CANAL DEL CONGRESO: ¿HERRAMIENTA O PANTALLA
PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS LEGISLATIVA?
CONGRESS TV CHANNEL: ¿A TOOL OR SCREEN
FOR LEGISLATIVE ACCOUNTABILITY?

Omar Báez Caballero^*

RESUMEN. El Canal del Congreso en México constituye un buen ejemplo de las bondades públicas de la televisión legislativa en una democracia nueva, ya que desde sus orígenes amplió las opciones para el televidente, la red de medios públicos de información y las fuentes ciudadanas para el conocimiento del proceso legislativo. Sin embargo, los efectos del Canal del Congreso para la rendición de cuentas del Poder Legislativo han sido poco analizados de manera sistemática. Este artículo discute, mediante el análisis de iniciativas, leyes, encuestas, posicionamientos y otras fuentes documentales, los alcances de la televisión legislativa para la rendición de cuentas del Poder Legislativo en México. Como instrumento para la transparencia y la rendición de cuentas, el Canal del Congreso enfrenta límites de diversos tipos: alta indiferencia de la ciudadanía frente a sus transmisiones; acotada autonomía institucional, que lo supedita a la correlación de fuerzas legislativas, y las deficiencias en rendición de cuentas del Poder Legislativo, que demeritan los esfuerzos del Canal del Congreso en la materia.

PALABRAS CLAVE. Transparencia, rendición de cuentas, Canal del Congreso, televisión legislativa, medios y democracia.

ABSTRACT: The article exposes and explains the implications derived from the rise and increasingly widespread use of the internet, in terms of the personal data of its users. In particular, it deals with regard with the impact that big data has or the existence of large volumes of personal data obtained from electronic records, as well as the processing and analysis of such personal data through the big data analytics. In this regard, the regulatory models that exist in United States and in the European Union on the matter are analyzed, concluding on the unfeasibility of the American autoregulation and the need for broader approaches as the European one.

KEY WORDS. Transparency, accountability, Congress TV Channel, legislative television, media and democracy.

Fecha de recepción: 5 de junio de 2016.
Fecha de dictamen: 6 de septiembre de 2016.

I. Introducción

El Canal del Congreso (en adelante CC) en México arrancó sus transmisiones en los sistemas de televisión por cable en 2000; constituye un buen ejemplo de las bondades públicas de la televisión legislativa en una democracia nueva, ya que amplió las opciones para el televidente, la red de medios de comunicación de carácter público y las fuentes ciudadanas para el conocimiento del proceso legislativo. Por ello, algunos legisladores, periodistas y estudiosos presumen sus aportes a la vida democrática nacional (Torres, 2016; Rodríguez Odonel, 2014; Cueva, 2013).

Los efectos del CC sobre la rendición de cuentas en el Poder Legislativo han sido poco analizados de manera sistemática; más aún, sus efectos en la materia resultan cuestionables a la luz de la permanencia de amplios márgenes de opacidad y discrecionalidad en el ejercicio de las tareas legislativas y la reiterada reprobación ciudadana hacia las legislaturas y sus integrantes. La pregunta cae por su propio peso: ¿la televisión legislativa en México ha promovido o incentivado la rendición de cuentas del Poder Legislativo?

Este artículo discute los alcances del CC para la transparencia y la rendición de cuentas del Poder Legislativo en México. En la primera sección se destacan las potencialidades de la televisión legislativa en sociedades democráticas. Por su naturaleza especializada, ningún otro medio de comunicación está destinado a transmitir la complejidad de las dinámicas del Poder Legislativo, lo mismo que las partes sustanciales del desempeño de sus integrantes. Además, la televisión legislativa puede reforzar el pluralismo informativo y la cultura política; incrementar las opciones para el televidente; ampliar las vías para el acceso a la información y la publicidad de las decisiones legislativas, elementos indispensables para el escrutinio y la rendición de cuentas de los representantes del poder público.

En la segunda sección, con base en métodos cualitativos, principalmente en análisis de contenido de iniciativas de reforma y legislaciones, y análisis del discurso de posicionamientos y distintas comunicaciones públicas, se advierte que el CC fue promovido por las fuerzas de oposición política, no sólo con el objetivo de publicitar con mayor amplitud las actividades legislativas, sino como un mecanismo de resistencia opositora frente a la histórica fortaleza del Ejecutivo Federal y su alto poder discrecional sobre los medios de comunicación. El CC nace con el arribo de la pluralidad partidista al Poder Legislativo, y con el paso de los años se ha robustecido en términos de cobertura, equipamiento técnico y asignaciones presupuestarias.

En la tercera sección, el CC se inserta en el entramado institucional para la rendición de cuentas del Legislativo y se discuten sus aportes en la materia. El CC no sólo ofrece una “ventana” hacia la vida legislativa, sino que se integra en un extenso conjunto de medios institucionales para difundir las labores legislativas. Sin embargo, como instrumento para la transparencia y la rendición de cuentas, el CC enfrenta límites de diversos tipos. En primer término, pese a los recursos y esfuerzos invertidos en el CC, la ciudadanía muestra altas dosis de indiferencia frente a sus transmisiones; esto implica que las actividades del CC muchas veces carecen de conexión con el público. En segundo lugar, la Comisión Bicamaral —órgano de dirección compuesto por diputados y senadores— representa un límite para que el CC tenga autonomía de decisión y financiera, lo que no sólo redunda en sus márgenes de innovación en rendición de cuentas y otras asignaturas, sino que lo supedita a la correlación de fuerzas legislativas y lo convierte en uno más de los espacios institucionales sujetos a las disputas partidistas. Finalmente, las deficiencias en transparencia y rendición de cuentas del Legislativo son significativas y demeritan las contribuciones del CC en ambas materias.

