¿INFORMACIÓN RESERVADA Y CÓMO CLASIFICARLA? ANÁLISIS DE RESULTADOS DEL ESTUDIO MÉTRICA DE LA TRANSPARENCIA 2014
Resumen:

El texto analiza los problemas que implicó la evaluación de las respuestas de los sujetos obligados a las solicitudes de información, que podían ser clasificadas como reservadas en el estudio Métrica de la transparencia 2014. El objetivo del análisis es dar claridad sobre los elementos y criterios que se deben utilizar para determinar cuándo es apropiado clasificar información como reservada. Para ello, se analizan la regulación y los criterios judiciales para reservar información, y se define la relación de la clasificación de información reservada con la prueba de daño. Posteriormente, se analizan algunas de las respuestas más relevantes de los sujetos obligados en materia de información reservada de Métrica de la transparencia 2014, para determinar los parámetros que definieron una argumentación válida, y así clasificar dicha información y su relación con la prueba de daño. El artículo incorpora un análisis comparativo de la prueba de daño contemplada en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y en la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Finalmente, se presentan las conclusiones y se intenta dar luz sobre los retos a los que se enfrentan y enfrentarán los sujetos obligados en la aplicación de la prueba de daño.

  • Palabras clave:
  • Acceso a la información;
  • información reservada;
  • solicitud de información;
  • clasificación de la información;
  • privacidad.
Abstract:

The text analyzes the problems that involved the evaluation of the responses of the obligated subjects to the information requests, which could be classified as reserved in the study Metrics of Transparency 2014. The objective of the analysis is to clarify the elements and criteria that should be used to determine when it is appropriate to classify information as reserved. For this, the regulation and the judicial criteria for reserving information are analyzed, and the relationship between the classification of reserved information and the damage test is defined. Subsequently, some of the most relevant responses of the obliged subjects in the matter of reserved information of Metrics of Transparency 2014 are analyzed to determine the parameters that defined a valid argument, and thus classify said information and its relationship with the damage test. The article incorporates a comparative analysis of the proof of damage contemplated in the Federal Law of Transparency and Access to Public Government Information, and in the new General Law of Transparency and Access to Public Information. Finally, the conclusions are presented and an attempt is made to shed light on the challenges faced by the obligated subjects in the face of the application of the damage test.

  • Keywords:
  • Reserved information;
  • information request;
  • classification of information;
  • obligated subjects;
  • damage test;
  • Transparency Metric 2014.
Historial:
  • » Recibido: 30/11/2017
  • » Revisado: 05/02/2018
  • » Publición impresa: Jul-Dec 01/2018

I. Introducción

El acceso a la información pública en México es un derecho fundamental. Aunque la regla en la interpretación de este derecho es la de máxima publicidad de la información, como toda regla, tiene excepciones que la confirman. Estas excepciones deben estar claramente definidas, y aplicadas en casos concretos de forma limitada y temporal.

Cuando se piensa en el concepto de información reservada, se suele asociar con temas relacionados con la seguridad pública o nacional, la investigación de delitos y la conformación de expedientes. También se piensa en las funciones que el Estado ejerce de manera exclusiva de acuerdo con el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) (2017: 34). No obstante, esta información no es la única que puede ser considerada como reservada. Definir que determinada información debe ser reservada y, por lo tanto, actualizar la excepción de publicidad, plantea importantes dificultades. La puesta en peligro o el perjuicio a bienes tutelados por las normas que prevén las causales de reserva de información son términos con cierto grado de subjetividad. ¿Cómo determinar qué, cuándo y cómo revelar determinada información representa un verdadero riesgo o perjuicio? Éstas son algunas de las cuestiones sobre las que se pretende dar luz en este artículo.

II. El concepto y alcance del concepto de información reservada y su relación con la prueba de daño

1. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental (LFTAIPG) y normativa en la materia

La clasificación de información puede darse en dos supuestos, en caso de que la información sea de carácter reservada o confidencial. Tal y como refieren Sergio López-Ayllón y Alejandro Posadas:

El acceso a la información pública admite dos grandes tipos de excepciones. El primer grupo responde a los casos en que la divulgación de la información puede causar daño a un interés público jurídicamente protegido, tales como la seguridad pública o la seguridad nacional. El segundo tipo de excepciones se justifica por la necesidad de proteger la vida privada y el patrimonio de las personas (2007: 22).

Desde la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), se prevé qué información puede ser clasificada como reservada o confidencial. Los artículos 13 y 14 de la LFTAIPG proporcionan un listado de causales que permiten clasificar determinada información como reservada. El artículo 13 se refiere a la información cuya difusión pudiera: 1) comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional; 2) menoscabar la conducción de las negociaciones, o bien, de las relaciones internacionales, incluida aquella información que otros Estados u organismos internacionales entreguen con carácter de confidencial al Estado mexicano; 3) dañar la estabilidad financiera, económica o monetaria del país; 4) poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o 5) causar un serio perjuicio a las actividades de verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, y las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos mientras las resoluciones no causen estado. Por su parte, el artículo 14 es relativo a la información que también puede considerarse reservada: 1) la que por disposición expresa de una ley sea considerada confidencial, reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial; 2) los secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposición legal; 3) las averiguaciones previas; 4) los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado; 5) los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa o la jurisdiccional definitiva, o 6) la que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada.

