EL DERECHO A SABER INFORMACIÓN
AMBIENTAL EN MÉXICO
THE RIGHT OF ACCESS TO ENVIRONMENTAL
INFORMATION IN MEXICO
Marina Alicia SAN MARTÍN REBOLLOSO *
RESUMEN. El acceso a la información tiene un valor instrumental para potenciar el ejercicio de otros derechos humanos, como el caso del derecho a un medio ambiente sano, además de servir como herramienta para fomentar la participación ciudadana y la vigilancia del actuar público en favor de la rendición de cuentas. En el artículo se presenta un panorama general del contenido y desarrollo normativo del derecho de acceso a la información y del derecho ambiental. Posteriormente, se aborda la interrelación entre ambos derechos para destacar la importancia que tiene para la sociedad tener acceso a información de tipo ambiental, mediante el análisis de casos concretos que permiten advertir el interés público y la utilidad que tiene para las personas conocer cualquier información que pueda generar un impacto en su entorno, con el objeto de proteger su bienestar y mejorar su calidad de vida.
PALABRAS CLAVE. Derecho de acceso a la información, derecho ambiental, transparencia, valor instrumental, interés público, participación ciudadana, rendición de cuentas.
ABSTRACT. The access to information has an instrumental value to promote the exercise of other human rights, such as the right to a healthy environment; it is also a tool that encourages citizen involvement and the ability to watch over governmental actions in order to pursue accountability. This article presents an overview of the content and legal development of the right of access to information and environmental rights. Afterwards, it analyzes the relationship between these two human rights as it highlights the importance for society to know about environmental information. For these ends, the article analyzes case studies that allow us to notice the public interest and the usefulness of this right to let people know any information that may have an impact on their environment, to protect their welfare and to improve their life quality.
KEY WORDS. Right of access to information; environmental rights; transparency; functional value; public interest; citizen involvement, accountability.
Fecha de recepción: 21 de junio de 2019.
Fecha de dictamen: 26 de julio de 2019.
I. Introducción
El derecho a saber busca dar a conocer información que permita ejercer otros derechos, tales como el derecho a un medio ambiente sano, ya que se requiere tener información en la materia para conocer las acciones u omisiones que ha realizado el Estado para garantizarlo.
En el desarrollo de este trabajo se pretende mostrar, a través de algunos casos resueltos por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), el impacto que tiene el uso del derecho de acceso a la información como facilitador del ejercicio del derecho ambiental.
Para lo anterior, en un primer apartado se examina la evolución normativa del derecho de acceso a la información en México, el cual ha permitido a las personas conocer la información ambiental existente y sus implicaciones, con un valor agregado que brindan las leyes de transparencia al establecer procedimientos simples para su consulta.
En la segunda sección se plantea la situación del derecho humano a un ambiente sano, expresado en diversos instrumentos normativos a nivel internacional y nacional y a los mecanismos para su garantía.
Los apartados que se presentan parten de un estudio dogmático de los derechos, historia del derecho y derecho comparado, analizando leyes nacionales e internacionales y tesis jurisprudenciales.
Por último, en el tercer rubro se establece la función del derecho de acceso a la información como un mecanismo eficiente para garantizar el derecho ambiental, a través del estudio de casos resueltos por el organismo garante federal, hoy nacional, los cuales permiten ilustrar los resultados y beneficios que ha brindado el ejercicio del derecho a saber en materia del medio ambiente, además de demostrar su valor instrumental en la potenciación de derechos.
II. El derecho de acceso a la información:
haciendo un breve recorrido
El derecho de acceso a la información en el ámbito nacional e internacional ha dado lugar a diversas legislaciones ejemplares, la mexicana es muestra de ello. No obstante, a través de los años se ha ido adaptando a los nuevos contextos jurídicos, partiendo de un esquema que ha dado lugar a un andamiaje normativo basado en principios que favorecen a las personas.
En México, fue incluido con rango constitucional en la reforma política de 1977 1 (Lezama Aguilar: 2007) cuando se mencionó en el artículo 6o. la frase: “el derecho a la información será garantizado por el Estado”; sin embargo, no existía en ese momento un mecanismo jurídico que asegurara su concreción.
Al no tener un marco reglamentario, este derecho se interpretó por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en una primera aproximación como una garantía social de los partidos políticos. Posteriormente, se reconoció como una garantía individual de cualquier persona (Tesis P.XLV/2000).
El desarrollo del derecho de acceso a la información en la legislación secundaria en México comenzó, a nivel federal, en 2002, con la publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG, 2002), veinticinco años después de su primera referencia en el artículo 6o. constitucional en 1977. Este ordenamiento buscó establecer los mecanismos idóneos para garantizar el derecho al acceso a la información con el cual las personas podrían conocer los datos e información que generaban las políticas mediante los cuales el gobierno toma decisiones respecto a los ámbitos de sus atribuciones legales (Villanueva, 2004). De esta manera, se comenzó a gestar el andamiaje jurídico para garantizar esta prerrogativa a través de la creación de un organismo garante a nivel federal, dando lugar a un efecto dominó con el cual diversas entidades federativas gestarían leyes en la materia.
Treinta años después, en 2007, se adicionaron al artículo 6o constitucional (en su apartado A) los principios y bases aplicables al ámbito federal, estatal y municipal para homologar su ejercicio en todo el país, con lo cual se pretendió lograr una armonización normativa, resultado que no se consiguió como se esperaba.
