DESAFÍOS QUE ENFRENTAN LAS UNIDADES DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE COAHUILA

CHALLENGES FACING THE TRANSPARENCY AND ACCESS TO PUBLIC INFORMATION UNITS IN THE STATE OF COAHUILA

Rafael Enrique Valenzuela Mendoza *

Gisselle de la Cruz Hermida **

Jaime Iván Rodríguez Lozano ***

* Doctor en política pública por la Escuela de Administración Pública y Política Pública del Tecnológico de Monterrey. Profesor en la Universidad de Sonora ; rafael.valenzuela1@gmail.com .

** Doctora en procesos políticos contemporáneos por la Universidad de Salamanca. Profesora en la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez; giselle1_700@hotmail.com .

*** Maestro en derechos humanos con acentuación en derecho de acceso a la información, gobierno abierto y rendición de cuentas por la Universidad de Coahuila. Investigador de la Academia Interamericana de Derechos Humanos; jaimeirdz82@hotmail.com .

Fecha de recepción: 27 de junio de 2019.

Fecha de dictamen: 12 de agosto de 2019.

RESUMEN. Coahuila destaca por una ley aprobada en 2014 que sirvió como insumo y antecedente inmediato de la reforma que dio origen a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada en 2015 por el Congreso de la Unión. La armonización del Ley de Transparencia en Coahuila en 2017 signific ó nuevos desafíos emergentes y que aún no son resueltos en la administración pública. El objetivo del artículo es identificar los desafíos que enfrentan las unidades de transparencia para garantizar al ciudadano el ejercicio del derecho de acceso a la información pública. Para lograrlo se aplicó una encuesta a diversos sujetos obligados en 2018, cuyos resultados sugieren la importancia de fortalecer una cultura organizacional de la transparencia y el uso de la información pública para agregar valor público a la acción gubernamental.

PALABRAS CLAVE. Acceso a la información pública, gobierno abierto, Coahuila y transparencia.

ABSTRACT. Coahuila stands out for a law approved in 2014 that served as an input and immediate antecedent of the reform that gave rise to the General Law of Transparency and Access to Public Information, approved in 2015 by the Congress of the Union. The harmonization of the Transparency Law in Coahuila in 2017 meant new emerging challenges that have not yet been resolved in the public administration. The objective of the article is to identify the challenges faced by the Transparency Units to guarantee the citizen the exercise of the right of access to public information. To achieve this, a survey was applied to various obligated subjects in 2018, the results of which suggest the importance of strengthening an organizational culture of transparency and the use of public information to add public value to government action.

KEYWORDS. Access to public information, open government, Coahuila and transparency.

I. Introducción

Coahuila de Zaragoza, entidad federativa del noreste de México, destac ó como líder en tra nsparencia, ya que en 2014 amplió el número de sujetos obligados, para hacer exigible que toda organización que recibe recursos públicos, pública o privada, rinda cuentas.

Con el apoyo de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A. C., legisladores, el ó rgano garante local de transparencia y grupos organizados de la sociedad civil promovieron en el estado de Coahuila la reforma que generó obligaciones de transparencia a los sindicatos, universidades, partidos políticos, asociaciones civiles, fideicomisos y a otras entidades públicas o privadas que reciben financiamiento público.

Esta reforma en Coahuila fue preámbulo de la iniciativa de Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), que se aprobó en 2015 ante el Congreso de la Unión. Una Ley General es un instrumento jurídico que delimita la acción de los tres órdenes de gobierno y define las reglas mínimas bajo las cuales operar un conjunto de relaciones jurídicas en un régimen federal.

Tradicionalmente el federalismo mexicano ha sido centralizado y de competencias exclusivas. Pero en los últimos veinte años , México transita hacia un federalismo más colaborativo y cooperativo entre los tres órdenes de gobierno, basado en competencias concurrentes y compartidas (Villanueva, 1996; Fernández, 2003; Valenzuela, 2013b; Cao et al. , 2016). En consecuencia, el nuevo federalismo reduce gradualmente el conjunto de competencias exclusivas que se tenía definido a cada orden de gobierno, y se generan nuevas relaciones jurídicas de cooperación y entendimiento.

Aprobada la LGTAIP en 2015, el estado de Coahuila debió iniciar otra reforma legislativa, para armonizar su marco local de transparencia con la Ley General. En 2017, el Congreso del Estado de Coahuila robusteció de nueva cuenta su normatividad para incorporar aspectos como datos abiertos, además de mantener la regulación en datos personales.

Asimismo, se reconoció jurídicamente la importancia de avanzar hacia un gobierno abierto a través de un Secretariado Técnico Local, entendido como el espacio colegiado de decisión en esta materia. De igual forma, la reforma de 2017 fortaleció el rol del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (ICAI), ó rgano garante local de la transparencia, para fomentar el tipo de transparencia que necesita un gobierno abierto.

Los sujetos obligados deben velar por el pleno respeto a las disposiciones normativas para atender solicitudes de información bajo un esquema cada vez más garantista, el cual está evaluado por el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública, Transparencia y Protección de Datos Personales (INAI).

Con la puesta en marcha de la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT), los sujetos obligados deben organizarse a través de las unidades de transparencia de forma eficiente, eficaz y económica para responder a un número creciente de solicitudes información.

El objetivo del artículo es identificar los desafíos que presentan las unidades de transparencia de Coahuila, en la atención a las solicitudes de acceso a la información pública. La cuestión principal es la siguiente: ¿ cuáles son los desafíos identificados en las unidades de transparencia de Coahuila para garantizar el acceso a la información pública?

Para formular respuestas, el presente artículo muestra la siguiente ruta: sección II, “Marco teórico y metodológico”; sección III, “Análisis de los resultados”; sección IV, “Respondiendo la pregunta”, y sección V, “Conclusiones”.