Al analizar el texto de la exposición de motivos de la LFTAIPG 1 junto con el texto de los artículos 13 y 14, el legislador quiso sujetar las causales previstas en el artículo 13 de la LFTAIPG a la prueba de daño. Esto significa que las materias contenidas en las causales del artículo 13 no pueden justificar de forma directa la reserva de la información, sino hasta que se hayan comprometido, menoscabado, dañado, puesto en riesgo, o causado un serio perjuicio a los bienes jurídicos tutelados. A diferencia del artículo 13, el artículo 14 cita de forma directa y sin condicionantes determinadas materias que no están sujetas a la prueba de daño.

El reglamento de la LFTAIPG no proporciona mayor claridad. Del texto del artículo 27 de este ordenamiento se desprende que se puede extender la aplicación de la prueba de daño a las materias incluidas en el artículo 14, e incluso en el 18 de la LFTAIPG. 2 No obstante, los Lineamientos Generales para la Clasificación y Desclasificación de la Información de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, emitidos por el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, intentan aclarar la confusión. Éstos refieren, en el artículo octavo, que sólo al clasificar información con fundamento en algunas de las fracciones del artículo 13, resulta necesario considerar la existencia de elementos objetivos que permitan determinar si la difusión de la información causaría un daño a los intereses jurídicos tutelados por dicho precepto. 3 Como se puede advertir en el régimen jurídico mexicano de excepciones al derecho de acceso a la información, no queda claro qué supuestos específicos se encuentran sujetos a la prueba de daño.

2. Información reservada de acuerdo con el Poder Judicial Federal

En relación con el carácter meramente excepcional de la clasificación de la información, el Poder Judicial Federal (PJF) ha sustentado que el principio de máxima publicidad de la información implica un manejo de la información bajo la premisa de que toda ella es pública, y sólo por excepción puede clasificarse como reservada (Tesis I.4o.A.40 A/2012). Asimismo, ha afirmado que las limitantes al derecho a la información deben sustentarse en la protección de la seguridad nacional, y en el respeto a los intereses de la sociedad y a los derechos de los gobernados. Las condicionantes a estos límites deben atender a intereses públicos o de particulares, y encontrar justificación racional de acuerdo con el bien jurídico a proteger, es decir, que exista proporcionalidad y congruencia entre el derecho fundamental y la razón que motive la restricción, la cual debe ser adecuada y necesaria para alcanzar el fin perseguido, de manera que las ventajas con la reserva compensen el sacrificio que ésta implique (Tesis: 2a. XLIII/2008). El PJF también ha sustentado que el derecho a la información puede ser restringido excepcionalmente sólo en la medida necesaria para dar eficacia a otros derechos constitucionales, y siempre y cuando se observen los criterios de razonabilidad y proporcionalidad (Tesis I.4o.A.42 A/2012).

En relación con las causales de los artículos 13 y 14 de la LFTAIPG, el PJF ha sostenido que el artículo 13 contiene un catálogo genérico de causales de reserva de información, mientras que el 14 contiene un catálogo específico de supuestos en los cuales la información también se considerará reservada. Asimismo, ha afirmado que este último precepto contiene un enfoque más preciso que descriptivo, por lo que el legislador enunció supuestos que si bien pueden clasificarse dentro de los lineamientos genéricos establecidos en el artículo 13, enfatizó a fin de que no se presentaran dudas respecto a la necesidad de considerarlos como información reservada (Tesis 1a. VIII/2012).

Las tesis del PJF no establecen un catálogo de materias que puedan considerarse como fundamento para reservar información, sino que establecen el objeto, contexto y límites que pueden dar lugar a la reserva. Respecto a las causales de reserva previstas en los artículos 13 y 14 de la LFTAIPG, las tesis no aclaran qué casos se sujetan a la prueba de daño, pero de la lectura de las tesis se puede concluir que define a las causales del artículo 14 como definitivas para reservar información, y como genéricas, las causales del artículo 13.

III. Una debida fundamentación y motivación

Como ya se mencionó, las causales previstas en los artículos 13 y 14 de la LFTAIPG deben actualizarse para reservar información. No existe duda respecto a que las causales previstas en el artículo 14 actualizan directamente la excepción de acceso a la información; no obstante, las causales del artículo 13 plantean algunas dudas para su legítima aplicación. En primer lugar, referente a lo incluido en las materias que se mencionan 4 y, en segundo lugar, sobre lo que se entiende por las condicionantes previstas por el legislador. 5

Ahora bien, si se toma en consideración una de las preguntas que se les hizo a los sujetos obligados -solicitar el número total de personas a cargo de la vigilancia del inmueble en el que se ubica el titular de la dependencia, los turnos y la descripción del armamento a disposición de este personal-, la respuesta podría llegar a ser reservada en algunos supuestos.