II. Televisión legislativa en clave democrática

La relevancia de los medios de comunicación dentro de las sociedades contemporáneas es más que notoria. A finales de la década de 1980, Gianni Vattimo, filósofo y político italiano, estimó que “una sociedad se define y caracteriza por las tecnologías de que dispone, en el sentido no genérico sino específico, de tecnologías de la comunicación” (1989: 93).

Sin duda, los medios de comunicación ocupan un lugar central en el mundo actual. La política de masas —es decir, la política contemporánea— prácticamente sería impensable sin los medios electrónicos de información. Si bien no toda la política puede reducirse a imágenes, sonidos o texto, sin los medios electrónicos de comunicación “no hay posibilidad de obtener o ejercer el poder. Así pues, todos acaban jugando el mismo juego, aunque no del mismo modo ni con el mismo propósito” (Castells, 1999: 343).

Casi por definición, los medios de comunicación en una democracia son “intermediarios” entre aquellos que rinden cuentas y quienes las reciben, aunque eventualmente pueden ocupar ambas posiciones. Así, los medios pueden rendir cuentas por su naturaleza pública o por el uso de una concesión pública, o pueden demandar cuentas al gobierno, por ejemplo, a través del periodismo de investigación.

Los medios de comunicación “filtran” la política, esto es, seleccionan, editan e, incluso, alteran y “construyen” realidades. En materia de rendición de cuentas pueden desempeñar al menos tres funciones en una democracia: 1) guardianes del interés público, sobre todo por el ejercicio de sus capacidades de denuncia; 2) cómplices del poder, cuando congenian sus intereses con otro actor en la búsqueda de un beneficio mutuo o buscan preservar sus propios intereses a costa de enfrentarse con las instituciones del Estado, y 3) guías, cuando los medios funcionan como facilitadores u orientadores de la ciudadanía sobre la forma y los procedimientos para obtener información pública (Fuentes y Juárez, 2008: 24-29).

Entre las múltiples opciones disponibles —radio, prensa, televisión, internet—, aquellos medios que trasmiten imágenes masivas, a mayor celeridad y variedad, tienen mayor protagonismo, particularmente la “pantalla chica”, que se impone sobre los otros medios en prácticamente todo el mundo, al menos desde mediados del siglo XX (Ríos, 1993: 375).

La televisión es la fuente de información dominante en la actualidad, y muchas veces la única, para una gran cantidad de personas. En principio, la televisión es el medio más expandido: más de 1.4 miles de millones de hogares alrededor del mundo cuentan con un aparato receptor, aunque las diferencias son visibles: en los países “desarrollados” el 98% de los hogares tienen al menos una televisión, mientras que en los países “en vías de desarrollo” es el 73% (Olaf, 2011: I).¹

La influencia expansiva de la televisión en el mundo se asentó en una de sus capacidades más notorias: la de arribar a las audiencias de manera rápida y directa como una suerte de amplificador en la plaza pública. Sin embargo, el debate en torno a los impactos de la televisión, y de los medios de comunicación en general, está abierto. Algunos pensadores asumen que la televisión está lejos de brindar cualquier beneficio al desarrollo de las democracias contemporáneas. Es bastante conocida la advertencia de Sartori sobre el desplazamiento acelerado del homo sapiens por el homo videns, así como su severa crítica hacia lo que llamó “sociedad teledirigida”, a partir de una premisa tan contundente como polémica: “la televisión produce imágenes y anula los conceptos, y de este modo atrofia nuestra capacidad de abstracción y con ella toda nuestra capacidad de entender” (1998: 47).

Catastrofista o exagerada, la visión del pensador italiano expresa muy bien una de las posiciones extremas que hoy se confrontan en el debate internacional sobre política, democracia y medios de comunicación. Pero si existe algún “antídoto” para el pesimismo —político, intelectual, moral— en torno a la relación entre la televisión y la democracia, éste se encuentra asentado en la televisión dedicada al servicio público (como el caso del CC). El estudioso inglés Anthony Smith llegó a decir que la British Broadcasting Corporation (BBC), uno de los medios públicos más prestigiosos del mundo, “…ha sido quizás el más poderoso de los instrumentos de democracia social del siglo [XX]” (Consejo Mundial de Radio y Televisión, 2001: 7).

Una sociedad democrática necesita garantizar las mayores posibilidades para la circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte de la sociedad. Por ello, un Estado democrático de derecho no sólo suele regular a los medios de comunicación, sino que dada la trascendencia de éstos para la libertad de expresión y el derecho a la información, muchas veces asume un rol primordial en el proceso informativo, facilitando el derecho ciudadano a recibir información veraz, plural y oportuna a través de la televisión pública. Con los medios de su propiedad, el Estado funciona como un instrumento solidario de la libertad de expresión y los derechos informativos (Rodríguez, 2008). Periodistas, académicos, líderes sociales, representantes empresariales, organizaciones civiles y ciudadanos, en general, confluyen en la opinión pública mediante declaraciones, opiniones, desplegados, análisis, reportajes, movilizaciones directas, etcétera. Así, la sociedad se integra al proceso políticolegislativo o —por lo menos— está en posibilidades de demandar voz, exigir explicaciones, hacer pronunciamientos, escudriñar y calificar los actos legislativos.

Como servicio público, los medios de comunicación pueden coadyuvar para que los ciudadanos de un país puedan informarse, instruirse o entretenerse, independientemente de los intereses comerciales, estatales o políticos. No obstante, la televisión legislativa está destinada a rendir un servicio notorio a la ciudadanía, aunque no siempre se encuentra ligada al erario; por ejemplo, el modelo estadounidense, que se asume como el más avanzado, es de carácter privado, sin ánimo de lucro, creado por la industria de televisión por cable en 1979 (Navarro y Salas, 2012).