II. Marco teórico y metodológico

México está reconocido como líder regional en Latinoamérica por garantizar el derecho de acceso a la información pública (DAIP). A pesar de las valoraciones negativas de distintos defensores del DAIP, en un estudio comparado, Michener (2015) señala que Argentina, Brasil, Chile, República Dominicana, El Salvador, Guatemala y México obtuvieron un índice de respuesta superior al 50% en los ejercicios monitoreados del derecho de acceso a la información. Con excepción de Argentina y República Dominicana, los demás países promulgaron leyes fuertes de transparencia y acceso a la información. El estudio afirma que tanto Chile como México son los líderes regionales debido a que ambos muestran niveles comparativamente altos de cumplimiento (Michener, 2015: 93).

Este reconocimiento a México está focalizado en el ámbito federal. Resta por conocer las dinámicas al interior de las entidades federativas, donde el derecho se ejerce bajo condiciones diversas.

Analizar el acceso a la información pública desde lo local y sus problemáticas requiere identificar los desafíos que enfrenta. El avance tecnológico facilitó el despliegue hacia nuevas discusiones en corto tiempo y consolidar el ejercicio de la libertad de información, no s ó lo el acceso a la información (Stallings, 1974). En México, el avance tecnológico, la apertura de la sociedad civil y el cambio de valores han ido moldeando una ética pública, y promovieron la aprobación en 2002 de la Ley Federal de Acceso a la Información P ública . Le siguieron importantes reformas constitucionales y legales, que vienen consolidando desde entonces el DAIP, sin que salve de potenciales regresiones a la opacidad, especialmente en el ámbito local, donde aún existen poderosos contrastes.

1. Lo conceptual de la transparencia y el acceso a la información

A la transparencia y el acceso a la información tradicionalmente se les ha observado como una relación inversamente proporcional: a más transparencia , entonces menor número de solicitudes de información.

No obstante, ese enfoque destaca una dependencia mutua, mirada que hoy presenta algunas fallas.

La importancia de separar el binomio transparencia y acceso a la información, resulta favorable para identificar las condiciones que fortalecen, o vulneran, la obligación del gobierno de transparentar recursos, explicar decisiones y justificar cursos de acción. Respecto al acceso a la información pública, resulta clave establecer una estructura de incentivos, que evite que se trate de un derecho que corra el riesgo de caer en desuso, y tener efectos negativos ante la falta de exigibilidad del ciudadano frente a la función pública, es decir, existiría una afectación en términos de la participación ciudadana (Valenzuela, 2013a:142).

Al analizar por separado la relación entre transparencia y acceso a la información, se reconoce que no es una relación inversamente proporcional, ni determinística-racional, sino de grado y de carácter probabilístico-contextual. De ahí que no se puede afirmar que un gobierno transparente bajo el lineamiento de la ley es, necesariamente, un gobierno que garantiza el acceso a la información. Aunque es probable que si facilita su ejercicio, está obligado observar el contexto en el cual las instituciones y organizaciones interactúan y otorgan contenido al derecho de acceso a la información.

A. Acerca de la transparencia

Existen dos definiciones de transparencia en la administración p ública : una descriptiva y otra de naturaleza normativa.

La definición descriptiva indica que la transparencia se construye a partir de tres elementos:

1. Un observador que es un sujeto interesado en observar para diversos fines.
2. Una materia tangible y disponible de ser observada.
3. Que se utilice un medio o método para la observación.

Bajo esta definición, la transparencia se forma de sujetos y objeto, observador y observado, el interesado y el método (Meijer, 2009: 258).

Una segunda definición de transparencia tiene naturaleza normativa y se entiende como la apertura de “los procedimientos de trabajo que no son inmediatamente visibles para aquellos que no están directamente involucrados en demostrar el buen funcionamiento de una institución” (Meijer, 2009: 15). Esta definición de transparencia no s ó lo indica lo que es para una institución, sino que también sirve para demostrar su buen funcionamiento.

La definición normativa de transparencia implica concebir el diseño de una ley junto con procesos de instrumentación o ejecución que generen certidumbre y reduzcan el número de brechas posibles entre lo contenido en la ley (mirada normativa), y lo que en realidad termina por cumplirse (mirada descriptiva).

Incluso, cuando se cumple el 100% de las obligaciones de transparencia estipuladas en la norma jurídica, la realidad ya generó nuevos problemas y necesidades en el ejercicio del DAIP. De ahí la importancia de la generación de estrategias para tener información proactiva en los portales de las oficinas públicas y el rediseño de políticas y programas de transparencia y gobierno abierto, para atender las cambiantes realidades.

Sánchez Valdés (2019: 57) señala que “los procesos de reforma paulatina tienden a generar un entorno propicio para nuevas reformas en el largo plazo, pues los cambios en la organización comienzan a verse como algo cotidiano y esto impulsa, a su vez, que se lleven a cabo nuevos cambios”.

La Ley General define el DAIP como un derecho humano que comprende solicitar, investigar, difundir, buscar y recibir información (LGTAIP, 2015). Las unidades de transparencia son la instancia organizacional responsable de gestionar el derecho humano de acceder a la información pública. Su actividad está basada en procesos, reglamentos, manuales, normas jurídicas y jerarquías de mando que se organizan al menos en tres niveles.

Al nivel directivo corresponde la toma de decisiones, y regularmente se les observa como parte de los comités de transparencia, para decidir sobre la información que es pública o reservada, que contiene datos personales protegidos por la ley o los datos que serán abiertos a la sociedad civil.

El nivel operativo es el responsable de traducir la decisión en operación. Esto implica activar procesos y procedimientos que ejecutan la decisión tomada en el nivel directivo. El personal operativo es responsable de solicitar a nombre del ciudadano la respuesta que corresponde emitir al servidor público.