En primer lugar, la información podría comprometer la seguridad pública, pues su difusión puede poner en peligro la integridad y los derechos de las personas, así como el orden público. A su vez, de acuerdo con los Lineamientos Generales, la información podría hacer peligrar la integridad o los derechos de las personas en diversos supuestos. 6 En segundo lugar, la información en poder de los sujetos obligados podría comprometer la seguridad nacional, es decir, poner en riesgo acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la seguridad interior de la Federación, orientadas al bienestar general de la sociedad que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional. Dentro de los supuestos que pueden poner en peligro la seguridad nacional, es posible que la respuesta de los sujetos obligados se asocie con el rubro que prevé el quebranto de las partes integrantes de la Federación, entendida como poner en riesgo las acciones destinadas a proteger la estabilidad de las instituciones de la Federación cuando la difusión de la información pueda afectar la integridad física de las máximas autoridades de los tres poderes de la unión y de los órganos con autonomía constitucional. Finalmente, dentro de lo previsto en los lineamientos como seguridad nacional, también se encuentra poner en riesgo las acciones destinadas a proteger la seguridad interior de la Federación. 7

Ahora bien, los sujetos obligados deben fundar y motivar sus actos. En este sentido, la negativa de información bajo el argumento de tener carácter de reservada debe contener como mínimo el precepto jurídico estatuido en ley que prevé que la información recae en alguna de las causales de reserva, así como un razonamiento de por qué esa situación actualiza el supuesto jurídico. Bajo esta premisa, en el estudio llamado Métrica de la transparencia 2014 se evaluaron las respuestas de los sujetos obligados, por lo que se creó la variable específica denominada “calidad de la argumentación”.

IV. Los resultados de Métrica de la transparencia 2014

De los resultados arrojados por Métrica de la transparencia 2014, se advierte que las respuestas en materia de información reservada fueron las que obtuvieron la calificación más baja. El indicador relativo a la calidad de los datos, esto es, la argumentación, fundamentación y motivación de las respuestas, se encuentra en un rango del 0 al 0.57, por lo que ninguna entidad logró una calificación aprobatoria. Particularmente, la evaluación de las respuestas de información reservada tiene un rango de 0.04 a 0.84.

Para este artículo, la evaluación de las respuestas se basó en el análisis de su contenido, en el fundamento estatuido en ley para reservar información, así como en el razonamiento que explica por qué la situación actualiza el supuesto jurídico. Para la evaluación se analizaron algunas de las respuestas, incluyendo sujetos obligados cuya naturaleza está directamente relacionada con la seguridad pública, así como aquellos que parecieran no tener mucha relación con esta materia. Las entidades elegidas corresponden a aquellas que obtuvieron algunas de las más bajas y las más altas calificaciones, siendo éstas Querétaro, Guanajuato, Estado de México y la Ciudad de México. Resulta importante destacar que se trata de que, independiente de si la información solicitada se haga pública o no, el sujeto obligado responda con calidad argumentativa, entendiéndose ésta como una adecuada fundamentación y motivación.

1. Querétaro

La Secretaría de Seguridad Pública de Querétaro negó cierta información por ser reservada. El fundamento fue el adecuado, pues citó el artículo 15, fracciones VII, VIII y IX, de la Ley de Acceso de Información Gubernamental del Estado de Querétaro (LAIGEQ), que se refiere a información reservada por ministerio de ley en relación con operativos y programas para la vigilancia; operativos para la seguridad y custodia de personas; estado de fuerza de las instituciones de seguridad pública; número, características y estado de elementos de las corporaciones de seguridad; armamento; e información que ponga en riesgo la seguridad de los integrantes de los cuerpos policiacos y de seguridad.

Sin embargo, el argumento para clasificar la información se reduce a citar el artículo 15, fracción VIII, de la LAIGEQ, y consiste en que, de dar a conocer la información, se pone en riesgo la vida y seguridad tanto de los integrantes de los cuerpos policiacos y de seguridad como de las personas. El sujeto obligado no proporcionó la información a la que se refieren los artículos 19 y 20 de la LAIGEQ, y que prevén que el gobernado tiene derecho a que la autoridad responsable del resguardo de la información reservada le proporcione una ficha técnica con los datos que aprueben los sujetos obligados, y que autoricen la reserva. El argumento para clasificar la información no se considera de calidad, pues no se advierten elementos objetivos para determinar si la difusión de la información causaría un daño presente, probable y específico. Nada se dice respecto a si el riesgo es presente, qué circunstancias acreditan que se está actualmente en una situación de riesgo, ni cuál es el peligro específico que corren los integrantes de dichas instituciones y personas.

Este análisis se aplica, de igual forma, a las respuestas otorgadas por la Secretaría de Gobernación y por el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) del estado de Querétaro, pues su respuesta es la misma que la de la Secretaría de Seguridad Pública. Sólo destaca que la fundamentación utilizada no es adecuada para el caso del DIF, pues sus funciones no están relacionadas con acciones policiales, de seguridad, prevención del delito ni procuración de justicia.

En el caso de Querétaro, la Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Ejecutivo se declara incompetente para responder la solicitud de información, y remite al solicitante a la Comisión Estatal de Información Gubernamental. La Comisión, a su vez, niega la información por ser reservada, en términos del artículo 15, fracciones VI, VII, VIII y X, de la LAIGEQ, que se refiere a la información reservada por ministerio de ley en casos de información relacionada con la seguridad de instalaciones estratégicas; programas para la vigilancia y prevención del delito; estado de fuerza de las instituciones policiacas; de seguridad pública; investigación del delito y procuración de justicia, y operativos que realizan las diversas corporaciones policiales y de seguridad. No obstante, de las funciones de la Unidad de Acceso a la Información no se advierte ninguna que pudiera caer en dichos supuestos.

El argumento para negar la información se reduce a mencionar que la información relativa a las medidas de seguridad del inmueble es reservada por ministerio de ley. Este argumento no contiene elementos objetivos para determinar si la difusión de la información causaría un daño presente, probable y específico a los intereses jurídicos tutelados. El sujeto obligado tampoco proporciona la información contenida en los artículos 19 y 20 de la LAIGEQ, en donde se establece que el gobernado tiene derecho a que la autoridad responsable del resguardo de la información reservada, le proporcione una ficha técnica con los datos que aprueben los sujetos obligados y que autoricen la reserva de información.