El acceso a la información y la publicidad de las decisiones legislativas son elementos sine qua non para el ejercicio de la libertad ciudadana de opinión pública. Más aún, en las cámaras del Congreso se resuelven reformas, nuevas leyes, nombramientos, ratificaciones, decisiones políticas de importancia capital para el interés público y la calidad de nuestra convivencia que, en definitiva, merecen conocerse con la mayor amplitud. Pero no es sino hasta los albores del siglo XXI que México cuenta con un canal legislativo de televisión: el Canal del Congreso, un medio del Estado, no sólo porque depende del erario público, sino fundamentalmente porque tiene una vocación de servicio público.

En 2013, en el mundo alrededor de sesenta países contaban con un sistema de transmisión de las actividades legislativas, pero aproximadamente sólo veinte países tenían propiamente un canal de televisión legislativa (Parametría, 2013).

Con base en sus fuentes de financiación y sus tratamientos informativos es posible identificar dos modalidades de televisión legislativa (Huertas, 2004: 42). Por un lado, los “canales de información parlamentaria y social”, que pertenecen y son financiados por grandes cadenas de televisión, tienen contenidos que no se limitan a lo estrictamente parlamentario, sino que abordan distintos temas de interés general y con objetivos periodísticos más que institucionales; producen una amplia gama de programas propios y con criterios de funcionamientos similares a los de cualquier cadena comercial. Algunos ejemplos de este tipo de canal parlamentario son BBC Parliament (Gran Bretaña), Phoenix (Alemania) o La Chaîne Parlementaire (Francia). Por otro lado, se encuentran los “canales parlamentarios institucionales”, que pertenecen y son financiados por el propio Poder Legislativo; su manejo es más institucional que periodístico, y su objetivo fundamental es dar mayor difusión posible a las actividades legislativas. Ejemplos de este tipo de canal parlamentario son Canal Parlamento y Canal Senado (España), ARtv (Portugal) y Camera Deputati (Italia). En ambos modelos, valga acotar, los canales de televisión legislativa asumen los principios de transparencia, independencia e imparcialidad para garantizar el carácter democrático de su trabajo. El Canal del Congreso (México) bien podría encuadrarse dentro del segundo modelo: como medio de comunicación institucional que coadyuva en la difusión de las principales labores legislativas, y como herramienta electrónica para que la ciudadanía tenga acceso a la información legislativa (casi) de primera mano.

III. Canal del Congreso: retoño de la pluralidad

El CC es causa y consecuencia del cambio democrático en México. Los rasgos generales del proceso de cambio político en el país son bien conocidos, pues durante el régimen posrevolucionario, la voluntad decisiva se concentraba fuertemente en un par de manos: las del presidente de la República. El presidencialismo mexicano se afianzó desde la década de 1930, con base en tres condiciones conseguidas desde entonces: 1) la existencia de un gobierno “unificado”; es decir, una fuerza partidaria en control de la presidencia de la República y el Congreso de la Unión; 2) la disciplina partidaria, expresada en el voto cohesivo en el Congreso por parte de los grupos parlamentarios del partido dominante, y 3) el liderazgo presidencial sobre el partido. El Ejecutivo, entre otras cosas, tenía la capacidad de definir la posición del partido en el Congreso (Weldon, 1997).

Frente al fuerte liderazgo presidencial y el gobierno unificado, la división de poderes era poco más que una formalidad constitucional, ya que tanto el Legislativo como el Judicial se encontraban subordinados al Ejecutivo. En otras palabras, los diputados y senadores rendían cuentas prácticamente hacia un único “principal”: el presidente de la República (Casar et al., 2010: 348). Pero el restablecimiento del equilibrio y la división de poderes, la apertura del sistema de partido único y el fin del presidencialismo exacerbado son procesos que arrancan al menos desde la década de los sesenta del siglo pasado, con los esfuerzos reformistas en pos de la incorporación de la oposición político-partidaria y la expresión de la pluralidad en los distintos poderes y niveles de gobierno.

Más específicamente, de 1977 a 1997, tomando como referencia la profundidad de los cambios institucionales de esos años, el país pudo modelar dos piezas para transmutarse del autoritarismo a la democracia: “un sistema plural de partidos y un sistema electoral capaz de ofrecer garantías de imparcialidad y equidad a los contendientes” (Woldenberg, 2012: 15).

En las elecciones federales “intermedias” de 1997, luego de una de las más relevantes reformas político-electorales en la historia del país, ocurrió un reparto inédito del poder político. Con el 39.1% de la votación nacional, el otrora partido imbatible perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, la misma que había ostentado a lo largo de más de sesenta años y que requería el 42.2% de los sufragios. Por lo que decir que 1997 es un hito no es una ninguna exageración: entre 1929 y 1994, con exactamente veintitrés procesos electorales de por medio, se reprodujo la mayoría absoluta del PRI en la Cámara de Diputados. Así que ese año, por primera vez en la historia, el partido del presidente perdía la posibilidad de aprobar por sí solo reformas y nuevas leyes.

El CC es un producto directo del arribo de la pluralidad política al Legislativo y, más ampliamente, de la democratización del régimen político. La LVII Legislatura (1997-2000) acometió la transformación interna gracias al impulso del llamado “Grupo de los cuatro”, coalición legislativa opositora que por primera vez en la Cámara de Diputados tenía mayor peso que la bancada del partido gobernante, y que fue formada con integrantes de los partidos Acción Nacional (PAN), de la Revolución Democrática (PRD), Verde Ecologista de México (PVEM) y del Trabajo (PT).