El personal administrativo, vinculado a las unidades de transparencia, se refiere a los servidores públicos que poseen o generan la información que fue solicitada por el ciudadano. Por lo tanto, resguardan archivos que se producen con motivo de su actuación pública.

Las unidades de transparencia, en tanto organizaciones responsables de publicar la información obligatoria por la ley, reciben, coordinan y formulan respuestas, y procesan toda solicitud de acceso a la información pública, sea desde la PNT u otro medio.

Sin embargo, tales unidades se observan como islas dentro de todas las dependencias e instituciones de la administración pública, cuando su trabajo debe parecerse a una vasta red intercomunicada.

Son ellas las que aprecian la importancia de una cultura de la transparencia en la operación cotidiana de los servidores públicos. De igual manera, se benefician al inducir procesos y crear relaciones intraorganizacionales que reduzcan la incertidumbre en el ciudadano, promueven la rendición de cuentas y la vinculación al exterior bajo la condición de hacerlo de una manera clara y articulada ante la sociedad civil (Arellano, 2005: 52 y 53).

Las unidades de transparencia que conocen los valores organizacionales de la integridad, apertura, sencillez, inmediatez y ética generan mayor confianza ciudadana en el actuar y sus resultados. Transparentar no es lo mismo que acceder a la información, son verbos complementarios, pero no sinónimos.

La transparencia se refiere a la claridad con que se deben mostrar los asuntos públicos al ciudadano, y, en todo caso, “la transparencia es en un sentido estricto una cualidad de un objeto, pero se le usa de manera más amplia como un conjunto de características de un proceso de información” (Cejudo et al. , 2012: 18).

Al entender la transparencia como “la práctica de colocar la información en una vitrina pública” (Ugalde, 2002: 17) se propicia que el principio constitucional de máxima publicidad de la información gubernamental sea atendido a cabalidad y se rindan cuentas del destino de los recursos que usa la administración pública. Los recursos que usa la administración son diversos y se entiende que los presupuestos, decisiones, discursos, acciones, todo ello, podría estar contenido en documentos, materiales audiovisuales, testimonios, notas, entre otros instrumentos de información.

La transparencia también se define como “la disponibilidad de información para el público general y claridad sobre las reglas, regulaciones y decisiones de gobierno” (Mari ñez y Valenzuela, ٢٠١٣: 68).

Sea como cualidad de un objeto o proceso, como práctica de colocar información o poner a disposición del público todo tipo de decisiones del gobierno, tales definiciones conducen a identificar a la transparencia como un concepto instrumental de la gestión y la política pública, que permite gestionar la información pública, construir conocimiento acerca de lo que hace el gobierno y proveer insumos para el proceso de hechura de las políticas públicas. Por lo tanto, su importancia está ubicada en tres planos:

1. El básico o individual, que implica obtener información pública de interés para el ciudadano que ve afectado algún derecho o desea ejercer algún derecho que incide en su esfera privada.
2. El colectivo, que se refiere al interés de las organizaciones de la sociedad civil para que los gobiernos rindan cuentas.
3. El político, que se refiere a la construcción de la decisión pública sobre un tema específico.

Es parte central de toda política pública, obtener datos e información para identificar un problema público y establecer, desde la sociedad y el gobierno, alternativas de solución que compiten en la arena pública para obtener atención del gobierno, y seleccionar la mejor de ellas. Los procesos decisorios requieren claridad de objetivos, coherencia de la política y calidad del flujo de información pública para el éxito en la implementación de toda política pública, sea en salud, educación, medio ambiente, entre otras (Gelders, 2005: 375).

B. Acerca del DAIP

El derecho de acceso a la información se enmarca como un derecho humano a la libertad en su sentido más amplio. Como lo indica Bertha Maciel (2020),

La jurisprudencia interamericana ha establecido que la libertad de expresión es caracterizada por ser un derecho con doble dimensión: una individual, consistente en el derecho de cada persona a expresar los propios pensamientos, ideas e informaciones; y otra colectiva o social, consistente en el derecho de la sociedad a procurar y recibir cualquier información, a conocer los pensamientos, ideas e informaciones ajenas y a estar bien informada (Maciel, 2020: 6).

El DAIP está reconocido y protegido por la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión en sus múltiples expresiones, inclusive la búsqueda de toda persona a solicitar, incluso si se trata de recibir y emitir opiniones sobre la función de lo gubernamental y comunicarlas por cualquier medio y forma legítima (Maciel, 2020: 7). Este derecho está consagrado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la interpretación de su ejercicio debe seguir el principio pro persona. Esto implica que toda solicitud de acceder a información no debe ser interpretada de manera restrictiva.

Por otra parte, el DAIP se define como el mecanismo de transparencia que activa el ciclo de producción, conservación, tratamiento y socialización de datos públicos, su traducción en decisiones públicas y rendición de cuentas. Si bien existe otro mecanismo conocido como SIPOT (Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia) que genera información de oficio y se publica de manera obligatoria, el derecho de acceso a la información permite acceder a información en manos del gobierno que generalmente no está publicada.

En consecuencia, el DAIP y el SIPOT son mecanismos o herramientas que existen para transparentar lo público.

Un problema es que tales mecanismos no garantizan por sí solos, en automático, mayor transparencia en las políticas, en virtud del fenómeno conocido como transparencia opaca (Fox, 2007), que se manifiesta por la existencia de divulgación ineficaz de la información, sobrecarga de información y volúmenes inmanejables de datos que, además, son de mala calidad (Oszlak, 2016; O’Neill, 2002, citado por Rumbul, 2016: 15).

La divulgaci ón voluminosa de datos puede terminar por saturar la capacidad de procesamiento e impedir que el solicitante identifique la información útil o la más relevante (Rumbul, 2016).