Para reducir las asimetrías informativas a nivel nacional, dada la diversidad de regulaciones locales existentes hasta ese momento, en 2014 se aprobó una nueva reforma al citado artículo 6o. con el objetivo de unificar principios y bases en esta materia, robusteciendo el marco normativo ya aplicable. De este modo, este derecho adquirió una mayor proyección y alcance al ampliar el espectro de sujetos obligados en los distintos niveles de gobierno, abarcando a cualquier ente público de los tres poderes, órganos autónomos, partidos políticos, sindicatos, fideicomisos y fondos públicos, e incluso, personas físicas y morales receptoras de recursos públicos o que realicen actos de autoridad. Los institutos garantes se transformaron en órganos del Estado con autonomía; se institucionalizó la participación ciudadana a través de los consejos consultivos y se agregaron sanciones, entre otras innovaciones.
Tres años antes, el acceso a la información se vio impactado por la reforma de derechos humanos de 2011. Esta modificación constitucional estableció un nuevo paradigma en materia de protección de derechos humanos, con el cual se reconoció su progresividad, se aumentó el catálogo de los ya previstos para considerar aquellos contenidos en los tratados internacionales, y se previó el principio pro persona en la aplicación de las normas jurídicas, lo que implica que se brinde una protección más amplia a los titulares de los mismos. Este importante cambio en el ordenamiento jurídico de mayor jerarquía fortaleció el acceso a la información potenciando su efectividad y su valor instrumental para ejercer otros derechos.
En el contexto internacional, son referentes el artículo 19 de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1948 (ONU, 2015) 2 y el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 3 conocida como Pacto de San José (OEA, 1969), que establecen que el derecho de acceso comprende la libertad de buscar, investigar, recibir y difundir información sin más limitaciones que las expresamente establecidas en la ley, como el respeto a los derechos de otras personas, la protección de la seguridad nacional o del orden público.
Al respecto, es relevante la tesis de la SCJN de 2007 en la que se reconoce el acceso a la información como un derecho humano fundamental y universal, cuyo ejercicio debe ser simple, rápido y gratuito o de bajo costo, el cual debe sujetarse a un sistema restringido de excepciones que procederán cuando exista el riesgo de daño sustancial a los intereses protegidos y cuando ese daño pueda ser mayor que el interés público de saber (Tesis I.8o.A.131:151).
Como resultado de la reforma constitucional de 2014, se promulgó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP, 2015), que estandarizó los principios, causales de clasificación, procedimientos, plazos, instancias y medios de impugnación a nivel nacional, además de sentar las bases para la construcción de un Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales. Un año más tarde, se publicó la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP, 2016) que abrogó al ordenamiento federal de 2002.
De esta evolución normativa se puede desprender que el derecho de acceso a la información implica que cualquier persona puede solicitar documentos generados, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados por la ley y en los términos dispuestos en la misma. Por regla general, la información gubernamental es pública, y por excepción es clasificada como confidencial o reservada por las causas establecidas en la normativa, como el interés público o la seguridad nacional.
En este sentido, la implicación que tiene este derecho de poner a disposición pública información de la labor gubernamental da lugar a la exigibilidad de otros derechos, es decir, se le atribuye un valor instrumental.
III. Panorama general del derecho ambiental en México
Los instrumentos normativos del ámbito internacional han tenido una fuerte influencia en el desarrollo del derecho ambiental en los países, incluyendo México. Así, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (ONU, 1972, principio 1o.), se prevé el derecho a disfrutar de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad, con la obligación común de protegerlo. En este instrumento se planteó la importancia de la participación de la sociedad en lo relativo al cuidado del entorno en que vive, porque
...la defensa y el mejoramiento del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad… será menester que ciudadanos y comunidades, empresas e instituciones, en todos los planos, acepten las responsabilidades que les incumben y que todos ellos participen equitativamente en la labor común (ONU, 1972, numerales 6 y 7).
Acorde con lo anterior, en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) se establece el derecho de las personas a contar con un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho, por lo que el daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo haya provocado, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación (CPEUM, 2018, artículo 4o.).
Para que las personas puedan ejercer este derecho se requiere de información, que su vez impulsa la participación. Así lo sostiene la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (ONU, 1992, principio 10), que incluye la colaboración de los ciudadanos en los procesos de adopción de decisiones acerca de asuntos ambientales y la importancia de tener acceso a la información que dispongan las autoridades públicas, incluyendo aquella sobre materiales y actividades que impliquen un peligro a las comunidades, de tal manera que los Estados faciliten y fomenten la sensibilización y participación de la población poniendo la información a disposición de todos y dando acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, como los de resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
Asimismo, en el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, conocido como Convenio de Aarhus (CEPE, 1998, artículo 1o.), se establece que para proteger el derecho de cada persona a vivir en un entorno con salud y bienestar, se deben garantizar los derechos de acceso a la información ambiental, la participación ciudadana en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en esta materia.
En 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración del Milenio (ONU, 2000), siendo uno de sus objetivos la protección de nuestro entorno común. En ella se acordaba no escatimar esfuerzos para evitar la amenaza de vivir en un planeta irremediablemente dañado por las acciones del hombre, cuyos recursos no alcancen para satisfacer sus necesidades, por lo cual se decidió adoptar una nueva ética de conservación de las actividades relacionadas con el medio ambiente, intensificando la cooperación para reducir el número y los efectos de los desastres naturales y los provocados por el ser humano.