Pero con el impulso de la oposición, los cambios legislativos en 1997 fueron novedosos en más de un renglón:

a) El presidente de la Mesa Directiva fue —por primera vez en la historia del México contemporáneo— un representante de la oposición: el entonces perredista Porfirio Muñoz Ledo, quien respondió el Tercer Informe de Gobierno del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000).
b) La Gran Comisión, viejo órgano de gobierno interno, no se pudo integrar en ausencia de una condición legal clave: un partido con la mayoría de escaños. Creada en 1991, la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política quedó integrada únicamente por los coordinadores de todas las fracciones —en 1994 se había establecido que además de los coordinadores, en este órgano convergerían otros tantos diputados nombrados por la Gran Comisión—, y asumió definitivamente las funciones de gobierno de la Cámara, con una presidencia rotativa semestral.
c) Por primera vez un partido político distinto al del titular del Ejecutivo presidió la Comisión de Vigilancia de la Contaduría Mayor de Hacienda. Más importante aún, con el objetivo de lograr mayor control legislativo hacia el presidente de la República se creó la Auditoría Superior de la Federación (ASF), órgano encargado de fiscalizar a los entes públicos que manejan recursos públicos federales (Ackerman, 2007).
d) Surgieron nuevas formas de apoyo y difusión del trabajo legislativo, destacándose la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, la Gaceta Parlamentaria y el Canal del Congreso.

En efecto, uno de los primeros impulsos de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía (RTC) de la Cámara de Diputados de la LVII Legislatura fue la creación de una emisora de radio y/o un canal de televisión propios, con el objetivo expreso de que la Cámara tuviera un instrumento de difusión, de comunicación y de educación sobre el proceso legislativo. Pero el establecimiento de un canal de televisión perteneciente a la misma legislatura no sólo pretendió difundir con mayor fuerza las actividades legislativas, sino también funcionar como un mecanismo de resistencia frente al alto poder discrecional del Ejecutivo Federal sobre medios de comunicación (Carreño, 2000). Por su nobleza y corrección política, el proyecto de la televisión legislativa fue abrazado rápidamente por todos los grupos parlamentarios (Redacción, 1998).

Bajo un discurso de apertura y entendimiento entre fuerzas políticas, el 18 de marzo de 1998 se instaló una comisión bicamaral ad hoc, al tiempo que arrancan las transmisiones de manera experimental, todavía sin infraestructura y sin marco legal adecuados. El paso formal ocurrió el 30 de abril de 1999. El principal promotor, el diputado Javier Corral (PAN), en su calidad de presidente de la comisión de RTC, presentó la iniciativa con el respaldo de los miembros del PAN, del PRD, del PT, del PVEM y de la fracción de “independientes” (Cámara de Diputados-LVII Legislatura, 1999).

La nueva era legislativa también se reflejó en una nueva Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante LOC), en vigor desde septiembre de 1999, la cual reajustó el funcionamiento interno y estableció las disposiciones sobre el CC con la adición de un título quinto: “De la difusión e información de las actividades del Congreso”.

El objetivo expreso del CC, de acuerdo con el artículo 131 de la LOC, fue “reseñar y difundir la actividad legislativa y parlamentaria que corresponda a las responsabilidades de las Cámaras del Congreso y de la Comisión Permanente, así como contribuir a informar, analizar y discutir pública y ampliamente la situación de los problemas de la realidad nacional vinculadas con la actividad legislativa”. En consideración de la pluralidad y el bicameralismo mexicano, en el artículo 132 se determinó que el Canal del Congreso sería conducido a través de una Comisión Bicamaral, integrada por tres diputados y tres senadores electos por el Pleno de cada Cámara, a propuesta de las respectivas juntas de coordinación política.

Una nueva etapa para el CC se abrió el 29 de agosto de 2000, cuando la Secretaría de Comunicaciones y Transportes otorgó el permiso para operar mediante los sistemas de televisión por cable. El primer día de transmisiones fue cuando protestaron constitucionalmente los legisladores de la LVIII Legislatura (2000-2003) (Fernández, 2006).

Para hacer el proyecto realidad convergieron la voluntad de los legisladores, el apoyo del gobierno federal y la buena disposición de la iniciativa privada, particularmente de la Cámara Nacional de la Industria de Telecomunicaciones por Cable (Canitec). A la luz pública, el CC se presentó como “la visión del diálogo”, con un símbolo prehispánico y un eslogan escogido por simpleza e identidad (Quiroz, 2008: 138).

Aunque no han faltado complicaciones, el CC se ha robustecido desde su nacimiento. ² Ejemplo de lo anterior es la cobertura nacional de su señal. A las transmisiones iniciales por cable pronto se sumaron aquellas realizadas por televisión restringida satelital: el 1o. de marzo de 2001 por el sistema Sky; el 15 de abril del mismo año por Direct TV (hasta el 10 de junio de 2005 cuando la empresa cancela operaciones en México). Poco más tarde, la Comisión Federal de Telecomunicaciones —entonces el órgano regulador del sector y después reconvertido al Instituto Federal de Telecomunicaciones— estableció que la transmisión de la señal del CC era un requisito indispensable para la realización de trámites por parte de los concesionarios de los sistemas de cable.

La emisión en tiempo real de la programación íntegra del Canal a través de la página de internet www.canaldelcongreso.gob.mx comenzó en septiembre de 2002. La Red Edusat, perteneciente a la Secretaría de Educación Pública, tomó la señal del CC desde mayo de 2004. Según cifras en junio de 2006, la “audiencia potencial”, es decir, el número de mexicanos con posibilidad de sintonizar el Canal del Congreso, ascendía a 17,703,000, desagregados de la siguiente forma: por los sistemas de cable, 11,001,872; por Sky, 5,260,400, y por la Red Edusat, 1,440,773 (Secretaría Técnica de la Comisión Bicamaral, 2006: 27-35). En agosto de 2011, gracias a la tecnología de tercera generación para la transmisión de voz y datos a través de telefonía móvil, la señal del canal pudo seguirse mediante dispositivos celulares.