2. Guanajuato

La Secretaría de Seguridad Pública de Guanajuato negó la información por ser confidencial, en términos del artículo 20, fracción V, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato (LTAIPEMG), que se refiere a información confidencial, y la entiende como aquella que ponga en riesgo la vida, la integridad, el patrimonio, la seguridad o la salud de cualquier persona, o la que afecte directamente el ámbito de la vida privada de las personas. En este sentido, al ser un servidor público el titular de la Secretaría, la clasificación de la información relativa a la vigilancia del inmueble en donde labora podría recaer más en el rubro de información reservada por comprometer la seguridad del titular, del inmueble, o del público en general, en términos de los supuestos comprendidos en el artículo 16 de la LTAIPEMG.

El argumento del sujeto obligado para clasificar la información también llama la atención por dos razones. En primer lugar, al manifestar que el revelar el número, turnos y armamento destinado a la vigilancia del inmueble implica dar a conocer elementos sobre la capacidad de respuesta que se tiene ante eventos perpetrados en contra de las instituciones públicas y/o integridad de las personas. Pareciera que la clasificación se establece por ser de carácter reservado y no confidencial. El peligro al que se podría llegar a sujetar al titular o a las instalaciones del inmueble, en términos de eventos perpetrados en contra de las mismas, se relaciona en mayor medida con temas de seguridad pública que con temas del ámbito de la vida privada, especialmente al tratarse de un servidor público y de una entidad pública. En segundo lugar, porque el argumento omite justificar la existencia de elementos objetivos que permitan determinar si la información causaría un daño presente, probable y específico a los intereses jurídicos tutelados. Aunado a lo anterior, la respuesta no hace referencia al acuerdo de la Unidad de Acceso, por el que se determina, de forma fundada y motivada, clasificar la información como reservada y el periodo que comprende la reserva, tal y como dispone el artículo 18 de la LTAIPEMG.

Este análisis aplica a las respuestas otorgadas por la Secretaría de Gobernación y la oficina del Sistema para el Desarrollo Infantil (DIF) del estado de Guanajuato, pues su respuesta es exactamente la misma que la de la Secretaría de Seguridad Pública.

La Unidad de Acceso a la Información Pública de Guanajuato entrega parcialmente la información, dando a conocer el número de elementos de seguridad del inmueble, y negando la relativa a los turnos del personal y a la descripción del armamento por corresponder a una empresa de seguridad privada. El fundamento para la entrega parcial es el artículo 38, fracciones II y V, de la LTAIPEMG, en lo que concierne a las atribuciones de la Unidad de Acceso de recibir y despachar las solicitudes, y a realizar trámites para localizar la información. Este fundamento no se considera adecuado, pues el sujeto obligado no se refiere a los artículos 6o., relativo a lo que se entiende por información pública; artículo 9o., fracción XIII, en relación con el principio de máxima publicidad para la entrega de información, o, en su caso, al diverso artículo 7o., que contiene el derecho a la orientación sobre la existencia de la información, todos ellos de la LTAIPEMG.

El argumento del sujeto obligado para denegar la información relacionada con los turnos del personal de vigilancia y el tipo de armamento con que cuentan, se reduce a afirmar que dicha información corresponde a una empresa de seguridad privada. Este razonamiento no es adecuado, pues no se refiere a la solicitud originalmente formulada a la autoridad pública correspondiente, que cuenta con dicha información o justifica la imposibilidad de contactar a la empresa privada.

3. Estado de México

En el caso del Estado de México, la Secretaría de Seguridad Ciudadana otorgó la información de los turnos del personal de vigilancia, y reservó la información respecto al número de personas y a la descripción del armamento. El fundamento es el artículo 20, fracciones I y IV, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios (LTAIPEMM), que se refiere a la información que comprometa la seguridad del Estado o la seguridad pública; que ponga en riesgo la vida o seguridad de cualquier persona, o que cause perjuicio a actividades de prevención del delito.

La calidad del argumento del sujeto obligado para reservar la información se considera suficiente. La respuesta incluye un análisis sobre la existencia de un daño presente, probable y específico, y contiene anexa el acta del Comité de Información de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, en la cual se resuelve reservar por nueve años el número de elementos, procedimientos de actuación, equipamiento y armamento utilizado de las instalaciones de la Secretaría de Seguridad Ciudadana y edificios públicos bajo su resguardo. El Comité argumenta que la delincuencia podría obstaculizar las funciones de seguridad pública implementadas por la dependencia, y dejar en estado de indefensión la seguridad de las personas e instalaciones. También, refiere que se podría lesionar o dañar a las personas que se encuentran en las instalaciones, pues los grupos delincuenciales podrían valerse de la información para identificar al personal responsable de las instalaciones, lo que abre la posibilidad de que ejerzan algún tipo de amenaza. El esfuerzo del sujeto obligado por justificar la reserva es notorio, aunque podría caber la posibilidad de reforzar la argumentación con datos más específicos sobre el peligro ante el que se encuentra el titular de la institución o la propia institución.