La falta de suministro de datos de buena calidad, en formato reutilizable como Excel o SPSS, en lugar de PDF, el uso excesivo de datos de mala calidad o datos smog e irrelevantes, o bien, la falta de divulgación focalizada por parte de los gobiernos, frustran el desarrollo y la implementación de herramientas de tecnología cívica que puedan apoyar la transparencia y el acceso a la información pública.

En suma, la transparencia es una obligación de los gobiernos mediante la cual resulta posible mejorar las condiciones para el acceso a la información pública. La transparencia proactiva mejora las probabilidades de aprovechar, más y mejor, el DAIP.

2. Estudios previos que configuran la corriente teórica de la investigación

El antecedente inmediato de la presente investigación está en el planteamiento hecho en el proyecto La dimensión organizacional del gobierno abierto , y cuyos resultados preliminares sugieren la importancia de transitar de unidades de transparencia hacia unidades de gobierno abierto. 1

Ahí se establece que el principal reto que tienen los sujetos obligados de brindar información pública es de carácter organizacional, y consiste en alcanzar un mejor desempeño mediante la vinculación de las unidades de transparencia con mecanismos de participación ciudadana, generando información útil para tomar decisiones.

Otro antecedente es el estudio realizado por Rubio y Peña (2015), en el cual abordan los factores que condicionan el éxito o fracaso de la implementación de la política de trasparencia en Coahuila. A partir del marco de análisis utilizado, tres fueron los retos identificados como áreas de mejora para la implementación de la política de transparencia: a) falta de interés y conocimiento de la transparencia de parte de los funcionarios; b) deficiencia en el sistema y falta de criterios claros para subir información al portal; c) dispersión y exceso de funciones diferentes a temas de transparencia por parte de los titulares de las unidades.

Por otra parte, la métrica de gobierno abierto (Cejudo, 2017) publica un reporte de resultados con hallazgos relevantes en cuanto al acceso a la información pública. El estudio demuestra que “el acceso a la información pública es la principal fortaleza del sistema de transparencia y es el elemento más sólido de gobierno abierto en México” (Cejudo, 2017: 6), pero al mismo tiempo destaca que subsisten prácticas de opacidad que ocurren utilizando las previsiones normativas, prevenciones y prórrogas, como estrategias utilizadas en contra de la transparencia (Cejudo, 2017: 6).

El cuarto antecedente se refiere al caso Sierra Leona , África (Svärd, 2017), el cual demostr ó que el compromiso de garantizar el DAIP en ese país facilitó el proceso de democratización después de la guerra civil. El autor elabor ó cuatro recomendaciones puntuales, y destacamos solamente una:

La gestión de la información ya no es un dominio exclusivo para los guardianes de documentos, archivistas y administradores de registros. Corresponde a todos los empleados del gobierno desde el momento que todos ellos manejan información. Para lograr la comprensión de lo anterior, se deberá invertir en la educación de los funcionarios del gobierno sobre el derecho del público en general de acceder a la información (Svärd, 2017: 196).

3. El método de la investigación

Se abordan algunas precisiones conceptuales de especial relevancia para la metodología. El sujeto obligado es la dependencia de gobierno que debe entregar información, mientras que la unidad de transparencia es la oficina que gestiona, articula y coordina el proceso de respuesta a una solicitud ciudadana de información. Gestiona, porque cumple con seguir el flujo de la información al interior de la administración pública; articula, porque requiere consultar distintas fuentes documentales y humanas de información; finalmente, coordina, porque adquiere autoridad en la materia de transparencia y apercibe de la sanción por incumplimiento a los responsables de generar la información, los datos, documentos, informes o cuentas que deben ser entregados a los ciudadanos que así lo solicitan.

Son las unidades de transparencia las responsables de cumplir los estándares del SIPOT, es decir, son quienes velan que la organización denominada “sujeto obligado” (dependencia de gobierno) logre una calificación satisfactoria que emiten los ó rganos garantes de transparencia.

El trabajo de las unidades de transparencia es doblemente exigible. Por un lado, garantizar el ejercicio del DAIP mediante la gestión de solicitudes específicas y, por otro lado, tener al día y funcionando el SIPOT.

La Ley de transparencia dispone de medidas como la prevención para aclarar la solicitud que realiza el ciudadano. No obstante, el punto de contacto entre el ciudadano y la unidad de transparencia está limitado, por lo regular, a la interacción en la PNT. La interacción cara a cara es mínima.

La presente investigación utilizó dos técnicas de investigación : a) la encuesta aplicada entre julio de 2017 y junio de 2018 a titulares de unidades de transparencia, y b) el ejercicio de usuario simulado generando documentos oficiales para el análisis de contenido.

A. La encuesta a titulares de las unidades de transparencia

En Coahuila existen un total de 171 unidades de transparencia distribuidas de la siguiente forma:

Tabla 1. Sujetos obligados en materia de transparencia en el estado de Coahuila

Fuente: dato que corresponde a enero de 2017, obtenido del ICAI (2016).

Para definir el universo de la encuesta se descart ó a los partidos políticos, sindicatos, poderes Judicial y Legislativo; al resto se le envío el cuestionario, quienes respondieron positivamente la invitación de ser encuestados.

La encuesta para titulares de unidades de transparencia fue aplicada entre julio de 2017 y junio de 2018, con el propósito de explorar, desde la mirada de sus titulares, los siguientes temas:

1. Percepción de la transparencia.
2. Normatividad.
3. Conocimiento.
4. Uso de tecnología.
5. Participación ciudadana.
6. Percepción de acceso a la información.
7. Necesidades para mejorar desempeño.

