El rol de la defensa pública interamericana

The Role of the Inter-American Public Defender

Le rôle de la défense publique interaméricaine

Bruno Rodríguez Reveggino*

Sumario: I. Introducción. II. La evolución del rol de la presunta víctima en el proceso ante la Corte. III. La creación y puesta en funcionamiento de la figura del defensor público interamericano. IV. Aspectos procesales relevantes. V. Conclusiones. VI. Bibliografía.

Resumen: El presente artículo trata sobre la figura del defensor público interamericano. Da cuenta que la creación y puesta en funcionamiento de esta institución está íntimamente ligada a la evolución que ha tenido el rol de la víctima en el proceso ante la Corte. Desde una perspectiva descriptiva, establece el procedimiento de designación del defensor público interamericano, así como las particularidades de su regulación. Analíticamente, busca reseñar los aspectos procesales más relevantes de esta figura, teniendo en consideración la práctica de más de una decena de años. Finalmente, de manera muy breve, el artículo determina cuáles son los retos que enfrenta esta institución para cumplir con sus objetivos a futuro.

Palabras clave: Corte Interamericana de Derechos Humanos, defensa pública, Fondo de Asistencia a Víctimas, acceso a la justicia.

Abstract: This article deals with the role of the Inter-American Public Defender. It relates the inception and functioning of this institution to the evolution of the role of the victim in the judicial procedure before the Court. From a descriptive perspective, it establishes the procedure to appoint an Inter-American Public Defender, as well as the particularities of its regulation. Analytically, it highlights the most relevant procedural aspects of this figure, taking into consideration the practice of more than a dozen years. Finally, very briefly, the article determines the challenges that this institution faces in the near future.

Key words: Inter-American Court of Human Rights, public defense, Victims Assistance Fund, access to justice.

Résumé: Cet article traite du rôle du défenseur public interaméricain. Il relie la création et le fonctionnement de cette institution à l’évolution du rôle de la victime dans la procédure judiciaire devant la Cour. D’un point de vue descriptif, il établit la procédure de nomination d’un défenseur public interaméricain, ainsi que les particularités de sa réglementation. Analytiquement, il met en évidence les aspects procéduraux les plus pertinents de ce chiffre, en prenant en considération la pratique de plus d’une douzaine d’années. Enfin, très brièvement, l’article détermine les défis auxquels cette institution devra faire face dans un avenir proche.

Mots-clés: Cour Interaméricaine des Droits de l’Homme, défense publique, Fonds d’Aide aux Victimes, accès à la justice.

I. Introducción

Desde su concepción, el sistema interamericano de protección de los derechos humanos “sistema interamericano” ha sido un sistema dinámico que ha ido evolucionando y adaptándose a las necesidades políticas, jurídicas y sociales para lograr una mejor protección de los derechos humanos de las personas en América.1 De esta manera, las prácticas y funciones de sus órganos han sido objeto de constantes y abundantes procesos de diálogo sobre cómo hacer más efectivo y accesible el ámbito de protección de los derechos humanos.2 En este contexto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Corte IDH o Corte Interamericana”) ha modificado sus reglas de procedimiento en diversas oportunidades, por una parte, para hacer más eficiente la administración de justicia3 y, por la otra, para actualizar el rol que juegan las presuntas víctimas en el proceso ante la Corte Interamericana.4

En este contexto, la creación y puesta en funcionamiento de la figura del defensor público interamericano tiene estricta relación con el perfeccionamiento del proceso ante la Corte Interamericana, que ha ido consolidando, cada vez más, el rol protagónico de las presuntas víctimas y del Estado demandado en el litigio, permitiendo así que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“Comisión” o “Comisión Interamericana”) juegue un papel de “órgano del sistema interamericano afianzando, así, el equilibrio procesal entre las partes”.5

II. La evolución del rol de la presunta víctima
en el proceso ante la Corte

Para comprender mejor la apuesta de la Corte por la creación de una figura como el defensor público interamericano, es necesario ver las distintas etapas por las que ha pasado el rol de la presunta víctima en el proceso ante la Corte. En principio, la Convención Americana, de manera explícita, no designa un papel a la presunta víctima en el proceso ante la Corte Interamericana. Por el contrario, se establece explícitamente en el artículo 57 de la Convención Americana que la Comisión debe comparecer ante la Corte en todos los casos sometidos a su competencia. Sin embargo, el rol protagónico de las presuntas víctimas en el proceso ha ido definiéndose conforme a las prácticas adoptadas por la Corte, reguladas por sus distintos reglamentos.6 De esta manera, es posible dividir en cuatro etapas este proceso de evolución que atravesó el papel de la presunta víctima dentro del proceso ante la Corte Interamericana.