En 2010 se emitieron las “Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos ambientales”, denominadas Directrices de Bali (PNUMA, 2010), que tienen un carácter voluntario y sirven para orientar a los Estados en el cumplimiento de los compromisos de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en el marco de su legislación y procesos nacionales.
Para abordar el tema del derecho a la información ambiental, un precedente internacional emblemático es el Caso Claude Reyes (y otros) contra el Estado chileno (Caso Claude Reyes y otros: numerales 3 y 73). En este caso, la autoridad negó a los solicitantes parte de la información requerida al Comité de Inversiones Extranjeras de Chile (ligada con la empresa forestal Trillium) sobre el Proyecto Río Cóndor, el cual incluía un plan de deforestación que podía resultar perjudicial para el medio ambiente del país. La Corte Interamericana de Derechos Humanos estimó que la información que no fue entregada era de interés público, al guardar relación con un contrato de inversión extranjera entre el Estado, dos empresas extranjeras y una empresa chilena para desarrollar un proyecto de industrialización forestal de impacto ambiental y de discusión pública; aunado a que con esta información resultaba posible verificar el ejercicio de funciones del Comité de Inversiones Extranjeras. Así, este organismo resolvió en favor del acceso a la información contribuyendo a garantizar, a su vez, el derecho ambiental.
Contar con información certera en materia ambiental es fundamental para garantizar el derecho humano a un ambiente sano. En un contexto de deterioro del entorno en que se habita y que está afectando a las personas de manera directa y causando daños irreversibles, el derecho a saber en esta materia cobra importancia, ya que constituye el instrumento con el cual se puede conocer información sobre las medidas que los gobiernos están llevando a cabo para garantizar este derecho.
La emergencia ambiental que se vive en la actualidad requiere de estrategias conjuntas con la sociedad, y para ello la información es primordial, pues es a través de ésta que se podrán generar políticas encaminadas a la sustentabilidad y a una nueva racionalidad con bases éticas en aras de la protección del medio ambiente.
IV. El derecho a saber información ambiental
El acceso a la información, o derecho a saber, es un instrumento clave en las sociedades democráticas que se orienta a transparentar la gestión pública, favorecer la rendición de cuentas, fortalecer el escrutinio público y propiciar la participación ciudadana en la toma de las decisiones, con el propósito de contribuir a la consolidación democrática (LFTAIP, artículo 2o.). Este derecho vinculado al medio ambiente da lugar a conocer la información necesaria para su cuidado, y facilita la transparencia y la rendición de cuentas.
En ese sentido, la transparencia muestra el quehacer público; el derecho de acceso garantiza la obtención de información para tomar decisiones o para ejercer óptimamente otros derechos; la rendición de cuentas, como la define Andreas Schedler (2015: 13), da a conocer las razones del actuar público, pues incluye la posibilidad de recibir una explicación y el deber de justificar el ejercicio de poder, y en caso de presentarse incumplimientos a la norma, detonar las sanciones correspondientes.
Ahora bien, como describen Abramovich y Courtis, “la información tiene, además de un valor propio, un valor instrumental que sirve como presupuesto del ejercicio de otros derechos y del funcionamiento institucional de contralor de los poderes públicos” (2000: 1), pues este valor fortalece las garantías de otras prerrogativas. El acceso a la información, si bien brinda a quien lo ejerce un beneficio directo de obtener información que le será útil, ostenta su mayor potencial en su carácter instrumental que hace que su uso impacte en otros ámbitos de acción, ya que atraviesa de manera transversal a otros derechos y coadyuva en hacerlos efectivos.
En México, la reforma de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), ocurrida seis años antes de la Ley Federal de Transparencia de 2002, fue pionera en temas del derecho a saber, al incluir un capítulo de derecho a la información ambiental y prever un Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales.
Asimismo, en el artículo 159 bis 3 de este ordenamiento se estableció el derecho de las personas a solicitar información a las autoridades ambientales de los tres niveles de gobierno con los gastos a cargo del peticionario. Cabe señalar que, al comparar el procedimiento de acceso a la información ambiental de la LGEEPA con el previsto en las leyes general y federal de transparencia vigentes, es más favorable y de mayor alcance el establecido en estas últimas, en tanto no es necesaria la identificación del requirente ni se prevé su responsabilidad por la adecuada utilización de la documentación, sin que deba responder por los daños y perjuicios que pudieran desprenderse de su manejo, supuesto que es contrario al artículo 6o. constitucional, que deja en claro que las personas que ejerzan este derecho no requieren acreditar interés o justificar su uso (CPEUM, artículo 6o.).
Se considera información ambiental “cualquier información escrita, visual o en forma de base de datos, de que dispongan las autoridades ambientales en materia de agua, aire, suelo, flora, fauna y recursos naturales en general, así como sobre de las actividades o medidas que les afectan o puedan afectarlos” (LGEEPA, 1996, artículo 159 bis 3). Toda esta clase de información, al referirse a un asunto que compete a toda la sociedad, por regla general, debe ser pública.