La Secretaría General de Gobierno no otorgó la información al solicitante, al resolver que es incompetente para resolver la solicitud, y remitió al solicitante a la Secretaría de Seguridad Ciudadana. Destaca que el sujeto obligado anexa a su respuesta el acuerdo de incompetencia correspondiente. El DIF del estado otorgó al solicitante la información relativa a los turnos del personal de vigilancia, y reservó la relativa al número de personas y tipo de armamento. El fundamento de la reserva de información se considera parcialmente adecuado, pues el artículo 20, fracciones IV y V, de la LTAIPEMM se refiere a la información que ponga en riesgo la vida; la seguridad o salud de cualquier persona; que cause perjuicio a actividades de prevención del delito o procuración de justicia, y a la información que sea reservada por disposición legal. Es así que el fundamento podría ser correcto hasta en tanto se justifique que la entrega de información pone en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona ubicada en el DIF. Sin embargo, no parece ser el adecuado en cuanto a la información que cause perjuicio a actividades de prevención del delito, procuración de justicia, o que sea reservada por disposición legal, pues en la naturaleza de las funciones del DIF no se advierte alguna relacionada con este tipo de actividades.

El argumento del DIF para negar la información sobre el número de personas encargadas de la vigilancia del inmueble y el tipo de armamento con que cuentan, se basa en la existencia de un riesgo probable al que se encuentra expuesta la titular de este organismo, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones públicas. No se explica cuál es el riesgo probable en el que se encuentra la titular del DIF, ni tampoco qué funciones la sujetan al riesgo probable. Por otra parte, la respuesta omite justificar la existencia de elementos objetivos para determinar que la información causaría un daño presente, probable y específico a los intereses jurídicos tutelados. Finalmente, de acuerdo con el artículo 20 en comento, la información reservada debe tener ese carácter de manera temporal, y su reserva debe realizarse mediante acuerdo fundado y motivado, lo cual tampoco justifica o informa el sujeto obligado.

El Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México (INFOEM) emitió en su respuesta que cuenta sólo con la información relativa al número de personas y turnos del personal de vigilancia, más no la relativa a la descripción del armamento y, al respecto, refirió al solicitante a la Secretaría de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, el Instituto clasifica por un año la información relacionada con el número de personas a cargo de la vigilancia y de sus turnos en términos del artículo 20, fracción IV, de la LTAIPEMM, que se refiere a la información reservada, entendiendo a ésta como información que ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, o cause perjuicio a las actividades de prevención del delito, procuración y administración de justicia. El fundamento sería adecuado en tanto se justificara que la información pone en riesgo los bienes tutelados por el artículo, pero no en cuanto cause perjuicio a actividades de prevención del delito o procuración de justicia, dado que de las competencias del instituto no se advierte alguna relacionada con dichas actividades.

El argumento del INFOEM para reservar la información consistió en que la información solicitada puede poner en riesgo la seguridad del personal que presta sus servicios para el Instituto, el cual cumple fines esenciales para la convivencia social, como es el acceso a la información pública y la protección de datos personales. Este argumento resulta insuficiente para justificar de forma adecuada la reserva, pues omite mencionar la existencia de elementos objetivos para determinar si la información causaría un daño presente, probable y específico a los intereses jurídicos tutelados por el artículo 20, fracción IV, de la LTAIPEMM. Finalmente, de acuerdo con este artículo, la reserva de información debe realizarse mediante un acuerdo fundado y motivado, lo cual tampoco justificó o informó el sujeto obligado.

4. Ciudad de México

La Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, actualmente de la Ciudad de México (CdMx), negó la información por tener carácter reservado, y la clasificó por siete años. La información se reservó en términos del artículo 36 de la entonces Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (LTAIPDF), que se refiere a la información de acceso restringido y a la necesidad de clasificarla mediante resolución fundada y motivada. El artículo 37, fracciones II y XIV, de la LTAIPDF refiere que la información es reservada si su divulgación pone en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones, así como cuando está relacionada con la seguridad de las instalaciones estratégicas.

El sujeto obligado clasificó la información por siete años. En la respuesta transcribió la resolución emitida por el Comité de Transparencia, el cual argumentó que la información consistente en el número de personas encargadas de la vigilancia, sus turnos y el tipo de armamento que portan, trae aparejada la puesta a disposición de conocimientos técnicos reales y de datos que, de ser manejados inadecuadamente y/o dolosamente, conllevan a la posibilidad de dañar el interés que protege la norma. La resolución del Comité también refiere que, de hacerse pública la información, se facilitaría la capacidad de reacción de la delincuencia organizada, al informársele respecto del tipo de arma idónea para rebasarla, “…obstaculizando con ello el desarrollo inmediato y directo de la manutención del estado mexicano, poniendo en claro riesgo a la seguridad nacional, y en específico a la seguridad del Distrito Federal”. En la respuesta del sujeto obligado se justifica que la información encuadra en las hipótesis de excepción de la ley, dado que su divulgación podría lesionar el interés que protege, y el daño que podría producir es mayor al interés público de conocerla, por lo que fundamenta y motiva la restricción. El argumento del sujeto obligado se considera correcto para reservar la información, pues consiste en un acuerdo del Comité de Transparencia que justifica, bajo los preceptos adecuados, la clasificación de la información, dada la naturaleza de las funciones que tiene a su cargo. La respuesta también contiene las razones por las que la información pudiera generar un daño presente, probable y específico.

La Secretaría de Gobierno de la Ciudad de México niega la información bajo el argumento de que no obra en su poder, y refiere al solicitante a la Oficialía Mayor del Gobierno de la CDMX. El fundamento para referir que la información no obra en la Dirección General de Administración no se considera adecuado, pues los artículos 45, fracción VII, y 47 de la LTAIPDF, se refieren a la orientación que deben recibir los particulares para solicitar información. Sin embargo, omite citar el artículo 50 de la LTAIPDF, relativo a la obligación del Comité de Transparencia de expedir una resolución que confirme la inexistencia del documento.