1. Etapa 1: falta de locus standi por parte de las presuntas
víctimas ante la Corte

En un inicio,7 las presuntas víctimas y sus representantes no contaban con locus standi propio ante la Corte ni eran consideradas partes en el proceso. Se evidencia que la Corte adoptó una postura muy parecida a la de la Corte Internacional de Justicia y de su predecesora, la Corte Permanente de Justicia, en lo que respecta a la participación de personas individuales en el proceso. Por supuesto, esta visión predominante en el derecho internacional público clásico resultaría hoy arcaica, teniendo en cuenta la proliferación de mecanismos de participación de víctimas y el desarrollo también en otros sistemas regionales, como el Tribunal Europeo, o de la justicia penal internacional a través de la Corte Penal Internacional y sus predecesores. De hecho, el primer Reglamento no incorpora expresamente el concepto de “víctima” o “presunta víctima”, sino que llama a las personas usuarias del sistema interamericano como “parte lesionada”. Este rol ha ido evolucionando hasta considerar a las víctimas como un instituto esencial del sistema interamericano.

En esta primera etapa, la Comisión Interamericana ejercía la defensa principal en los procesos y las presuntas víctimas cumplían un rol de “asesoría”. Evidentemente, la estrategia de litigio y defensa era asumida única y exclusivamente por la Comisión.8 Esto traía graves consecuencias a la situación de las presuntas víctimas, ya que un sistema que fue concebido para garantizar sus derechos no estaba escuchando sus voces. El trámite ante la Corte IDH se convertía en algo realmente lejano para quienes denunciaban las violaciones y la Comisión ejercía el rol primordial. Ante las críticas y luego de haber dictado sus primeras sentencias, la Corte permitió en su Reglamento de 1991 que la Comisión designara como “delegados” a uno o más de los representantes de las presuntas víctimas.9 Esto significaba que un abogado o abogada que había representado a nivel interno o internacional podría ser acreditado y participar ante la Corte Interamericana. Por supuesto, esta visión aún resultaba limitada, en tanto que la Comisión era el actor principal en el proceso y las víctimas no eran consideradas aún como una parte procesal propiamente. Si bien la Comisión está en una posición privilegiada para conocer los estándares y jurisprudencia del sistema, las presuntas víctimas requerirían a un representante que velara por sus propios intereses de manera particularizada.

2. Etapa 2: posibilidad de participación de las presuntas
víctimas en la etapa de reparaciones

A partir de 1997, con la entrada en vigor del tercer Reglamento de la Corte Interamericana,10 se fue ampliando las posibilidades de participación de las presuntas víctimas en el proceso ante la Corte, particularmente en la etapa de reparaciones. Sobre este punto en particular, es preciso destacar la labor de la Corte respecto del desarrollo del concepto de reparación integral, que ha constituido un sello distintivo que ha logrado influir activa y positivamente en los diferentes procesos de derechos humanos a lo largo del continente y del mundo.11

Por tanto, con el fin de adoptar adecuadas medidas de reparación integral, para la Corte Interamericana era importante escuchar a las presuntas víctimas acerca de las necesidades, los puntos de vista o las solicitudes que podrían tener en torno a las medidas de reparación que debían otorgarse. En vista de esto, durante este periodo existía la posibilidad de que, en la etapa de reparaciones, “los representantes de las [presuntas] víctimas o de sus familiares [pudieran] presentar sus propios argumentos y pruebas en forma autónoma”.12 Si bien ésta era la primera vez que se permitía que las presuntas víctimas, a través de sus representantes, presentaran por escrito y de manera autónoma sus pretensiones ante la Corte, cabe destacar que las víctimas seguían sin ser consideradas partes en el proceso, y no podían participar en otras etapas que no fuera en la decisión sobre las reparaciones.

3. Etapa 3: reconocimiento de la presunta víctima como parte procesal

Desde 200113 se reconoció a la presunta víctima como parte procesal. Se estableció que la Comisión se haría cargo de la notificación del informe de fondo a los peticionarios14 y, para el sometimiento de un caso a la Corte, se determinó que se debía considerar como criterio fundamental la obtención de justicia en el caso particular y la “posición del peticionario”,15 entre otros.