La expansión de las horas de programación también es visible. El CC comenzó con programación de las diez de la mañana a las diez de la noche, de lunes a viernes. A partir del 21 de abril de 2001 amplió su horario no sólo hasta las doce de la noche, sino también a los siete días de la semana. El salto definitivo se dio el 1o. de noviembre de 2005, cuando la transmisión se llevó a las 24 horas de los siete días de la semana (Secretaría Técnica de la Comisión Bicamaral, 2006). El permiso otorgado por el gobierno federal del 10 de marzo de 2010 para transmitir en televisión abierta digital marcó de nuevo un hito en su historia, ya que ello le permitió al CC comenzar a transmitir en señal abierta digital en el Valle de México a partir de agosto de 2015.

La señal abierta del CC siempre se asumió necesaria, como una segunda etapa obligada para que las transmisiones pudieran ser vistas sin necesidad de pago por el acceso a la televisión por cable o satelital y, en su caso, sin necesidad de conectarse a internet. Recordemos que a pesar de los importantes avances vividos en los últimos lustros, sólo un 44.9% de los hogares mexicanos cuenta con una computadora, 39.2% dispone de acceso a Internet y 43.7% cuenta con televisión de paga (INEGI, 2015).

Con la señal abierta, el CC tiene el potencial para ser visto en los televisores del Valle de México —toda la Ciudad de México y parte de los estados de México, Morelos, Hidalgo y Puebla—. Además, a finales de noviembre de 2013, el Canal del Congreso y el Organismo Promotor de Medios Audiovisuales —organismo público, descentralizado, sectorizado a la Secretaría de Gobernación— suscribieron un convenio de colaboración para que el primero, a través de la infraestructura del segundo, tenga las posibilidades técnicas de llegar al 56% de la población del país (2013).

El CC es beneficiario de la transición de la televisión analógica a la Televisión Digital Terrestre (TDT). Este cambio, también conocido como “apagón analógico”, permite, entre otras cosas, que en el espacio en donde se difunde la señal de un canal analógico —que son los tradicionales— entren varios canales digitales (Trejo, 2011b). ³ Desde hace tiempo es visible una mayor oferta en la televisión abierta, gracias a la digitalización. En el Valle de México, por ejemplo, desde hace poco se encuentran nuevos canales de este tipo: el de la Universidad Nacional Autónoma de México (TV-UNAM), el del gobierno del Distrito Federal (Capital 21), el de la OPMA (Canal 30), el del gobierno del Estado de México (Mexiquense TV), el de la empresa Excélsior (Excélsior Televisión). Aunque en forma incipiente, la concentración en el mercado de televisión comienza a disminuir a partir de la diversificación de la televisión de paga, el crecimiento en el uso del internet y el tránsito hacia la televisión digital (Trejo, 2011a: 77-79).

El CC se suma a una oferta de televisión abierta que ha crecido en los últimos meses y años, y que en buena hora contiene además varios canales públicos. La entrada del CC al mercado abierto de la televisión refuerza la red federal de medios públicos: Canal 22 (Televisión Metropolitana, S. A. de C. V.), Canal Once (XEIPN), Canal del Congreso (Canal de Televisión del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos), Canal Judicial (Canal de Televisión del Poder Judicial de la Federación), TV-UNAM (Canal Cultural de los Universitarios), DGTVE (Dirección General de Televisión Educativa), Imer (Instituto Mexicano de la Radio), Radio Educación y Notimex (Agencia de Noticias del Estado Mexicano, S. A. de C. V.). Finalmente, en julio de 2016 el Instituto Federal de Telecomunicaciones notificó que el Congreso de la Unión estaba en condiciones de recibir formalmente el título que acredita la concesión del Canal del Congreso.

Una de las razones para la creación del CC fue, de acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa legislativa, realzar el debate público y acercar los procesos legislativos a los ciudadanos (Cámara de DiputadosLVII Legislatura, 1999). Por lo mismo, se entiende la adopción del modelo del canal institucional, público y financiado por el propio Poder Legislativo. Sin duda, la cosa pública se beneficia de una televisión legislativa como la que representa el CC, concebido como un órgano de comunicación de servicio público, cuya función esencial es la difusión de las actividades del Congreso de la Unión, mismas que necesitan estar lo más publicitadas posibles. Más allá de cuestiones técnicas, parecería que no existe razón para que el CC como órgano del Poder Legislativo mexicano no llegue a toda la geografía nacional y funcione como un puente de comunicación del Congreso con todos los mexicanos.

El CC adquiere mayor relevancia frente a la crisis de representatividad y el desprestigio de la legislatura, de sus integrantes y de los partidos políticos que los postulan. No obstante, como se sabe, la ciudadanía tiene escasa confianza en los legisladores. Al menos desde 2004, cuando la empresa Consulta Mitofsky empezó a “evaluar la confianza que los mexicanos depositan en sus instituciones”, se puede ver que los legisladores federales ocupan los lugares más ominosos en confianza y credibilidad pública. De acuerdo con su estudio de septiembre de 2015, los diputados ocupan el penúltimo lugar en la escala más baja de confianza ciudadana en las instituciones, con 5.2 de calificación promedio, apenas por encima de los partidos políticos, que obtienen 4.9 puntos. A los senadores no les va muy diferente: 5.3 de valoración, misma cifra que recibió la policía.

IV. El Canal del Congreso y la rendición de cuentas

La rendición de cuentas es uno de los temas clave en la etapa postransición. Luego de que el debate académico y político en buena parte de América Latina se centrara fuertemente en el paso de un régimen autoritario a uno democrático, y en las tareas necesarias para su consolidación, se puso la vista en la calidad del régimen y en el desempeño de los representantes electos (Mainwaring, 2003; Carrillo, 2006).