En materia ambiental, el acceso a la información se ha traducido en una herramienta poderosa y de enorme utilidad para que la ciudadanía conozca información de impacto social, ya que se trata de un derecho colectivo que se refiere a temas que tocan el entorno en donde las personas habitan, conviven y desarrollan sus actividades cotidianas; que cruza con aspectos que afectan la vida, la salud o la seguridad, como la contaminación o los desastres naturales.
El acceso a información de tipo ambiental permite tomar mejores decisiones sobre dónde vivir y cómo cuidarse; contribuye a construir una cultura de respeto y protección al medio ambiente, y coadyuva en la prevención y atención de fenómenos naturales.
Para demostrar el carácter instrumental que tiene el acceso a la información y su efecto potenciador en el derecho a la protección ambiental, se presenta el estudio de algunos casos resueltos por el antes Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), hoy Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en los que se advierte la prevalencia del criterio de apertura sobre la clasificación cuando se trata de información ambiental al ser de interés público.
Los casos de análisis se han dividido en dos apartados: a) aquellos sobre información para la toma de decisiones en situaciones de desastres naturales, y b) los relativos a información necesaria para garantizar un ambiente sano.
1. El acceso a la información para la toma de decisiones en desastres naturales
Para describir esta categoría, se citan como ejemplo dos solicitudes en las que se pidió información relacionada con desastres naturales por inundaciones, descontrol de ríos y desbordamiento de presas, las cuales dieron lugar a dos recursos de revisión vinculados entre sí y resueltos a principios de 2011. El conocimiento de la documentación resultaba relevante al impactar en otros derechos, como la seguridad y la vida de las personas. Al tener acceso a esta información, las personas podrían decidir mejor las acciones a adoptar, para anticiparse o reaccionar ante los fenómenos, informarse de las condiciones climáticas, de los peligros posibles y del actuar gubernamental al respecto.
Se trata de dos expedientes, uno en contra de la Comisión Nacional del Agua (Recurso de Revisión 7455/10), y otro en contra de la Comisión Federal de Electricidad (Recurso de Revisión 7295/10), en los cuales a ambas autoridades se les solicitaron actas, minutas y versiones estenográficas de las reuniones que había sostenido el Comité Técnico Regional de Obras Hidráulicas en las que se hubiera tomado la decisión de ampliar el desfogue de presas del río Alto Grijalva, en los estados de Tabasco y Chiapas, realizadas del 1o. de agosto al 11 de octubre de 2010.
En la solicitud dirigida a la Conagua la autoridad reservó la información con fundamento en diversas causales de clasificación, entre ellas poner en riesgo la seguridad nacional, la vida y la salud de las personas, así como la posible afectación a un proceso deliberativo asociado a la construcción de unos túneles.
Durante el trámite del recurso, el comisionado ponente Ángel Trinidad Zaldívar celebró una audiencia para revisar la documentación, de la cual derivó que dicha autoridad decidiera brindar acceso a versiones públicas. Sin embargo, se mantuvieron clasificadas algunas partes bajo el argumento de que su publicidad podría causar daño a las estrategias procesales, así como afectaciones a un procedimiento que no había causado estado, relativo a una queja interpuesta ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH).
Por su parte, la respuesta de la CFE se orientó a pedir la información a la Conagua, por ser la responsable de esta documentación. Ante la queja del particular, la CFE reconoció tener información al respecto, argumentando su reserva por las mismas causales que la Conagua, relacionadas con un posible daño a la seguridad nacional, la vida y la salud de las personas, así como al desarrollo de un proceso deliberativo porque los acuerdos estaban en seguimiento y ejecución.
Para entender la importancia de la información requerida es necesario hacer referencia al contexto climático que se presenta anualmente en Tabasco, en donde se tiene un grave y constante problema de inundaciones por fuertes tormentas que generan desastres y situaciones de emergencia en la zona.
Al respecto, en un estudio realizado en 2014 por el Instituto de Ingeniería de la UNAM y la Conagua sobre un proyecto hidrológico para proteger a la población de inundaciones y aprovechar mejor el agua potable, se destaca que:
Por su situación geográfica la República Mexicana se ve afectada por lluvias derivadas de diversos fenómenos hidrometeorológicos… Prácticamente cada año, se producen inundaciones derivadas del desbordamiento de los grandes ríos… El 35% del agua disponible en México se concentra en el Estado de Tabasco y es la entidad que recibe mayor cantidad de lluvia… Las regiones del país más vulnerables son donde el periodo de lluvias es más prolongado y abundante, como sucede en la llanura tabasqueña donde los ríos son permanentemente caudalosos… De acuerdo con la [Conagua] la precipitación anual que ocurre en la región se encuentra entre las más altas del mundo (2750 milímetros en la zona costera y hasta 4000 en las estribaciones de las sierras), siendo en consecuencia la más alta en la República Mexicana (Conagua, 2014: 2, 3 y 6).
El manejo de las presas en relación con los niveles de los ríos en esta entidad federativa implica la toma de decisiones complejas de las autoridades, debiendo sustentar su actuación en información técnica, hidrológica, climatológica y meteorológica, ya que, como apunta el estudio citado, “las inundaciones son fenómenos naturales que se convierten en riesgo cuando las poblaciones se encuentran dentro de las llanuras de inundación” (Conagua, 2014: 1).