Por otro lado, se otorgó a las presuntas víctimas o a sus familiares la capacidad, en cualquier momento del proceso ante la Corte, de hacer valer sus intereses y presentar sus pretensiones a través de la remisión de manera autónoma de sus escritos de solicitudes, argumentos y pruebas,16 así como la posibilidad de participar en las audiencias públicas.17

Este cambio reglamentario fue un gran paso, puesto que permitía que de manera independiente las presuntas víctimas formularan sus pretensiones no sólo en cuanto a la reparación como se hacía hasta ese momento, sino también podían alegar disposiciones de derecho de manera autónoma, estableciendo una propia estrategia jurídica con argumentación independiente de la presentación del caso por parte de la Comisión.

No obstante, en estos avances aún existían algunas limitaciones importantes. En primer lugar, estas reformas sólo consideraban que, en caso de pluralidad de víctimas, éstas tenían que participar a través de un único interviniente común.18 Teniendo en cuenta que en diversos casos puede existir una gran cantidad de víctimas y que éstas podrían requerir más de un representante, este ámbito aún resultaba un obstáculo para la plena participación.

En segundo lugar, en la práctica, la participación de la Comisión continuaba siendo la de “demandante”, pese a la posibilidad de que las presuntas víctimas sean “partes en el caso”. Las discusiones de la época, guiadas principalmente por el entonces presidente de la Corte IDH, Antônio A. Cançado Trindade, denotan la necesidad de que las presuntas víctimas tengan un rol más protagónico.19 Esta situación no sólo no fue atendida en ese momento, sino que hasta el día de hoy perdura, en el sentido de que aún únicamente la Comisión (o el Estado) es quien puede someter el caso, y no así las presuntas víctimas, de manera directa.

En tercer lugar, en cuanto a la participación en las audiencias públicas, si las presuntas víctimas tenían un representante, éste sólo podía participar integrando parte de la delegación de la Comisión.20 Es decir, no cabía la posibilidad de participación autónoma en la etapa oral ante el procedimiento.

En cuarto lugar, en 2003, producto de las discusiones originadas en el seno de la Organización de los Estados Americanos (OEA), se reformó parcialmente el Reglamento, estableciendo que, entre otras cosas, si la demanda de la Comisión no contenía los datos de los representantes de la presunta víctima, la Comisión “será la representante procesal de aquellas como garante del interés público… a modo de evitar la indefensión de estas”.21

En conclusión, la Comisión jugaba un doble rol en los procesos ante la Corte: por un lado, asumía la representación de la presunta víctima, por el otro, era la “demandante”, y continuaba siendo un órgano del sistema interamericano, garante del interés público. Desde una perspectiva crítica, podemos evidenciar que, pese a las diversas reformas, aún la Comisión mantenía esta posición privilegiada en el procedimiento, la cual podía atentar contra la igualdad de las partes en el procedimiento. El desbalance procesal es evidente al poder actuar con esta doble calidad, situación que se buscó redimir con las posteriores reformas.

4. Etapa 4: rol protagónico de la presunta víctima y del Estado,
así como la consolidación del equilibrio procesal entre las partes

La reforma del Reglamento de la Corte del 2010 otorgó un papel central a las presuntas víctimas, convirtiéndolas, junto con el Estado, en partes principales en el proceso ante la Corte. De alguna manera se buscó subsanar las limitaciones ante mencionadas, pero para algunas autoras es aún un paso previo a la plena incorporación de las presuntas víctimas como verdaderos sujetos procedimentales.

A. El rol de la Comisión

Entre otras importantes reformas, el Reglamento de 2010 modificó el rol de la Comisión. Ésta dejó de ser una “parte procesal” y pasó a actuar más como un órgano del sistema interamericano.22 Se afianzó más el equilibrio entre las partes, siendo los representantes de las presuntas víctimas quienes ejercen plenamente sus facultades de litigio ante la Corte, tanto escrita como oralmente. Se redefinió con mayor claridad el papel de la Comisión Interamericana como órgano del sistema interamericano, particularmente en su rol de garante del interés público interamericano. Dentro del proceso se le asignó a la Comisión la tarea de presentación del caso, se limitaron sus actuaciones a determinadas cuestiones dentro del proceso y se le otorgó la función de presentación de observaciones finales,23 entre otras tareas.