La encuesta permitió recolectar datos, acudiendo de manera presencial; en pocos casos, se hizo de manera telefónica, obteniendo insumos para construir los desafíos en la materia que presenta el estado de Coahuila. El cuestionario se agregó como anexo 1, y se diseñó con base en 17 preguntas categóricas, 9 de escala, 2 ordinales y 6 abiertas. Los titulares de las unidades de transparencia que s í respondieron la encuesta son las siguientes:

Tabla 2. Listado de unidades de transparencia encuestadas

Fuente : elaboración propia.

Tabla 3. Distribución de las unidades de transparencia que atendieron la encuesta

F uente: elaboración propia.

El número total de quienes accedieron a responder la encuesta ascendió a 34 unidades de transparencia, que representan el 20% de las 171 unidades de transparencia.

La muestra no es suficiente para una representación estadísticamente significativa por cada estrato o categoría, en la cual se dividi ó a las unidades de transparencia. No obstante, la muestra s í es suficiente para generar los insumos que apoyen las hipótesis formuladas a la cuestión principal de la investigación.

El procesamiento de la información se realizó con el programa estadístico SPSS y sirvió como instrumento de análisis de la información obtenida.

B. Ejercicio de usuario simulado

Siguiendo la tradición de varios estudios pioneros, se realizó un ejercicio de usuario simulado de acceso a la información, con el propósito de conocer la respuesta a 7 sencillas preguntas elaboradas para los titulares de unidad de transparencia del Ejecutivo Estatal. Enseguida se transcribe la petición completa formulada vía PNT:

A más de una década que el derecho de acceso a la información pública y la transparencia se instauraron en el estado de Coahuila, el 26 de agosto de 2014 se promulgó su nueva Ley de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (LAIPPDP) con estándares superiores a las demás leyes estatales del país en los temas de: Derecho de Acceso a la Información, Transparencia, Protección de Datos Personales, Rendición de Cuentas y Gobierno Abierto.

Con esta nueva Ley, se pretende que la sociedad y sus representantes cuenten con medios para allegarse de información sobre el quehacer gubernamental y sus resultados, generando con esto mecanismos de acceso a la información, aprovechando las nuevas tecnologías y herramientas innovadoras, lograr una relación más estrecha con la ciudadanía, incrementar los niveles de participación ciudadana, transparentar y generar un Gobierno Abierto.

Por tal motivo quisiera conocer su opinión como titular de la unidad de transparencia en las siguientes preguntas:

1. ¿Cuáles han sido las ventajas de conocer y aplicar la transparencia en su dependencia?

2. ¿Cuáles han sido las desventajas de conocer y aplicar la transparencia en su dependencia?

3. ¿Considera que las disposiciones normativas que rigen la transparencia en el estado son adecuadas? Sí , No, y ¿Por qué?

4. ¿Existen protocolos a seguir para resolver situaciones no previstas en las disposiciones que regulan su actuación?, si es que sí, ¿cuáles son?

5. ¿Qué requiere para desempeñar su labor de titular de unidad de transparencia con mayor eficiencia?

6. ¿Cómo se informa a la ciudadanía de los programas y decisiones que la secretaría o dependencia determina?

7. ¿Cuáles han sido los obstáculos que ha enfrentado para poder llevar las labores de transparencia en su dependencia? y ¿ c ómo ha solucionado dicho s retos?

C. El contenido de las respuestas al usuario simulado

La solicitud de usuario simulado se registró bajo el folio 00917417. Tuvimos dos tipos de respuesta. Una positiva, que atendió lo solicitado en las siete preguntas, siendo la Secretaría de la Juventud quien respondió mediante oficio número SEJUVE/UT/0001/2017, de fecha 25 de agosto de 2017. Este documento constituye el anexo 3.

Se destacan tres elementos centrales: a) la claridad de las respuestas, puesto que no existió ningún impedimento en responder cada una de las preguntas de manera clara y sencilla; b) se fundamentó la respuesta en la ley de la materia y en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, lo que brinda una mirada sistemática de la norma para responder solicitudes; c) destaca aspectos relevantes, como la comunicación con unidades administrativas para responder diversas solicitudes y la importancia del equipamiento informático.

La negativa a informar mediante prevenciones

A la misma solicitud del folio 00917417 recayeron prevenciones del resto de las unidades de transparencia del Poder Ejecutivo estatal, emitidas todas en agosto de 2017. De manera concreta, se cita la respuesta con números de oficio OE-UT-002-01 y OE-UT-188-2017, documentos suscritos por el titular de la Unidad de Transparencia del Despacho del Gobernador del Estado de Coahuila y se presenta como anexo 2.

Esta prevención fue a efecto de precisar que la petición de información no cumple con la formalidad estipulada en la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Coahuila, artículo 94, fracción II, que a la letra dice:

Artículo 94. La solicitud de información que se presente deberá contener cuando menos los siguientes datos:

I. Los datos de identificación del sujeto obligado a quien se dirija;

II. La descripción del o los documentos o la información que se solicita;

III. El lugar o medio para recibir la información y las notificaciones. En el caso de que el solicitante no señale lugar o medio para recibir la información y las notificaciones, éstas se realizarán por lista que se fije en los estrados de la Unidad de Transparencia del sujeto obligado que corresponda; y

IV. La modalidad en la que prefiere se otorgue la información, la cual podrá ser mediante consulta directa, copias simples, certificadas, digitalizadas, u otro tipo de medio electrónico.

La respuesta emitida por la Unidad de Transparencia del Despacho del Gobernador fundamentó la prevención señalando que no es posible advertir la documentación que se solicita. Adicionalmente, define el oficio que en base al artículo 3o., fracción IX, de la referida ley, información es “La contenida en los documentos o documentos electrónicos que los sujetos obligados generan, obtienen, adquieren, transforman o conservan por cualquier título o medio ” (Ley de Acceso a la Información Pública, 2017).

Finalmente, indica el oficio que no es el “mecanismo por el que se generen opiniones de los titulares la Unidades” (Oficio de Prevención, 2017).