En ese sentido, la publicidad de los documentos pedidos era relevante porque daba cuenta de los debates que resultaron en una decisión pública respecto del control de presas, para asegurar que no ocurriese una falla hidrológica que pusiera en riesgo la seguridad de las instalaciones, lo cual podía suceder si el almacenamiento de agua sobrepasaba el nivel de las cortinas, provocando efectos no controlables y pudiendo causar daño a la población. Para ambos casos, los comisionados del entonces IFAI determinaron revocar la clasificación de la información que sí poseían, ordenando su entrega en versión íntegra, sin testar ningún dato. 4
En dichas resoluciones se hizo referencia a lo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales (LAN, 2016, artículo 7o. bis, fracción II, y capítulo V), que establece que la descentralización y mejoramiento de la gestión de los recursos hídricos es de interés público, debiendo participar no sólo las autoridades de la materia de los tres órdenes de gobierno, sino también los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad civil en la toma de decisiones y asunción de compromisos, lo que dejaba en claro que el tema del agua requiere la colaboración de la sociedad y que es necesario que ésta cuente con información para participar.
En estas decisiones se destacó uno de los principios que sustentan la política hídrica nacional, el cual refiere al derecho de la sociedad a contar con información oportuna, plena y fidedigna acerca de la ocurrencia, disponibilidad y necesidades de agua en cantidad y calidad, en el espacio geográfico, y en el tiempo, así como a la relacionada con fenómenos del ciclo hidrológico, los inventarios de usos y usuarios, cuerpos de agua, infraestructura hidráulica y equipamiento diverso necesario para realizar dicha gestión (LAN, artículo 14 bis 5, fracción XIX).
El agua constituye un recurso natural que a todas las personas compete cuidar, además de estar preparadas para afrontar los fenómenos naturales relacionados con ella. Por estas razones, es fundamental que la ciudadanía tenga información para tomar decisiones, vigilar las acciones públicas y colaborar responsablemente.
2. Información para un ambiente sano y para proteger la vida y la salud
De acuerdo con la legislación general y federal en materia de transparencia vigente, en su aplicación e interpretación imperará el principio de máxima publicidad, y en congruencia con la reforma de derechos humanos de 2011, también deberá tomarse en cuenta el principio pro persona que favorece una protección más amplia para los titulares de derechos, acorde con la Constitución, los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, y las resoluciones vinculantes que emitan los órganos nacionales e internacionales especializados (LGTAIP, artículo 7o., y LFTAIP, artículo 6o.).
En el caso de información ambiental, por regla general se debe garantizar su consulta, porque encuadra en la definición legal de información de interés público, que se refiere a toda aquella que resulta relevante o beneficiosa para la sociedad, en contraste con la información de interés individual, cuya divulgación resulta útil para que el público comprenda las actividades que llevan a cabo los sujetos obligados (LGTAIP, artículo 3o., fracción XII).
La información ambiental es un claro supuesto de la prevalencia de la máxima publicidad y de la interpretación en favor de las personas, ya que sobre cualquier límite al acceso debe imperar su difusión. El cuidado del medio ambiente involucra a toda la sociedad y su vulneración causa impacto en otras prerrogativas, como la vida, la salud, la seguridad o el equilibrio del entorno en donde se vive.
Otro ejemplo representativo del peso que tiene el interés público en materia de información ambiental es el caso en contra del Instituto Politécnico Nacional (Recurso de Revisión 3786/10), promovido por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A. C. (CEMDA). 5 En él se pedían los resultados del diagnóstico integral de la calidad del agua y para el saneamiento de los ríos Atoyac, Zaguapan y Alseseca en los estados de Tlaxcala y Puebla, realizado por la Escuela Superior de Ingeniería Química e Industrias Extractivas (ESIQIE) del IPN con la ayuda del gobierno de Tlaxcala.
La contaminación en el río Atoyac es un problema ambiental grave, lo que se ha traducido en altos riesgos para la salud y la vida de las personas, así como para las especies que habitan en ese lugar. Sobre este caso, el Tribunal Latinoamericano del Agua señaló:
Existe una intensa actividad industrial a lo largo de la cuenca del río Atoyac, la cual está produciendo una elevada contami-nación con presencia de sustancias químicas nocivas para la vida del río y de las personas que hacen uso de las aguas con diversos fines. Existen evidencias de la pérdida de biodiversidad en el río, la muerte masiva de los peces y riesgos para los seres humanos que consumen esta agua o los productos cultivados en el área (Tribunal Latinoamericano del Agua, 2006: 2).
La problemática se mantiene vigente, ya que en 2017 la CNDH emitió una recomendación para que las autori-dades tomaran medidas para su saneamiento y frenar su daño. En esta determinación se reconoce la omisión de las autoridades al mencionar que:
258. Del contenido de los informes rendidos por las autoridades, se observa la omisión de éstas para generar, procesar y conservar todos aquellos datos relacionados con los más de 40 contaminantes que son vertidos sistemáticamente en el Río Atoyac, ni de generar información preventiva sobre los riesgos que representan para la salud humana y el medio ambiente, así como cuantas descargas existen de facto, entre otros, a fin de que la sociedad cuente con elementos que le permitan el acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente y estar en posibilidades de conocer aquellas actividades que le afectan o puedan afectar (Recomendación núm. 10/2017, numeral 258).