Sin duda, el más reciente cambio reglamentario reasignó el modo en que la Comisión operaba frente a la Corte. Una de las principales críticas de la reforma es que, si bien se hace énfasis en que la Comisión representa el denominado “orden público interamericano”, no queda claro cuál es el contenido y alcance de este principio. Al momento de someter un caso ante la Corte IDH, la Comisión se refiere a qué aspectos de éste van a servir para desarrollar o profundizar la jurisprudencia de la Corte IDH. Pese a que este ejercicio intelectual podría realizarse virtualmente respecto de cualquier caso, resulta interesante que en la práctica sí se evidencia un control sobre qué es considerado de interés regional a través de los peritajes que ofrece la Comisión Interamericana. Estos asuntos de interés regional son sustentados con los objetos de pruebas periciales que plantea la propia Comisión y que deben trascender al interés de las partes en el litigio. No en pocas ocasiones la Corte IDH ha considerado que este objeto no era de interés público interamericano.24 Igualmente, es un hecho que, al momento de comparecer ante la Corte, la Comisión brinda un análisis de contexto y de la relevancia que puede tener la temática determinada para la situación de derechos humanos en la región.

Por otro lado, existen quienes consideran que el rol de la Comisión debería ser definido más claramente y permitir su mayor participación en el proceso ante la Corte a favor de las víctimas. Para esta postura existe una desventaja considerable entre el poder que ejercería el Estado en un proceso frente al rol de las presuntas víctimas, quienes requerirían a la Comisión, además de sus representantes, para hacer velar sus derechos adecuadamente en el proceso ante la Corte.

B. El rol de las presuntas víctimas

Definitivamente, con la entrada en vigor del nuevo Reglamento, se reconoció a la presunta víctima una nueva jerarquía dentro del proceso. La presunta víctima, a través de su representante, pasó a ser quien vela directamente por sus intereses en el litigio. En el caso de múltiples víctimas se permite la participación de hasta tres intervinientes comunes de los representantes de las víctimas.25

El interés detrás de estos cambios fue reafirmar los principios de contradicción, la igualdad de armas y el balance entre las partes. De esta manera, hoy sólo se consideran como partes en el proceso a los representantes de las presuntas víctimas y a los Estados. La Comisión mantiene el rol descrito con anterioridad donde vela por el orden público interamericano, pero no representa formalmente a las presuntas víctimas.

III. La creación y puesta en funcionamiento de la figura
del defensor público interamericano

Con el fortalecimiento de la participación directa de la presunta víctima en el proceso ante la Corte —debido a la adopción y entrada en vigor del Reglamento de 2009—, se hizo necesario que las presuntas víctimas cuenten con una representación adecuada que les permitiera hacer valer debidamente sus intereses durante el proceso. Esto llevó a que la Corte se decidiera por la creación de una figura como el defensor público interamericano, dotando así de las herramientas necesarias a las presuntas víctimas para que pudieran ejercer su defensa en igualdad de armas con los Estados, defensa que, por parte de los defensores interamericanos, además resultaría gratuita y técnicamente adecuada.

1. Antecedentes en el papel de la defensa pública nacional
en el sistema interamericano

Desde antes de la creación y puesta en funcionamiento de la figura del defensor público interamericano, la defensa pública nacional ha sido un actor fundamental en la representación legal de las presuntas víctimas ante el sistema interamericano. De esta manera, en varias ocasiones defensores o defensoras públicas nacionales han actuado velando por los intereses de las presuntas víctimas en procesos ante la Corte Interamericana, presentándose como amici curiae o solicitando medidas provisionales.

Por ejemplo, en el caso Mendoza y otros vs. Argentina26 —así como en los casos Fermín Ramírez27 y Raxcacó Reyes,28 ambos en contra de Guatemala—, la representación legal de las víctimas fue ejercida íntegramente durante el proceso ante la Corte Interamericana por defensores públicos.29 Esto fue con anterioridad a la existencia del defensor público interamericano. Cabe destacar que en diversas legislaciones nacionales, entre las que destacan particularmente las de Argentina30 y Guatemala,31 se reconoce explícitamente la facultad a la defensa pública para asumir la representación legal de presuntas víctimas ante organismos internacionales. Por el contrario, diversos Estados no incluyen explícitamente la posibilidad de que se realice esta representación internacional por parte de las defensas públicas contra el propio Estado. Cabría preguntarse si esto supondría una imposibilidad para poder ejercer la representación internacional de las víctimas o si el vacío legal puede dar lugar a su actuación. En el caso de la defensa pública interamericana, como veremos más adelante, el Reglamento Único prevé la posibilidad de que la normativa nacional no permita que la defensa pública de un determinado Estado ejerza el rol de representante en contra del propio Estado, en cuyo caso no se designará un defensor público interamericano de ese Estado.