El DIF, del entonces Distrito Federal, clasificó la información de acceso restringido en la modalidad de reservada en términos del artículo 37, fracciones I, II y XII, de la LTAIPDF, como información reservada cuando su divulgación ponga en riesgo la seguridad pública nacional o del Distrito Federal; cuando ponga en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones reservadas, o cuando pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero o de los entes públicos. La respuesta hizo alusión a lo resuelto por el Comité de Transparencia, y contiene la justificación de la prueba de daño, al mencionar que la información puede generar acciones emprendidas por grupos delincuenciales que pretendan atentar contra la integridad física de los trabajadores o de los ciudadanos que realicen trámites personales en el edificio del Sistema DIF. También se permitiría a dichos grupos delincuenciales tener una visión clara de la capacidad de la fuerza de los elementos de seguridad y de su armamento, identificando la vulnerabilidad de la seguridad con que cuenta el edificio de la Dirección General del Sistema DIF. La argumentación del sujeto obligado se considera parcialmente correcta, pues si bien se hace un esfuerzo por motivar la reserva con la inclusión de la prueba de daño, no se justifica que la divulgación de la información pueda generar un daño presente, probable y específico al inmueble de la institución.

El Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la ahora Ciudad de México refirió en su respuesta que la información solicitada se encuentra en el Departamento de Servicios Generales de la Dirección de Administración y Finanzas. No obstante, clasifica la información como reservada, argumentando que podría vulnerar la seguridad de las instalaciones y equipos, así como la de sus trabajadores y de las personas usuarias de los servicios que ofrece este órgano autónomo. Menciona que con la divulgación de la información se podría producir una ventaja personal indebida a favor de un tercero, y que personas interesadas en atentar contra éstas y sus usuarios tengan la posibilidad de contar con un conocimiento preciso de las características de la seguridad con que se cuenta en las instalaciones, las cuales son estratégicas para la labor que desarrolla, pues en ellas se alojan sistemas informáticos y se resguardan archivos físicos y electrónicos que dan cuenta de la actividad institucional que se ha desarrollado a lo largo de una década. El argumento del sujeto obligado se considera insuficiente, ya que no acompaña un acuerdo del Comité de Transparencia en términos del artículo 42 de la LTAIPDF, en donde se precisa que la respuesta a una solicitud de información que se clasifique como reservada debe indicar que el daño que puede producirse con la información es mayor que el interés público de conocerla, además se señalan las partes de los documentos que se reservan y el plazo de reserva. La respuesta tampoco se acompaña de la clasificación de información emitida por el Comité de Transparencia a la que se refiere el artículo 50 de la LTAIPDF.

Del análisis de las respuestas de los sujetos obligados, se advierte una enorme divergencia y falta de criterios homologados para clasificar información como reservada. Las respuestas tienen poca o nula motivación. En algunos casos se reemplaza la justificación de la reserva con el texto del artículo correspondiente a las causales de clasificación. Particularmente, se considera que la información sobre los turnos del personal de vigilancia no pone en peligro o causa perjuicio al bien jurídico tutelado, mientras que datos como el número de personas encargadas de la vigilancia y el tipo de armamento que portan, parecen estar relacionados con la vulneración de la seguridad de las instituciones, del personal que en ellas labora y de los usuarios. En muchos casos, las respuestas contienen la reserva de información sin cumplir con los requisitos formales, como lo es el acuerdo del comité de información o del comité de transparencia por el cual se clasifica. También destaca que un solicitante se puede topar con una respuesta por la que se reserva información relativa a la vigilancia del inmueble de un sujeto obligado, independiente de la naturaleza de las funciones de dicho sujeto.

V. Una argumentación válida para la reserva de información

Para explicar por qué los sujetos obligados no dan una respuesta motivada a solicitudes de información, es preciso abordar el objeto y alcance de la prueba de daño. La prueba de daño no está definida en la LFTAIPG, y su existencia se deriva de su exposición de motivos, junto con lo dispuesto en los artículos 13 y 14 del mismo ordenamiento, argumentando que el legislador sujetó las causales previstas en el artículo 13 a la prueba de daño. Las materias contenidas en las causales de este artículo justificarían la reserva de información hasta en tanto se hayan comprometido, menoscabado, dañado, puesto en riesgo, o causado un serio perjuicio a los bienes jurídicos tutelados. Por su parte, los Lineamientos Generales refieren, en el artículo octavo, que sólo al clasificar información con fundamento en algunas de las fracciones del artículo 13 es necesario considerar la existencia de elementos objetivos para determinar si la información causaría un daño presente, probable y específico. Esta situación genera incertidumbre a los solicitantes de información.

Ahora bien, esta situación ha encontrado una salida viable con la publicación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP). 8 Los artículos 103 9 y 104 10 y 105 11 de esta ley hacen alusión al concepto de “prueba de daño”. El artículo 103 prevé que en los casos en los que se niegue el acceso a la información por ser clasificada, se deberá aplicar en todo caso una prueba de daño. El artículo 104 dispone que, en la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que la divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; que el riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y que la limitación se adecúa al principio de proporcionalidad, y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio. Por su parte, el artículo 105 establece que los sujetos obligados deben aplicar de manera restrictiva y limitada las excepciones al derecho de acceso a la información y acreditar su procedencia, y que la carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información corresponde a los sujetos obligados.