En el caso en cuestión, el IPN clasificó el diagnóstico por cinco años, atendiendo a una cláusula de confidencialidad prevista en el convenio de colaboración entre dicho Instituto y el gobierno de Tlaxcala que impedía proporcionar información a terceros sin autorización del Poder Ejecutivo estatal, ya que su divulgación podría poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de las personas, o ser utilizada en perjuicio de la toma de decisiones de su saneamiento.
La negativa de respuesta detonó que el CEMDA interpusiera un recurso de revisión, en cuyo trámite el IPN reiteró los argumentos de clasificación, añadiendo que su difusión podría poner en tela de juicio la confianza de los proyectos encargados, y orientó a que la petición se formulara al gobierno de Tlaxcala.
Se trata de un caso que, tras un arduo camino de litigio, marcó criterio en favor de la apertura de información para defender el derecho a un medio ambiente sano. Desde que fue interpuesto el medio de defensa contra la negativa del IPN, si bien el IFAI no estimó procedente la causal de reserva por un posible riesgo a la vida, la seguridad o la salud de las personas, sí consideró la actualización de un supuesto de clasificación distinto por secreto comercial bajo la motivación de que revelar esta información relacionada con los servicios que dicha institución presta, le podía representar una desventaja competitiva o económica frente a terceros. El IFAI resolvió clasificar el diagnóstico por secreto comercial por doce años, un plazo mayor al propuesto originalmente por el IPN de cinco años.
La decisión de mantener clasificada la información requerida fue adoptada por la mayoría de los integrantes del Pleno, con posición en contra de dos comisionados que se inclinaron por la apertura para que prevaleciera el derecho a saber por tratarse de información de interés público, aunado a que dicha información estaba ligada a un grave problema de contaminación del agua que ponía en riesgo la salud y la vida de las personas.
El comisionado Ángel Trinidad Zaldívar, quien discrepó con el sentido del caso, argumentó que era justamente la no revelación de la información solicitada la que ponía en peligro la salud de los pobladores de la cuenca de los ríos, y que esta negativa, a su vez, privaba a los habitantes de la posibilidad de prevenir afectaciones a su salud y a su vida causadas por la falta de información respecto al estado de los ríos (Recurso de Revisión 3786/10). El comisionado Trinidad pronosticó que dicha decisión sentaría un precedente desfavorable para el acceso a la información ambiental, al considerar por encima del interés público de conocer, los resultados del supuesto daño que se generaría al IPN como proveedor de un servicio, especialmente tomando en cuenta que no se actualizaba causal de clasificación alguna (Recurso de Revisión 3786/10).
El debate que generó este caso fue tal que dio lugar a un camino de impugnaciones ante el Poder Judicial de la Federación, agotadas hasta la última instancia, para alcanzar la publicidad del diagnóstico en cuestión. El CEMDA promovió un juicio de amparo ante un juez de distrito en materia administrativa, quien resolvió en favor de la organización de la sociedad civil para que el entonces IFAI emitiera una nueva resolución sin considerar la causal de clasificación de secreto comercial, argumentando que:
…el resultado de la investigación no podía ser utilizada para fines comerciales, sino solo como una herramienta para conocer el grado de contaminación de una afluente hidrológica, con la finalidad de instrumentar las medidas correctivas necesarias para mejorar el medio ambiente [Por lo que] no es susceptible de representar una ventaja competitiva frente a otros competidores, dada por una parte su naturaleza [del IPN como entidad pública] y que solo puede servir para la planeación de acciones de gobierno en pro del medio ambiente (Amparo Indirecto 1810/2010).
Ante la impugnación de esta sentencia, el Poder Judicial de la Federación conoció nuevamente el caso en segunda instancia. El Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito confirmó la sentencia de primera instancia, concediendo la razón al CEMDA e instruyendo al Instituto a emitir una nueva resolución sin tomar en cuenta el argumento de secreto comercial para impedir el acceso a la información (Amparo en Revisión R. A. 146/2011).
En cumplimiento a la ejecutoria del amparo en revisión antes referido fue que el IFAI dejó sin efectos su primera determinación, en la que negaba el acceso, para resolver por unanimidad la entrega del diagnóstico, concluyendo que:
La información referida al medio ambiente reviste una naturaleza eminentemente pública, por tratarse de información que está directamente relacionada con el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado —artículo 4o. constitucional—, y que implica una obligación a cargo de los entes públicos que cuenten con ella en sus archivos, de ponerla a disposición de todas las personas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 6o. constitucional (Recurso de Revisión 3786/10 bis).
El asunto sobre los resultados del diagnóstico integral de la calidad del agua y para el saneamiento de los ríos Atoyac, Zaguapan y Alseseca, en Tlaxcala y Puebla, fue precedente pionero en favor de la apertura de información ambiental por razones de interés público, dando pauta para que, en casos similares subsecuentes, el Pleno del Instituto priorizara el acceso sobre su clasificación.
La reiteración de resoluciones en ese mismo sentido dio lugar a que este órgano colegiado dictara un criterio de interpretación sobre la publicidad de la información medioambiental que, aunque no es obligatorio, sí es referente para el análisis de este tema, en el cual se establece que:
Por regla general no es susceptible de clasificación por revestir un interés público y colectivo. En términos del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de lo suscrito y ratificado por México en diversos instrumentos internacionales, toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. Dichas disposiciones otorgan a este derecho humano un carácter colectivo, en razón de que todos los integrantes de la sociedad son titulares de este derecho, además de que el medio ambiente es un fenómeno en el que todos tienen participación e interés, y la acción de cualquier persona, física o jurídico colectiva, afecta directamente a la sociedad en su conjunto. Así, las dependencias y entidades deben otorgar acceso a la información de carácter medioambiental que obre en sus archivos, en atención al interés público y colectivo que existe en conocer información sobre temas que pudieran afectar a la comunidad o al ambiente en general, protegiendo únicamente la información que pudiere estar clasificada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (Criterio 4/13).