Del referido oficio es posible identificar que la prevención en realidad contiene, en sí misma, la negativa de acceso a la información solicitada a la Unidad de Transparencia del Despacho del Gobernador.

El oficio de prevención emiti ó una interpretación al pie de la letra de un artículo de la ley de la materia, sin el contexto y argumentación jurídica suficiente; especialmente dejó de atender el principio pro persona. Con la prevención no hubo búsqueda de documentos, ni existió la mínima posibilidad de conocer las respuestas acerca del trabajo de las unidades de transparencia.

El oficio de prevención niega de facto el derecho de acceso a la información que posee tal Unidad. El mismo titular de la Unidad es fuente de información a esas preguntas. Los recursos de información no s ó lo son materiales, sino también humanos. Basta revisar la definición de “documento” en el artículo 3o., fracción III, de la ley de la materia:

III. Documentos: Los reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, entre otros, escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico .

Esta definición es clara, pero exige una lectura no restrictiva. Redactar la respuesta a nuestras preguntas implicaría generar un documento que rinde cuentas de la actividad de la Unidad de Transparencia. Una opinión emitida con base en reportes, estadísticas, además de la experiencia y el conocimiento acumulado en el ejercicio del cargo, resultan ser fuente de información para el público interesado, a menos que exista una prueba de daño al Estado.

Las prevenciones mal empleadas se transforman en un obstáculo del acceso del ciudadano a la información. Una interpretación restrictiva de la ley, como la hecha en el oficio de prevención, sugiere que el ciudadano debe conocer el documento que solicita y describirlo, que el ciudadano debe poseer conocimiento especializado para preguntar al gobierno vía PNT .

Una interpretación exhaustiva y sistemática de la petición hecha vía PNT por el usuario simulado permitiría dar respuesta, sin ninguna prevención, a nuestra solicitud. Basta revisar la prevención que invocó el artículo 94, fracción II, transcrito líneas arriba, en la cual no se solicitó aclarar la pregunta, ni la redacción, sino que se previene al ciudadano para describir el documento que contiene la información solicitada, cuando es claro que se trata de un conjunto de preguntas que podría estar en diversos documentos oficiales, cualquiera que sea la modalidad del documento.

El oficio de la prevención afirma que el ejercicio del DAIP no es el mecanismo para recabar opiniones a los titulares de las unidades de transparencia. No obstante, se omitió citar el artículo 93 de la misma ley:

Artículo 93. La solicitud de información podrá formularse:

I. De manera verbal, ya sea presencial con la Unidad de Transparencia o vía telefónica;

II. Mediante escrito libre o en los formatos que para el efecto apruebe el instituto, presentado en las oficinas del sujeto obligado o por correo electrónico oficial de la Unidad de Transparencia, por fax, por correo postal o telégrafo; o

III. A través de la Plataforma Nacional de Transparencia, por medio de su sistema de solicitudes de acceso a la información.

Cuando la solicitud se realice verbalmente, el encargado de la Unidad de Transparencia del sujeto obligado que se trate, registrará en un acta o formato la solicitud de información, que deberá cumplir con los requisitos del artículo siguiente, y entregará una copia de la misma al interesado. Cuando la solicitud se realice en escrito libre o mediante formatos, la Unidad de Transparencia registrará en el sistema de solicitudes de acceso a la información la solicitud y le entregará al interesado el acuse de recibo.

Se desprende del artículo 93 que la obligación de cumplir con el artículo 94 corresponde al titular de la unidad de transparencia, no es una obligación ciudadana.

Las solicitudes de información pueden hacerse por teléfono, verbal o en escrito libre. Los requisitos de la fracción II del art í culo 94 los tiene que cumplir la unidad de transparencia para gestionar la información con las áreas administrativas que forman parte del sujeto obligado, y sirven para estructurar una respuesta y realizar la búsqueda del documento cuando así se requiere desde la unidad de transparencia hacia la instancia administrativa del sujeto obligado.

Sin embargo, la Unidad de Transparencia no gestion ó nada de nuestra solicitud ante la instancia administrativa del sujeto obligado. Tampoco se trat ó de preguntas que deban responderse con base en la percepción, sino que las respuestas debían estar formuladas con base en los documentos, reportes, evaluaciones, su propia expertise y diagnósticos que pudiera tener en su poder el titular de la unidad de transparencia.

Con base en ello, se debió emitir una opinión fundamentada para responder a nuestra solicitud. La prevención es una excepción, no la regla en la ley. No se debe utilizar para negar información advirtiendo que no es la vía para obtener respuesta de una solicitud hecha a la unidad de transparencia. En todo caso, se debió responder la negativa en la respuesta final, no advertir en la prevención que no es la vía para atender la solicitud.

Las oficinas del Poder Ejecutivo estatal que negaron responder a las siete preguntas fueron: Unidad de Comunicación Social, Secretaría de Gobierno, Comisión Estatal de Seguridad Pública, Secretaría de Finanzas, Secretar í a de Desarrollo Social, Secretaría de Educación, Secretaría de Salud, Secretaría del Medio Ambiente, Secretaría de Infraestructura y Transporte, Secretaría de Fiscalización y Rendición de Cuentas, Secretaría de Cultura, Registro Público de la Propiedad y de Comercio, Procuraduría General de Justicia del Estado, Secretar í a de las Mujeres y el Instituto Coahuilense de Infraestructura Física y el Registro Civil.

III. Análisis de los resultados

De las 34 (100%) unidades de transparencia, el mayor número de encuestados se ubica en el ámbito municipal. Los ayuntamientos (38.2%) y paramunicipales (14.7%) suman el 53% de los que respondieron la encuesta.