Estos tres preceptos dejan atrás el debate sobre la existencia de la prueba de daño. Bajo la LGTAIP, la prueba de daño aplica a toda clasificación de información que restringa el derecho de acceso a la información, y debe ser justificada por parte del sujeto obligado en la respuesta a la solicitud. Esto representa un parteaguas en el alcance del derecho de acceso a la información. No bastará con que el sujeto obligado determine que la información es reservada. El sujeto obligado deberá probar que la divulgación de la información representa un riesgo que se puede dar en la realidad del contexto actual, que puede demostrar su existencia, y que lo puede identificar de forma particular.

VI. Conclusión: los retos de reservar información en el marco de la LFTAIPG y de la LGTAIP

Los sujetos obligados se enfrentan a varias disyuntivas a la hora de clasificar información como reservada. Las leyes de acceso a la información limitan las excepciones a las que se puede sujetar este derecho. En todas se incluye información cuya divulgación pueda poner en peligro o perjudicar la seguridad pública o nacional. Existe cierta claridad sobre lo que significa seguridad pública o nacional, u otros bienes tutelados por la norma, pero no respecto del significado de poner en peligro o perjudicar alguno de estos bienes. De acuerdo con el criterio de diversos expertos, la respuesta está en la prueba de daño, pero ésta no está definida en la LFTAIPG.

Pocas fueron las respuestas debidamente motivadas que justificaran que la información podría acreditar un verdadero riesgo. Esto no se debe exclusivamente a la ambigüedad de la ley, pues todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado. El elemento de capacitación del personal también juega un papel relevante. El personal encargado de dar respuesta a las solicitudes de información debe conocer a fondo las leyes y la regulación de la materia, así como las instancias y procesos a seguir para clasificar la información de forma válida.

Afortunadamente, con la LGTAIP se superan algunos de estos problemas. La introducción de la prueba de daño establece la obligación de los sujetos obligados de probar que la clasificación de información es necesaria para prevenir un riesgo o perjuicio real, demostrable e identificable, a los bienes jurídicos tutelados. Sin embargo, la LGTAIP no resuelve todos los problemas. Ahora los sujetos obligados deben justificar la prueba de daño desde su respuesta a la solicitud de información, pero ésta requerirá de un profundo análisis normativo y un argumento de calidad. A su vez, esto demandará un mayor grado de preparación y capacitación para aquellos que intervengan en el análisis de clasificación de información, lo que por naturaleza implica una mayor inversión de recursos de diversa índole (humanos, educativos, económicos). Para llevar a buen término la introducción de la prueba de daño en la nueva LGTAIP, se requiere de una buena voluntad política que permita destinar los recursos necesarios para contar con funcionarios públicos capaces de aplicar la prueba de daño a cada caso concreto de forma adecuada.

Notas al pie:
  • 1

    Para mayor información véase la “Exposición de motivos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”, publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 4 de diciembre de 2001, disponible en: http://gaceta.diputados.gob.mx/.

  • 2

    El artículo 27 del Reglamento de la LFTAIPG establece que, al clasificar expedientes y documentos, las autoridades deben “…tomar en consideración el daño que causaría su difusión a los intereses tutelados en los artículos 13, 14 y 18 de la Ley”, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LFTAIPG.pdf.

  • 4

    Las materias comprendidas por el artículo 13 de la LFTAIPG son: 1) seguridad nacional, la seguridad pública o defensa nacional; 2) conducción de negociaciones o de relaciones internacionales; 3) estabilidad financiera, económica o monetaria del país; 4) la vida, seguridad o salud de cualquier persona, y 5) las actividades de verificación del cumplimiento de las leyes, prevención o persecución de los delitos, la impartición de la justicia, la recaudación de las contribuciones, las operaciones de control migratorio, y las estrategias procesales en procesos judiciales o administrativos

  • 5

    Las condicionantes previstas por el artículo 13 de la LFTAIPG son: 1) comprometido; 2) menoscabado; 3) dañado; 4) puesto en riesgo, y 5) causado un serio perjuicio a los bienes jurídicos tutelados en los respectivos incisos.

  • 6

    De conformidad con los Lineamientos Generales para la Clasificación y Desclasificación de la Información de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal de 2003, la información podría poner en peligro la integridad o los derechos de las personas cuando su difusión pueda: 1) menoscabar la capacidad de las autoridades de seguridad pública para preservar y resguardar la vida o la salud de las personas, 2) afectar el ejercicio de los derechos de las personas, o 3) menoscabar o dificultar las estrategias para combatir las acciones delictivas distintas delincuencia organizada. Por su parte, se considera que se pone en peligro el orden público cuando la difusión de la información pueda: 1) entorpecer los sistemas de coordinación interinstitucional en materia de seguridad pública, 2) menoscabar o dificultar las estrategias contra la evasión de reos, 3) menoscabar o limitar la capacidad de las autoridades para evitar la comisión de delitos, o 4) menoscabar o limitar la capacidad de las autoridades encaminadas a disuadir o prevenir disturbios sociales que pudieran desembocar en bloqueo de vías generales de comunicación o manifestaciones violentas.