El problema de contaminación en el río Atoyac persiste y el acceso a la información sigue encontrando trabas para la sociedad que busca exigir y actuar en su rescate. Es el caso de la asociación civil poblana Dale la Cara al Atoyac que, en septiembre de 2018, después de año y medio de impulsar un litigo estratégico, logró obtener por medio del amparo el título de concesión por el cual el Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Puebla (SOAPAP) entregó el servicio a la empresa Agua de Puebla, información que permite dar seguimiento a las responsabilidades de saneamiento del afluente 6 (Juárez Martínez, 2018). Respecto de este caso, es importante destacar que en las leyes de transparencia se prevé la publicidad, sin necesidad de solicitud, en los portales de Internet de las concesiones, especificando su objeto, el titular, su vigencia, términos, condiciones, entre otros datos (LGTAIP, artículo 70, fracción XXVII).
Por regla general la información es pública, y más aún tratándose de temas ambientales, imperando el interés público sobre su clasificación, de tal suerte que las excepciones al acceso a la información deben invocarse de manera restrictiva.
De acuerdo con la legislación general y federal de transparencia vigente, los sujetos obligados que pretendan emitir una respuesta negativa tienen la carga de la prueba de acreditar la procedencia de alguna de las causales de clasificación (LGTAIP, artículo 105, y LFTAIP, artículo 103). Por ello, se estableció en los “Lineamientos generales en materia de clasificación y desclasificación de la información, así como para la elaboración de versiones públicas”, de 2016, que la protección de la información se debe realizar analizando caso por caso, mediante la aplicación de una prueba de daño y de interés público (artículo 6o.).
Para configurar la prueba de daño, los sujetos obligados deben demostrar tres elementos: a) que la información a divulgar represente un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; b) que el riesgo de perjuicio que supondría su difusión es mayor al interés público general de que la información se conozca, y c) que la limitación de dar acceso sea acorde con el principio de proporcionalidad y represente el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio (“Lineamientos generales en materia de clasificación...”, artículo 33).
Por su parte, los organismos garantes de transparencia, al resolver los casos que se les presentan, deben aplicar una prueba de interés público cuando exista una colisión de derechos con base en el análisis de los elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad 7 (LGTAIP, artículo 149, y Tesis I.4o.A.70 K, T. C.). La prueba de interés público se refiere a:
La argumentación y fundamentación realizada por los organismos garantes, mediante un ejercicio de ponderación, tendiente a acreditar que el beneficio que reporta dar a conocer la información confidencial pedida o solicitada es mayor a la invasión que su divulgación genera en los derechos de las personas (“Lineamientos generales de clasificación”, numeral 2, fracción XIV).
La apertura de la información tendrá mayor peso sobre su reserva o confidencialidad cuando su difusión genera más ventajas que su secrecía.
En el caso de la información ambiental, sin duda son mayores los beneficios que brinda el derecho a saber las decisiones públicas, atendiendo a que el medio ambiente es de interés colectivo y cualquier impacto en él afecta en conjunto a la sociedad.
Como se estableció por la Primera Sala de la SCJN, en sentencia dictada en amparo en revisión,
El medio ambiente, y en general el entorno ecológico, son fenómenos colectivos que afectan y conciernen a todos, pues son condiciones naturales que se requieren para el adecuado desarrollo de las personas, su salud, y en general tienen un impacto en múltiples aspectos de la vida nacional… Así, en nuestro sistema jurídico, el medio ambiente es un tema de interés público y colectivo respecto del cual se ha reconocido un derecho transindividual del que son titulares todos los integrantes de la sociedad, de ahí que la información que acerca del mismo posea el Estado sea información que, por ello, es información pública (Amparo en Revisión 628/2008).
De acuerdo con lo anterior, cualquier acción o situación relativa al medio ambiente que involucre a los entes públicos, e incluso privados que se vinculen en las actividades gubernamentales sobre este derecho humano, debe ser del conocimiento de todos y estar sujeto al escrutinio público.
V. Conclusiones
El derecho de acceso a la información incide en el desarrollo democrático del país al ser un medio fundamental para la toma de decisiones: facilita la participación ciudadana en el ámbito público, incentiva los mecanismos de evaluación y favorece la transparencia y la rendición de cuentas.
El acceso a la información tiene la virtud de potenciar el ejercicio de otros derechos. Si bien genera beneficios directos a quien lo usa porque le facilita información para su toma de decisiones ordinaria, sin duda su mayor valor radica en contribuir a garantizar otras prerrogativas, como es el caso del derecho ambiental, así como en proporcionar insumos a la ciudadanía para fomentar su participación y vigilancia del actuar público.
En el caso del derecho a saber sobre información ambiental, el acceso a la información busca fomentar una participación efectiva de la ciudadanía en este ámbito para generar políticas públicas en beneficio de la colectividad.