La democracia representativa supone que gobernar y representar se realizan de cara al ciudadano, a la luz y en la plaza pública. Informar, transparentar y explicar el ejercicio del poder público no es un valor agregado ni un accesorio moderno, sino una condición constitutiva de todo régimen pretendidamente democrático. No es casualidad que los países con representación en la Organización de las Naciones Unidas, colectiva e individualmente, hayan identificado a los conceptos de “integridad” (integrity), “transparencia” (transparency) y “rendición de cuentas” (accountability) como los “principios básicos para la adminAccountability es el vocablo clave en su “lengua franca” y florece en la ciencia política de las últimas décadas. Más allá de algunos problemas de “importación”, como el traslado al español (Schedler, 2004: 11), es un concepto teórica e institucionalmente compuesto. Como “mecanismo”, la rendición de cuentas refiere un amplio conjunto de instrumentos actores y procedimientos. Como “virtud”, alude a un conjunto de valores o rubros democráticos a cumplir por el poder público y sus detentores (Bovens, 2010).

En sentido amplio, es “un término general para cualquier mecanismo que hace que las instituciones de poder respondan a sus públicos” (Mulgan, 2003: 8). Una “cadena” de rendición de cuentas puede asimilarse como la relación de responsabilidad de un “agente” (representante) hacia un “principal” (representado), mediada a través de dispositivos jurídico-institucionales que rigen la conducta de ambos. ⁴ De esta manera, implica la existencia de un trato entre dos actores (A y B), donde (B) está facultado para (o en posición de) exigir cuentas a (A) por su desempeño y, eventualmente, lo puede sancionar. Es decir, “una relación entre un actor y un foro, en la cual el actor tienen la obligación de explicar y justificar su conducta; el foro puede plantear preguntas y ejercer un juicio, y el actor puede enfrentar consecuencias” (Bovens, 2010: 951).

En suma, la rendición de cuentas es la responsabilidad que tienen los representantes frente a sus representados, frente a las instituciones y el régimen democrático, no sólo de brindar información, sino de mantener un diálogo público con una convicción a favor del interés general. Diversos criterios pueden dar sustancia a la rendición de cuentas, y Schedler (2004: 12-19) ofrece una serie de elementos a considerar al respecto. En primer término, la “noción” de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas cuando se usa en ámbito político: por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público (answerability, que puede ser traducida, en forma poco ortodoxa, como “responsabilidad”), y por otro, incluye la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (enforcement). Siendo así, el concepto toma cuerpo mediante tres pilares: 1) “información”, la apertura del poder público a la inspección pública; 2) “justificación”, el deber de explicar y justificar los actos de autoridad, y 3) “sanción”, en caso de exceso en el uso de las facultades del cargo.

La información es el principal insumo, la condición necesaria o el instrumento para la rendición de cuentas. Cabe reiterar esto, porque algunos suelen confundir transparencia y acceso a la información con la rendición de cuentas, pero ésta sólo aparece cuando aquélla es la base (condición necesaria) para exigir explicaciones, para tratar de incidir en las decisiones y en el funcionamiento de los poderes públicos (condición suficiente).

En México, como en muchas de las nuevas democracias de América Latina y otras regiones del mundo, la rendición de cuentas es una fuerte exigencia social hacia las legislaturas y sus integrantes. Desde la teoría de la representación liberal-democrática se postula un axioma claro: como institución central de un Estado democrático de derecho, el órgano legislativo se encuentra obligado a rendir cuentas. Bajo el entendido de que el vigilante necesita ser vigilado, el poder de control gubernamental por antonomasia, el Legislativo, debe observar medidas que permitan el escrutinio público y la eventual sanción de sus labores por parte de la ciudadanía y de otros entes estatales.

Aunque no siempre se precisen conceptualmente los alcances del término, la ciudadanía —en uso de sus derechos y libertades de expresión, de prensa, de manifestación, de información— demanda constantemente a diputados y senadores información y explicaciones sobre el ejercicio de sus facultades, y, desde luego, solicita que de la institución emanen las leyes y reformas necesarias.

Frecuentemente, en México se postula que la Cámara y los diputados no rinden cuentas —en tono de reclamo, sorna o indiferencia—. No obstante, es visible que mucho se ha modificado al respecto con la democratización del país. Uno de los cambios más trascendentes es el de la transparencia y el acceso a la información pública. La información, cabe reiterarlo, es la condición necesaria o el instrumento para la rendición de cuentas.

Conforme a lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11 de junio de 2002 y derogada por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información (Diario Oficial de la Federación, 9 de mayo de 2016), ambas cámaras del Congreso de la Unión expidieron sus propios reglamentos y órganos en materia de transparencia y acceso a la información pública. Este cambio legal para el Poder Legislativo marcó un hito, ya que “por primera vez desde 1824, el Congreso quedó obligado a poner a disposición pública la información que ahí se genera” (Casar et al., 2010: 350).

Cabe recordar que la creación del CC antecedió a la creación del marco legal para el ejercicio del derecho a la información en el ámbito federal. Aunque lo anterior podría parecer anecdótico, subraya el compromiso con la transparencia que impulsó el nacimiento de la televisión legislativa en México. Desde su creación, el CC se integró a una estructura relativamente amplia y sólida para difundir las labores legislativas: Gaceta, Diario de Debates, Órdenes del Día, listas de asistencia a sesiones, el Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria (Infopal) —que se encuentra disponible en internet—, campañas institucionales de información a través de radio y televisión, oficinas de enlace legislativo, informes anuales sobre el desempeño de actividades y portales de Internet de ambas cámaras.

En su estudio sobre el grado de transparencia legislativa, la “Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa” advirtió hace tiempo que, pese a algunas falencias de “claridad” en cuanto a las obligaciones de información de los legisladores, el marco normativo del Poder Legislativo mexicano en materia de transparencia y acceso a la información era uno de los más “suficientes” en América Latina, al nivel del peruano y por encima del chileno, del colombiano y del argentino, aunque todos se encontraron distantes del puntaje máximo (Ortiz et al., 2011: 10).