  • 7

    De conformidad con los Lineamientos Generales, la información podría poner en peligro la seguridad nacional cuando su difusión pueda 1) obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada, 2) obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, 3) menoscabar o dificultar las estrategias o acciones contra la delincuencia organizada, 4) menoscabar o dificultar las estrategias para combatir la comisión de los delitos contra la seguridad de la nación, previstos en el Código Penal Federal, 5) destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico a que se refieren los párrafos cuarto y séptimo del artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6) destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos de agua potable, vías generales de comunicación o servicios de emergencia, u 7) obstaculizar o bloquear acciones tendentes a prevenir o combatir epidemias o enfermedades exóticas en el país, según lo dispuesto por el artículo 73 fracción XVI 2a. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

  • 9

    Artículo 103 de la LGTAIP: “En los casos en que se niegue el acceso a la información, por actualizarse alguno de los supuestos de clasificación, el Comité de Transparencia deberá confirmar, modificar o revocar la decisión. Para motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Además, el sujeto obligado deberá, en todo momento, aplicar una prueba de daño. Tratándose de aquella información que actualice los supuestos de clasificación, deberá señalarse el plazo al que estará sujeto la reserva”.

  • 10

    Artículo 104 de la LGTAIP: “En la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que: I. La divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés públicos o a la seguridad nacional; II. El riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y III. La limitación se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio”.

  • 11

    Artículo 105 de la LGTAIP: “Los sujetos obligados deberán aplicar, de manera restrictiva y limitada, las excepciones al derecho de acceso a la información prevista en el presente Título y deberán acreditar su procedencia. La carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información, por actualizarse cualquiera de los supuestos de reserva previstos, corresponderá a los sujetos obligados”.

VII. Fuentes de información Marco jurídico
  1. Africa Freedom of Information Centre et al., 2013. The Global Principles on National Security and The Right to Information, Nueva York, Open Society Foundations.
  2. Carpizo, Jorge y Gómez-Robledo, Alonso, 2011, “Los tratados internacionales, el derecho a la información y el respeto a la vida privada”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM, disponible en: http://www.journals.unam.mx/index.php/bmd/article/view/10422.
  3. Cejudo, Guillermo et al., 2012, La política de transparencia en México: instituciones, logros y desafíos, México, CIDE.
  4. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), 2014, Métrica de la transparencia 2014, México, CIDE-COMAIP.
  5. Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), 2006, Caso Claude Reyes y otros, Washington, serie C, núm. 151, párrs. 77, 89, 90, 98, 120 y 137.
  6. Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (IFAI), 2013, Análisis del régimen de transparencia y acceso a la información en los estados y la Federación, México, IFAI.
  7. López Ayllón, Sergio y Posadas, Alejandro, 2007, “Las pruebas de daño e interés público en materia de acceso a la información: una perspectiva comparada”, Derecho Comparado de la Información, México, UNAM, disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/decoin/cont/9/art/art2.htm.
  8. López Ayllón, Sergio y Arellano, David, 2007, Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México, CIDE-UNAM-IFAI.
  9. López Ayllón, Sergio y Marván, María (coords.), 2007, La transparencia en la República: un recuento de buenas prácticas, México, IFAI-CIDE.
  10. Marván, María, 2009, “Transparencia y seguridad nacional”, en Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, Atlas de la seguridad y la defensa de México, México, Casede.
  11. Merino, Mauricio, 2006, “Muchas políticas y un solo derecho”, en López Ayllón, Sergio (coord.), Democracia, transparencia y Constitución, Propuestas para un debate necesario, México, UNAM, disponible en: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/5/2251/9.pdf.
  12. Organización de Estados Americanos y Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009, El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano, Washington, OEA, disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicaciones/ACCESO%20A%20LA%20INFORMACION%20FINAL%20CON%20PORTADA.pdf.
  13. Pyñeiro, José Luis (coord.), 2004, La seguridad nacional en México: debate actual, México, Universidad Autónoma Metropolitana.
  14. Roberts, Alasdair, 2007, “Transparency in the Security Sector”, en Florini, Ann, The right to know transparency for an open world, New York, Columbia University Press.
  15. Trinidad, Ángel y Cruz, Juan (coords.), 2011, Transparencia focalizada, ejercicio del derecho a la información pública en México, México, IFAI.
  16. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150917.pdf.
  17. Ley de Acceso a la Información Gubernamental del Estado de Querétaro (LAIGEQ), disponible en: http://www.queretaro.gob.mx/transparencia/contenido_uaippe.aspx?q=0P7NpIeTMww5waTgj/hS/w==.
  18. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (LTAIPDF), disponible en: http://www.aldf.gob.mx/archivo-694f880aef4664d7c807939f85f9231c.pdf.
  19. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios (LTAIPEMM), disponible en: http://www.osfem.gob.mx/02_Marco_Juridico/doc/04_LTyAIPEMyM.pdf.
  20. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato (LTAIPEMG), disponible en: https://transparencia.guanajuato.gob.mx/bibliotecadigital/deinteres/archivos/ltaip.pdf.
  21. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), disponible en: http://www.dof.gob.mx/avisos/2493/SG_090516/SG_090516.html.
  22. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5391143&fecha=04/05/2015.
  23. Lineamientos Generales para la Clasificación y Desclasificación de la Información de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, disponible en: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=692002&fecha=18/08/2003.
  24. Tesis I.4o.A.40 A/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. XVIII, marzo de 2013.
  25. Tesis 2a. XLIII/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII, abril de 2008.
  26. Tesis I.4o.A.42 A/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. XVIII, marzo de 2013.
  27. Tesis 1a. VIII/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, t. V, febrero de 2012.
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