Con el análisis de los casos presentados se muestra la utilidad que brinda el acceso a la información en favor del derecho ambiental, ya que mediante la apertura de documentos de interés público de este tipo es posible observar el alcance que puede tener el derecho a saber en la sociedad para mejorar su calidad de vida.
La información es un presupuesto básico para formar conciencia del actuar de los ciudadanos frente a su entorno y hacerlos responsables de sus actos, pues permite conocer las condiciones de los sitios donde se vive; da la alternativa de prevenir desastres; abre la posibilidad de medir riesgos; brinda elementos para reaccionar ante contingencias, y, sin duda, ayuda a tomar mejores decisiones y a participar activamente, así como a supervisar el desempeño de los servidores públicos y de la gestión gubernamental.
El conocimiento basado en información permite comprender la realidad y dimensionar el impacto que las acciones tienen en el medio ambiente. Sólo podremos revertir los daños ocasionados y prevenir otros, si se cambia el curso de lo que se hace y de cómo se hace con una visión informada, consciente, responsable, colaborativa, integral y colectiva.
VI. Bibliografía
1. Libros
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, 2004, Los derechos sociales como derechos exigibles, 2a. ed., España, Trotta.
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, 2000, El acceso a la información como derecho, Argentina, Centro de Estudios Sociales y Legales.
Fox, Jonathan et al. (coords.), 2007, Derecho a saber. Balances y perspectivas cívicas, México, Fundar, Centro de Análisis e Investigación.
Lezama Aguilar, Rodolfo E., 2007, “El derecho de acceso a la información en materia política: su ejercicio, defensa y protección en el ordenamiento electoral federal”, Revista Derecho Comparado de la Información, México, núm. 9, enero-junio.
Martí Capitanachi, Luz del Carmen, 2007, Democracia y derecho a la información, México, Porrúa.
Schedler, Andreas, 2015, “¿Qué es la rendición de cuentas?”, Cuadernos de Transparencia, México, IFAI-INAI, núm. 3.
Villanueva, Ernesto, 2004,Temas selectos de derecho de la información, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
2. Hemerografía e informes
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Juárez Martínez, Diana, 2018, “Por orden de juez, SOAPAP entrega título de concesión del agua en Puebla”, Angulo 7, 26 de septiembre, disponible en: https://www.angulo7.com.mx/2018/09/26/juez-ordena-al-soapap-entregarle-titulo-de-concesion-del-agua/.
3. Instrumentos internacionales
Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE), 1998, “Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, Aarhus, Dinamarca, disponible en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_aahrus.pdf.
Organización de los Estados Americanos (OEA), 1969, Convención Americana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica, disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.pdf.
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2015, Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, disponible en: http://www.un.org/es/documents/udhr/UDHR_booklet_SP_web.pdf.
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 2000, Declaración del Milenio, disponible en: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf.
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 1992, Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de Janeiro, Brasil, disponible en http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm.
Organización de las Naciones Unidas (ONU), 1972, Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, Suecia, disponible en: http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/INST%2005.pdf.
Programa de las Naciones Unidas para el Ambiente (PNUMA), 2010, “Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos ambientales”, Bali, Indonesia, disponible en: https://www.cepal.org/sites/default/files/pages/files/bali_guidelines_spanish.pdf.
4. Tesis y criterios
Criterio 4/13, 2013, Información medioambiental. Por regla general no es susceptible de clasificación por revestir un interés público y colectivo, México, IFAI, disponible en: http://criteriosdeinterpretacion.inai.org.mx/Criterios/04-13.docx.
Tesis I.4o.A.70 K, T. C., Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, t. XXIV, agosto de 2006.
Tesis I.8o.A.131, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, octubre de 2007.
Tesis P.XLV/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XI, diciembre de 2000.
5. Resoluciones de organismos internacionales
Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, 2006, Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf.
Tribunal Latinoamericano del Agua, 2006, Caso: contaminación industrial en los ríos Atoyac y Xochiac. Estados de Tlaxcala y Puebla. República mexicana, México, disponible en: http://tragua.com/wp-content/uploads/2012/04/R%C3%ADo-Atoyac-final.pdf.
6. Resoluciones de órganos nacionales
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Juicio de Amparo Indirecto 1810/2010, Juez Decimosegunda de Distrito en Materia Administrativa del Distrito Federal, México, disponible en: http://cemda.org.mx/pdfs/Sentencia-Juicio-de-Amparo-Indirecto-1810-10-ATO YAC-IFAI.pdf.
Recomendación 10/2017, Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/2017/Rec_2017_010.pdf.
Recurso de Revisión 3786/10, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, México, disponible en: http://cemda.org.mx/pdfs/Resolucion-Recurso-de-Revision-3786-10-IFAI.pdf.
Recurso de Revisión 3786/10 bis, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, México, disponible en: http://consultas.inai.org.mx/descargar.php?r=./pdf/resoluciones/2010/&a=3786.pdf.
Recurso de Revisión 7295/10, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, México, disponible en: http://consultas.ifai.org.mx/pdf/resoluciones/2010/votos/7295_1.pdf.
Recurso de Revisión 7455/10, Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, México, disponible en: http://consultas.ifai.org.mx/pdf/resoluciones/2010/votos/7455_1.pdf.
* Comisionada ciudadana del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública, Protección de Datos Personales y Rendición de Cuentas de la Ciudad de México (INFO Ciudad de México)