambio de puntos de vista. Así pues, redacta un proyecto de artículo 69 constitucional,46 proyecto que posteriormente, como diputado presentaría (véase iniciativa de 27 de marzo de 2001).
Como podemos observar han sido numerosas y variadas las propuestas de modificación al formato del informe presidencial, corresponderá al Poder Legislativo determinar si habrá lugar a reforma y en qué sentido. Por nuestra parte, hemos conocido algunas de las distintas opciones presentadas y podemos hacer una valoración de las ventajas y desventajas que cada una de ellas presenta, de acuerdo con nuestro criterio.
V. CONCLUSIONES
Después de observar en forma genérica las propuestas de los legisladores y de la doctrina, podemos concluir que:
1. Es un sentir casi unánime de los legisladores de oposición y de otros estudiosos del derecho, que se reforme el formato de la presentación del informe presidencial con el fin de restituirle su valor original, adaptándolo a las nuevas condiciones de la nación. Sobre este punto, resulta indispensable que el Ejecutivo escuche los planteamientos que los legisladores le formulen y pueda dar respuesta a éstos.
2. El dar oportunidad a los legisladores de expresar su opinión acerca de la gestión del Ejecutivo fortalece el Estado de derecho y la democracia, pues también las minorías son escuchadas y tomadas en cuenta.
3. Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo deberán ser siempre de mutuo respeto y de igualdad, nunca de superioridad del uno sobre el otro. Por esta razón, no consideramos conveniente que en nuestro país se establezcan mecanismos para derrocar a los poderes federales, tales como las mociones de censura del Poder Legislativo a los ministros o secretarios de Estado y/o al presidente de la república; tampoco estimamos viable que se faculte al presidente de la república para disolver el congreso, como ocurre en otros países; sin embargo, sí pueden y deben establecerse figuras jurídicas de control parlamentario como el informe de gobierno, que hagan posible que el Poder Ejecutivo comunique acerca de su desempeño a la soberanía popular, representada en el congreso; siendo el mismo pueblo el que pueda sancionar a sus gobernantes por la labor realizada.
4. El informe en la actualidad puede constituir verdaderamente una forma de control, puesto sancionar a sus gobernantes por la labor realizada que es un acto por el cual el Ejecutivo rinde cuentas ante la nación que lo eligió, ante la cual protestó guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes dimanadas de ella, así como desempeñar leal y patrióticamente el cargo que el pueblo le confirió, comprometiéndose a mirar en todo el bien y prosperidad de la Unión, y que si así no lo hiciere, la nación se lo demandará.
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---, número 765, viernes 8 de junio de 2001 http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2001/jun/20010608.html#Ini20010608Fidel.
*Técnico académico en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México; efren.chavez@correo.unam.mx. El autor desea manifestar su agradecimiento al licenciado Arturo Manjarrez y al doctor Juan Vega por el estímulo y apoyo otorgado para la publicación de este artículo.
Notas:
1 Pedroza de la Llave, Susana Thalía, "Informe presidencial", Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Enciclopedia Parlamentaria de México, México, Cámara de Diputados, Instituto de Investigaciones Legislativas, serie II, vol. I, t. I, 1997, pp. 489-490.
2 Arteaga Nava, Elisur, "El Poder Ejecutivo federal", Alegatos, México, Universidad Autónoma Metropolitana, núm. 26, enero-abril de 1994, p. 23.
3 Pedroza de la Llave, Susana Thalía y Serna de la Garza, José Ma., "Comentario al artículo 69", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, 12a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, t. I, 1998, pp. 736-739; cfr. Oñate Laborde, Alfonso, "El informe presidencial", Ideas Políticas. Revista de Análisis y Debate, México, Centro de Estudios Políticos Cambio XXI, Fundación Mexicana, A. C., año 1, núm. 3, septiembre-diciembre de 1992, p. 135; González Oropeza, Manuel, "Comentario al artículo 69 constitucional", Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, 4a. ed., México, Procuraduría General de la República-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993, p. 277; Serra Rojas, Andrés, "Significado del informe presidencial", Pensamiento Político. Revista de Afirmación Mexicana, México, Cultura y Ciencia Política, A. C., núm. 5, vol. II., septiembre de 1969, pp. 32 y ss.; Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 12a. ed., México, Siglo Veintiuno Editores, 1994, pp. 113 y ss.; Valadés, Diego, Constitución y política, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, pp. 174 y ss.; Pedroza de la Llave, Susana Thalía, "Informe presidencial"..., cit., nota 1; Arteaga Nava, Elisur, "El Poder...", cit., nota 2; Chávez Hernández, Efrén, El informe del Ejecutivo en el derecho mexicano, México, UNAM, Facultad de Derecho, 2000, tesis, pp. 30-50.
4 Cfr. Aragón Reyes, Manuel, "Control parlamentario", Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, t. I, pp. 1675-1679.
5 Serna de la Garza, José María, Derecho parlamentario, México, McGraw-Hill-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, colección Panorama del Derecho Mexicano, 1997, p. 53.