El número tan reducido de las unidades de transparencia del Poder Ejecutivo estatal que s í respondieron sugiere resistencias a este tipo de estudios que ponen en la lupa el quehacer de las unidades de transparencia. Pero se destaca como positivo, la apertura mostrada en el ámbito municipal.

1. Percepción de la transparencia

El primer resultado de la encuesta indica que el 76% cree que la transparencia es importante para el funcionamiento de la democracia, pero ese dato contrasta con el mismo porcentaje (76%) que opina que la transparencia se usa en mayor medida para atacar el gobierno.

El 50% considera que la administración pública, local y nacional, realizan mucho esfuerzo para implementar un buen sistema de transparencia. El 79% afirma que la transparencia reduce la corrupción y el 65% está muy de acuerdo que en los últimos años Coahuila ha avanzado mucho en el tema de transparencia.

2. Normatividad

El segundo resultado indica que el 44% de los titulares de la unidades de transparencia afirmó que la manera en que se organizan los gobiernos en México permite que la ciudadanía pueda ejercer el derecho de acceso a la información, mientras el 56% no lo considera así.

En Coahuila existe un cambio positivo respecto al uso digital de la información pública. El 44% considera que es posible revisar y entregar la información de manera digital o in situ , de manera indistinta, y el 41% considera que es mejor digital. Solamente el 12% señala que es mejor entregar el archivo físico, y el 3% no supo que responder.

3. Conocimiento

Un elemento fundamental es la especialización en materia de transparencia y acceso a la información pública. El 76% manifestó elevado interés en prepararse y seguir estudiando este tema, y el 96% lo consideró elemento clave en la profesionalización de sus labores en la unidad de transparencia. Los retos de profesionalizar son elevados, si se considera que s ó lo el 26% manifestó contar con algún tipo de certificación de sus conocimientos en lo individual sobre transparencia.

4. Uso de tecnología

El 47% manifestó que no dispone de chats para diálogos con el ciudadano mediante Internet, y el 50% manifestó que no tiene mecanismos de intercambio de información con los ciudadanos en cuanto a datos generados o información relevante, generada por la dependencia de gobierno.

5. Participación ciudadana

El 64% considera “gobierno abierto” como sinónimo de “transparencia”. Esto tiene importantes implicaciones, si se toma en cuenta que el gobierno abierto va más allá de la transparencia y entre sus componentes está la participación colaborativa de los ciudadanos.

Respecto a la posibilidad de que la colaboración de los ciudadanos en el diseño y evaluación de los procedimientos de transparencia y acceso a la información podrán hacerlos más funcionales, el 67% opinó que s í es positivo, pero lamentablemente la vinculación con los ciudadanos es baja.

S ó lo el 76% no cuenta con programas de capacitación para la ciudadanía en materia de transparencia. El acceso a la información pública es distinto en materia de salud, educación o vivienda, de ahí que es relevante conocer c ó mo las unidades de transparencia se vinculan con sus usuarios, en especial a través de la capacitación a ciudadanos.

6. Percepción de acceso a la información

S ó lo el 38% está muy de acuerdo que en México el derecho de acceso a la información está plenamente garantizado. Este dato no es menor, considerando la importancia del aporte de la transparencia al desarrollo democrático. El 79% de los encuestados consideró que un mayor número de solicitudes de acceso a la información pública recibidas es positivo, lo que sugiere que a pesar de que el 76% considera que la transparencia libera información con la cual se ataca al gobierno, también se tiene una visión positiva del titular de la unidad de trasparencia en cuanto al aumento del número de solicitudes de información.

7. Necesidades para mejorar el desempeño

Ante la pregunta de qu é necesita para mejorar su desempeño, el 12% no respondió. El resto de las unidades encuestadas señaló respuestas diferenciadas. El 6% indicó que son suficientes los recursos que ya dispone, el 21% afirmó que es necesaria mayor capacitación, el 12% que se requiere un cambio de actitud del servidor público para entender que la información es pública, el 3% afirmó que se requiere un mejor uso de la plataforma por parte de los ciudadanos, el 15% que se necesita más personal de apoyo dedicado a transparencia, otro 15% señala la importancia de un mayor equipamiento tecnológico, incluido el servicio de Internet, otro 12% que se requiere de un rediseño de la plataforma nacional y estatal de transparencia y, finalmente, el 6% señala que se necesita colaboración en temas como entrega de oficios a tiempo y dedicarse exclusivamente a los temas de transparencia.

IV. Respondiendo la pregunta

Para responder la pregunta de la investigación, ¿ cuáles son los desafíos identificados en las unidades de transparencia de Coahuila para garantizar el acceso a la información pública?, se describen las siguientes hipótesis:

1. La ausencia de un servicio civil de carrera en transparencia impide una vinculación positiva con el ciudadano para garantizar que éste reciba y conozca la información que solicita

El primer gran desafío en el estado de Coahuila sugiere que, a pesar de contar con cursos y capacitación, existe un contraste en la realidad en cuanto a determinadas condiciones, como la falta de personal dedicado al tema de transparencia. Promover el acercamiento profesionalizado de las unidades de transparencia a la comunidad de ciudadanos interesados en la transparencia y el acceso a la información pública es fundamental para mejorar el desempeño.

2. El uso de la ley para evitar el cumplimiento del objetivo de la ley

La aplicación de prevenciones que considera la ley de la materia debe ser la excepción. Cuando se convierte en la regla, entonces es necesaria una profunda reflexión sobre el tiempo de los plazos, el fundamento de las negativas de información de las unidades de transparencia, así como privilegiar las respuestas a solicitudes, en lugar de prevenirlas.