Las dinámicas legislativas pueden verse —muchas veces en vivo y sin ediciones— a través de la señal del CC. Así sucedió, por ejemplo, en el cierre del memorable 2013, cuando lo acontecido en comisiones del Senado en torno a la reforma constitucional en materia energética fue transmitido íntegramente por el CC, al igual que las maratónicas sesiones en los plenos de ambas cámaras. Al menos en este caso, prácticamente todos los otros medios siguieron y tomaron alguna referencia de sus transmisiones.

Sin embargo, a pesar de lo señalado, el Canal del Congreso presenta importantes limitaciones como instrumento para la transparencia y la rendición de cuentas, a saber:

PRIMERA. La ciudadanía muestra dosis altas de indiferencia frente a sus transmisiones. La existencia del Canal del Congreso está justificada a los ojos de la ciudadanía. De acuerdo a una encuesta telefónica nacional recogida a fines de 2010 a petición del propio CC (Canal del Congreso, 2010), 84% de los entrevistados consideró que este medio de información “debe existir”. No obstante, sólo el 50% sabía de su existencia; 42% lo había visto alguna vez, y apenas 34% declaró sintonizarlo con cierta frecuencia. La misma encuesta reveló que el CC levantaba impresiones positivas entre sus (pocos) televidentes: el 62% de quienes declararon haberlo visto dijo que el medio de comunicación era “bueno o muy bueno”. Más aún, 69% señaló que el canal cumplía bien y muy bien con su principal objetivo: “difundir la actividad legislativa”. También es estimable que el 16% manifestara que el canal contribuía “mucho” a la transparencia y la rendición de cuentas, y el 19% opinó que lo hacía de manera “suficiente”. Nada mal, pese a que el 31% expresó que su contribución era poca, y el 14% dijo que no contribuía en nada (20% no supo o no contestó).

Una encuesta recogida en la zona metropolitana del Valle de México en noviembre de 2015; es decir, luego de meses del arranque de las transmisiones del CC en señal abierta (Berumen-Canal del Congreso, 2015), muestra variaciones diferenciadas en el conocimiento del canal y en los niveles de audiencia: el 68.2% sabe que el Congreso de la Unión tiene un canal de televisión, pero sólo el 36.9% lo había visto alguna vez. Por otro lado, el 72.1% consideró que el CC contribuía a la difusión del análisis, la discusión y el debate de los problemas nacionales. El 65.9% afirmó que el CC cumple bien y muy bien con su principal objetivo: “difundir la actividad legislativa”. La contribución del CC a la transparencia y la rendición de cuentas es mucha para el 17.2%; algo para el 30.9%; poco para el 26.7%, y nada para el 22.4% (2.8% no sabe).

Quizá falta mayor difusión de la programación del CC. Los programas de análisis y debate podrían convertirse en una referencia pública. Parecería necesario, además, incentivar la participación ciudadana en el CC; por ejemplo, mediante consultas sobre el diseño de la programación; mayor interactividad en la página de internet del CC (www.canaldelcongreso.gob.mx), y realizar blogs y foros de discusión.

Lo cierto es que las encuestas exhiben que, luego de más de quince años de transmisiones, la mayor parte de la audiencia pasa de largo o evita las transmisiones del CC. La indiferencia de las mayorías a las transmisiones del CC no afecta —desde luego— la transparencia del propio canal, sino simplemente hace que sus esfuerzos por transparentar las actividades legislativas carezcan de resonancia y no se establezca una conexión con el público.

SEGUNDA. El CC tiene bien marcados los límites de su autonomía. La Comisión Bicamaral cuenta con las atribuciones sobre la dirección, incluyendo la selección del Consejo Consultivo, mismo que debiera tener una participación más activa y definitoria en el rumbo del CC. Hasta ahora se ha mantenido la pluralidad en el Congreso, pero la incertidumbre sobre el CC se ceñiría ante una mayoría legislativa absoluta. ⁵

Quizá más relevante que lo anterior, la Comisión Bicamaral introduce de lleno los sesgos partidistas en la conducción del CC. En el proceso pasado de designación del director del CC, por ejemplo, la Comisión tardó más de cuatro meses en emitir la convocatoria al concurso de selección, luego que en octubre de 2014 renunció a la dirección Leticia Salas Torres. Además, fue un proceso electivo con áreas importantes de opacidad. Aunque formalmente se trató de un concurso público abierto, los nombres de los aspirantes no se hicieron públicos. Tampoco se publicitaron las audiencias de la decena de aspirantes que fueron llamados a presentar su plan de trabajo ni se conocieron los razonamientos de la decisión tomada por la Comisión Bicamaral el 15 de abril de 2015. A pesar de que la directora designada, Blanca Lilia Ibarra, goza de las mejores credenciales para dirigir el CC, la opacidad en el proceso de designación alimentó suspicacias en torno a que los legisladores ven al CC como “parte de las posiciones y beneficios que suelen disputarse” (Trejo, 2015).

TERCERA. El CC se ve rebasado por las dinámicas del propio Poder Legislativo y sus significativas deficiencias en materia de transparencia y rendición de cuentas. Desde luego, no es obligación del Canal transparentar todo lo que se espera que el Congreso de la Unión deba transparentar. El CC es sólo uno de tantas herramientas que pueden contribuir a la transparencia del Poder Legislativo en México. Por tanto, es importante diferenciar entre la transparencia del Canal del Congreso y el Canal del Congreso como un medio para fortalecer la transparencia del Congreso de la Unión. La segunda acepción es la que me interesa destacar: la transparencia legislativa deja mucho que desear, pese a todos los esfuerzos institucionales que se hacen al respecto.