6 Aragón, Manuel, "Sistema parlamentario, sistema presidencialista y dinámica entre los poderes del Estado. Análisis comparado", Liber Amicorum Héctor Fix-Zamudio, San José, Costa Rica, Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1998, vol. I, p. 321.
7 Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El control del gobierno: "función del Poder Legislativo", México, Instituto Nacional de Administración Pública, 1996, pp. 27-32.
8 Cfr. Fernández Sarasola, Ignacio, "El control parlamentario y su regulación en el ordenamiento español", Revista Española de Derecho Constitucional, España, año 20, núm. 60, septiembre-diciembre 2000, p. 94.
9 Aragón, Manuel, "Sistema parlamentario, sistema presidencialista y dinámica entre los poderes del Estado. Análisis comparado", op. cit., nota 6, pp. 321-324.
10 Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía y Serna de la Garza, José Ma., "Comentario al artículo 69", op. cit., nota 3.
11 Rubio Llorente, Francisco, "El control parlamentario", Revista Mexicana de Estudios Parlamentarios, México, Cámara de Diputados LIV Legislatura, Instituto de Investigaciones Legislativas, núm. 1, vol. I, enero-abril de 1991, pp. 187-189.
12 Idem.
13 Cfr. Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, 30 de abril de 1917, pp. 16-23.
14 Cámara de Diputados, L Legislatura, Los derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 2a. ed., México, Congreso de la Unión-Manuel Porrúa, 1978, t. VI, p. 509.
15 Idem.
16 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, LII Legislatura, Congreso de la Unión, año I, t. I, núm. 24, 26 de septiembre de 1985, p. 12.
17 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año III, núm. 4, 4 de septiembre de 1987, pp. 22-23.
18 Idem.
19 Idem.
20 Idem.
21 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año II, núm. 16, 9 de diciembre de 1992, pp. 1538-1544.
22 Idem.
23 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, LVII Legislatura, año II, núm. 8, 2 de abril de 1996, pp. 906-912.
24 Idem.
25 Idem.
26 Ibidem, p. 921.
27 Idem.
28 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año III, núm. 30, 14 de julio de 1994, pp. 2080-2081.
29 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año III, núm. 41, 11 de diciembre de 1996, p. 4450.
30 Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año I, núm. 19, 30 de abril de 1998, p. 1873.
31 Gaceta Parlamentaria, México, Cámara de Diputados, LVII Legislatura, jueves 22 de abril de 1999, p. 36; y Diario de los Debates, México, Cámara de Diputados, Congreso de la Unión, año II, núm. 22, 22 de abril de 1999, p. 843.
32 Gaceta Parlamentaria, México, número 584, miércoles 6 de septiembre de 2000. http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2000/sep/20000906. html#Ini20000906Raigosa.
33 Gaceta Parlamentaria, número 712, miércoles 21 de marzo de 2001. http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2001/mar/20010321.html#Ini20010321Barbosa.
34 Gaceta Parlamentaria, número 717, miércoles 28 de marzo de 2001. http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/Iniciativas/gp58_a1segundo.html.
35 Gaceta Parlamentaria, número 727, miércoles 11 de abril de 2001. http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2001/abr/20010411.html#Ini20010411Carreras.
36 Gaceta Parlamentaria, número 755, viernes 25 de mayo de 2001. http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2001/may/20010525.html#Ini20010525BC.
37 Gaceta Parlamentaria, número 765, viernes 8 de junio de 2001 http://gaceta.cddhcu.gob.mx/Gaceta/58/2001/jun/20010608. html#Ini20010608Fidel.
38 Cfr. Huerta Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.
39 Por ejemplo: Porfirio Muñoz Ledo señala que la apertura política que se ha dado en el país hace necesaria la adopción de un sistema de gobierno de corte parlamentario. Véase Beltrán del Río, Pascal, "El presidencialismo, incompatible con el desarrollo político: Muñoz Ledo", Proceso, México, núm. 1192, 5 de septiembre de 1999, p. 18.
40 Cfr. Nava Vázquez, José César, "La nueva Ley Orgánica en la balanza", Revista del Senado de la República, LVII Legislatura, vol. 6, núm. 18, enero-marzo de 2000, p. 76.
41 Pedroza de la Llave, Susana Thalía y Serna de la Garza, José María, "Comentario... ", op. cit., nota 3, p. 738.
42 Mora-Donatto, Cecilia Judith, Las comisiones parlamentarias como órganos de control político, México, Cámara de Diputados-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 227 y ss.
43 Esta propuesta fue formulada en el marco del Seminario de Derecho Constitucional y Parlamentario del Nuevo Milenio, México, Cámara de Diputados, 8 de junio de 2000. Véase también Carbonell, Miguel, Reforma del Estado y cambio constitucional en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 5-6.
44 Valadés, Diego, El control del poder, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 380. Véase también id., Constitución y democracia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p. 182.
45 Nava Vázquez, José César, op. cit., nota 40, p. 76.
46 Rodríguez Lozano, Amador, La reforma al Poder Legislativo en México, México, Corte de Constitucionalidad de Guatemala-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, colección Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 32, pp. 89-84.