Los ciudadanos que piden información pública no son expertos en la ley, de ahí que las modalidades bajo las cuales se solicite información son diversas y amplias. Por lo anterior, las unidades de transparencia deberían ser orientadoras de la correcta formulación de solicitudes, facilitando la pedagogía en el tema. El uso de la ley para inhibir el acceso a la información no publicada requerirá de una profunda revisión de las prevenciones, evitar que sea una regla para obtener más tiempo para responder o para negar información. Todo ello genera un costo mayor de tiempo para el ciudadano.

3. Baja cultura organizacional en el servicio público para alcanzar la transparencia proactiva

El tercer desafío indica una estrecha vinculación con un servicio civil de carrera y el uso de la ley de transparencia para cumplir con su objetivo, que es garantizar el acceso a la información pública. Los desafíos previamente identificados deben conducir a generar una nueva cultura organizacional. Sin embargo, el cambio de hábitos y las pautas para institucionalizar una transparencia cada vez más proactiva pasan por el manejo ordenado de la información y la generación de un circuito de unidades de transparencia basadas en la lógica de la colaboración para responder solicitudes, no para evitar responderlas.

El cambio de actitud en el servidor público frente a una compleja realidad donde coexiste el uso de la información para gestionar un beneficio de programa social, realizar trámites o vigilar la actividad gubernamental, pero también la labor del periodismo de investigación, genera malestar en ocasiones a los servidores públicos.

Esto sugiere que no es fácil lograr ese cambio de actitud, donde los interesados son los servidores públicos innovadores desde el interior de la administración pública, y de ciudadanos que promueven un gobierno abierto para superar una cultura de la opacidad.

Formar una red de servidores públicos comprometidos con una filosofía de apertura y de acceso a la información para todos implicará que su existencia se justifique para alcanzar una nueva práctica administrativa de subir información proactiva. Estas acciones no deben ser aisladas, sino enmarcadas en una propuesta de cambios al interior de la organización conocida como sujeto obligado.

Los ajustes administrativos referidos implicarán la capacidad de apertura de los titulares de las unidades de transparencia de colaborar, participar e innovar junto con la ciudadanía.

4. Las nuevas tecnologías a ú n no son utilizadas en el manejo y administración de la información pública

No obstante que existe la PNT y el uso de algunas tecnologías digitales para la transparencia y el acceso a la información pública, persisten algunos puntos básicos que se identifican débiles. La falta de una amplia cobertura o las constantes fallas del servicio de Internet en algunos lugares, equipos informáticos obsoletos y la falta de suficiente personal con habilidades digitales dedicado al tema de transparencia, son resistencias que dificultan las mejores intenciones de ser transparentes y brindar información a toda persona que lo solicite, sin mayor requisito que su solicitud.

V. Conclusiones

A 18 años del inicio de la transparencia y el acceso a la información pública en México, a ú n existen resistencias en gobiernos y organismos autónomos o empresas del Estado para crear una cultura de monitoreo y evaluación ciudadana para fortalecer la transparencia.

El rol de las unidades de transparencia es fundamental en tres ámbitos de intervención: en el nivel del ciudadano, respondiendo a solicitudes de información; en el nivel colectivo, generando información útil para las organizaciones de la sociedad civil, y en el ámbito de la política pública , contribuyendo con el proceso implementador de la política de transparencia del gobierno. A la vez, las unidades de transparencia son productoras de datos e información que serán utilizados en las políticas públicas de la dependencia denominada “sujeto obligado”.

El resultado de la investigación advierte que las unidades de transparencia han recibido capacitación en los portales de transparencia y solicitudes de acceso a la información, pero muy pocos han sido certificados en la materia.

En el marco del sistema nacional de transparencia, el organismo garante nacional (INAI) ha tenido la interacción suficiente con el organismo garante local (ICAI) para evaluar a los titulares de las unidades de transparencia en cuanto al llenado de la información, así como en las cuestiones técnicas que son necesarias para poder subir la información a los portales de Internet.

Sin embargo, se dejó de lado desarrollar capacidades de vinculación, interacción y colaboración con la sociedad civil. Los cuatro desafíos que tienen las unidades de transparencia en el estado de Coahuila permiten afirmar que la transformación del rol de las unidades de transparencia pasa por dejar de ser s ó lo receptoras de solicitudes de información y de atención al SIPOT.

El rol innovador de tales unidades dependerá de la creación de un servicio civil de carrera en materia de transparencia, donde la profesionalización del personal en las unidades sea evaluada por la generación y sistematización de información útil, el bajo nivel o bajo uso de prevenciones en la atención a los ciudadanos y la adquisición de nuevas competencias, habilidades, aptitudes y actitudes de su personal.

Lograr lo anterior implicará perfiles en los puestos que forman la unidad de transparencia, basados en los valores de eficiencia, eficacia y economía, pero delimitados por un servicio público fundamentado en la ética y el servicio al ciudadano.

Junto con el órgano garante local de transparencia (ICAI), las unidades de transparencia son pieza fundamental para consolidar la transparencia y el acceso a la información pública.

Para contar con gobiernos abiertos y evaluados positivamente, es menester construir mejores condiciones para el ejercicio ciudadano del DAIP. La ruta está marcada por los cuatro desafíos de las unidades de transparencia, los cuales perfilan línea s de trabajo en el servicio público para generar confianza ciudadana, no s ó lo en lo que el gobierno hace, sino también lo que deja de hacer en términos de las políticas públicas. Estos desafíos son líneas de investigación para los interesados en continuar el presente estudio.

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Oficio de prevención del titular de la Unidad de Transparencia del Despacho del Gobernador de Coahuila, emitido en agosto de 2017.

Respuesta del titular de la Unidad de Transparencia de la Secretaría de la Juventud, emitida en agosto de 2017.

VII. Anexos

Anexo 1. Cuestionario de la encuesta

Anexo 2. Oficio de prevención a la solicitud de acceso a información pública

Anexo 3. Oficio de respuesta a la solicitud de acceso a información pública