Para empezar, hasta antes de la reforma constitucional de 2014 el órgano garante en materia de transparencia sólo tenía injerencia directa en las dependencias y entidades del gobierno federal. En los hechos, ello significó que el Legislativo y otros poderes fuera de la esfera del órgano garante federal fueran juez y parte en cuanto al procesamiento de inconformidades y solicitudes públicas de información, porque ambas cámaras debían dar trámite a las solicitudes de información a través de sus órganos internos.

La gestión presupuestal es una de las áreas más rezagadas en términos de transparencia. De entrada, algunas normatividades internas limitaron el conocimiento del destino de los recursos presupuestales. Una de las más notorias es la “Norma para regular la transferencia y control de recursos financieros asignados a los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados”, aprobada en abril de 2006. Dicha normatividad, entre otras cuestiones, dejó en manos de cada uno de los grupos parlamentarios el establecimiento de “un sistema de contabilidad” y el implante de disposiciones que “garanticen la adecuada y transparente administración de las subvenciones que reciban” (artículo 15).

El ejercicio del gasto de la Cámara de Diputados es opaco y altamente discrecional, por lo que “ni el Reglamento de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, ni la Contraloría Interna, ni la propia Auditoría Superior de la Federación han sido obstáculo para que la asignación de recursos en la Cámara de Diputados siga siendo altamente discrecional cuando no arbitraria” (Casar, 2011: 22). No menos importante para la rendición de cuentas es que existen escasas sanciones ante las faltas de los legisladores, tanto a nivel constitucional como legal. Por ello, se incumplen con frecuencia funciones reglamentarias básicas, como el trabajo en comisiones, que muchas veces ni siquiera reúnen el mínimo legalmente establecido (Integralia, 2012: 61).

El mexicano está lejos de ser un congreso todopoderoso, ya que encuentra límites en la división de poderes, la opinión pública y las presiones sociales; sin embargo, se autoimpone reglamentos laxos, sin sanciones, incluso sujetos a acuerdos coyunturales. Además, las instituciones de control asignado, como la ASF, no pueden ni tienen facultades para vigilar con efectividad al Legislativo. Así, espacios legislativos de trascendencia (como las comisiones y los grupos parlamentarios) se manejan de manera discrecional y opaca, lo mismo en materia de recursos financieros que en materia logística y de trabajo (como reuniones y debates al interior). Todo ello implica que cualquier esfuerzo institucional por transparentar las labores del Congreso mexicano, como sucede con el CC, no sólo pierda credibilidad, sino que parezca un ejercicio de simulación. Tan simple y complejo como que el Poder Legislativo, el responsable de impulsar obligaciones de transparencia y rendición de cuentas al resto de los órganos de gobierno, es bastante refractario a esas causas.

El CC podría aportar mucho más a la transparencia y la rendición de cuentas; por ejemplo, a través de programas informativos de rendición de cuentas institucionales; presentación de biografías, trayectorias y labores de diputados y senadores; incluso, elaboración de índices de transparencia y manejo presupuestal. Por ahora, el CC ve disminuido su aporte a la transparencia.

La cobertura mediática se ha convertido en una necesidad legislativa. Así lo sugieren también el aumento exponencial en la presentación de iniciativas de legisladores desde 1997. Los datos son contundentes. En la Cámara de Diputados, la cifra se ha multiplicado por diez: mientras que en la LV Legislatura (1991-1994) se presentaron 316 iniciativas, en la LXII Legislatura (2012-2015) se presentaron 3,208 (Integralia, 2015: 12).

El CC tampoco parece tener efectos positivos para la calificación de las labores legislativas, probablemente porque es un medio que coadyuva a la transparencia y al seguimiento legislativo. Con la reforma en transparencia aprobada en febrero de 2014, el órgano garante del acceso a la información pública no sólo adquirió autonomía constitucional, sino también capacidades de intervención sobre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; órganos autónomos; partidos políticos; fideicomisos y fondos públicos, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal. El cambio institucional es de la mayor relevancia, ya que hasta antes de la reforma la jurisdicción del órgano garante se limitaba al ámbito de la administración pública federal. Esto debiera disminuir los flancos de opacidad y la discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos en el Legislativo. Sin embargo, son muchas las resistencias legislativas para rendir cuentas ante la ciudadanía.

V. Conclusiones

Un canal de televisión legislativa puede ser una herramienta invaluable para la transparencia y el acceso a la información, “insumos” básicos para el escrutinio, vigilancia y evaluación del trabajo de los entes públicos, incluyendo desde luego el Poder Legislativo.

El CC es una de las expresiones internas del arribo de la pluralidad partidista al Poder Legislativo. La LVII Legislatura (1997-2000) emprendió no sólo la readecuación de los órganos de gobierno interno —Mesa Directiva y Comisión de Régimen Interno y Concertación Política—, sino nuevas formas de apoyo y difusión del trabajo legislativo, como la Unidad de Estudios de las Finanzas Públicas, la Gaceta Parlamentaria y el Canal del Congreso.

Con el paso de los años, el CC se ha consolidado en cuanto a cobertura, equipamiento técnico y asignaciones presupuestarias. Su funcionamiento brinda mayores opciones para el televidente y amplía la red de medios de comunicación de carácter público. No obstante, como instrumento para la transparencia y la rendición de cuentas tiene límites importantes. Más que de declaraciones, entrevistas y comentarios, la transparencia en el ejercicio del poder depende, sobre todo, de la publicidad, del carácter público de los actos del gobierno; pero de todos los actos, no sólo de aquellos que quieren mostrarse. Ni la transparencia ni la rendición de cuentas pueden depender de lo que los representantes desean divulgar. El CC puede empujar de la transparencia y la rendición de cuentas, únicamente si existe una verdadera voluntad legislativa al respecto.

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