La importancia de la defensa pública es evidente, teniendo en cuenta lo íntimamente ligada que se encuentra su implementación y adecuado funcionamiento con el derecho al acceso a la justicia. Esto se manifiesta tanto en lo que respecta a las garantías del debido proceso32 como en relación con el acceso a un recurso judicial efectivo.33 Es frecuente que la desigualdad económica o social de las personas litigantes se refleje, por un lado, en una imposibilidad total de acceder a la justicia y, por el otro, en una desigual defensa en el juicio. Al respecto, el Tribunal ha entendido la disponibilidad de una defensa legal gratuita y la posibilidad de afrontar los costos del proceso que resultan fundamentales para la exigibilidad de todos los derechos.34

Por tanto, como parte de sus obligaciones internacionales, el Estado debe adoptar mecanismos internos que aseguren el cumplimiento de su obligación positiva de remover esos obstáculos para garantizar un efectivo derecho a ser oído por un tribunal. Dentro de estos mecanismos se encuentra la defensa pública, la cual ha sido y continúa siendo uno de los elementos de inestimable valor instrumental para lograr el objetivo de acceso a la justicia. En su jurisprudencia, la Corte ha delimitado cuáles son los elementos para una adecuada defensa técnica; por ejemplo, en el caso Ruano Torres y otros vs. El Salvador presenta las situaciones que constituyen “una negligencia inexcusable o una falla manifiesta”.35 Para ejemplificar los actos violatorios de las obligaciones de los defensores públicos, la Corte hace referencia al caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador, en el cual la defensora pública no estuvo durante el interrogatorio y sólo se hizo presente para que pudiera iniciar la declaración y al finalizar la misma, una acción claramente incompatible con la obligación establecida en el artículo 8.2.e) de la Convención Americana.36 Otro de los puntos importantes señalados por la Corte IDH en cuanto a la defensa técnica es “la interdicción de subordinar los intereses de su defendido a otros intereses sociales o institucionales”.37 Es decir, se debe velar siempre por los intereses del representado, para lo cual la Corte IDH ha considerado oportuno que se garantice la necesaria “autonomía funcional y financiera de las defensorías públicas”.38 En esta misma línea, los Estados de la región a través del máximo órgano político de la OEA, la Asamblea General han reafirmado la necesidad de dicha autonomía.39

Por su parte, desde antes de la existencia del defensor público interamericano, la Corte ha entendido la importancia que tiene el fortalecimiento de la figura del defensor público nacional y, por tanto, ha venido realizando diversas capacitaciones a las diversas instituciones nacionales, dotándolas de herramientas necesarias para robustecer sus capacidades.40

2. El defensor público interamericano

Al entrar en vigor el nuevo Reglamento de la Corte Interamericana se reafirma el papel de las presuntas víctimas y los Estados como únicas partes en el proceso, por lo que resultó necesario “garantizar que toda presunta víctima tenga un abogado que haga valer sus intereses ante la Corte”,41 evitando, además, que las dificultades económicas impidan contar con representación legal. Como habíamos señalado, tanto conceptualmente como en la práctica, la Comisión Interamericana ha dejado de actuar como una parte más en el proceso, por lo que se eliminó la posibilidad de que represente a las víctimas.42 Surgió, entonces, la necesidad de crear una figura similar a la defensa pública nacional, pero que pudiera actuar a nivel internacional, que se le denominó “defensor público interamericano”.

Dado el caso en que una o algunas presuntas víctimas no cuenten con representación legal en el procedimiento ante la Corte, el Tribunal podrá determinar la necesidad de que se le designe un defensor para que asuma la representación durante la tramitación del caso.43 Al respecto, la Corte ha entendido que para la efectiva defensa de los derechos humanos y la consolidación del Estado de derecho es necesario, entre otros, que se asegure a todas las personas las condiciones necesarias para que puedan acceder a la justicia tanto nacional como internacional y hagan valer efectivamente sus derechos y libertades. El proveer de asistencia legal a aquellas personas que carecen de recursos económicos o que carecen de representación legal evita, por un lado, que se produzca una discriminación en lo que respecta al acceso a la justicia, pues no hace depender ésta de la posición económica del justiciable, y, por el otro, permite una adecuada defensa técnica en el juicio.44 Para cumplir con tales objetivos, la labor del defensor público interamericano se complementa con el “Fondo de Asistencia Legal a Víctimas”, el cual les provee de los recursos necesarios para la preparación del caso ante la Corte, según veremos más adelante.

3. El rol de la Asociación Interamericana de Defensorías Públicas (AIDEF)
y el proceso de designación del defensor público interamericano

Resulta interesante ver que la Corte IDH optó por una salida muy par-ticular a la hora de implementar la defensa pública interamericana. En lugar de crear un cuerpo nuevo de representantes legales que ejerzan la defensa técnica internacional de manera autónoma, se asoció con la AIDEF, que es la Asociación Interamericana de Defensorías Públicas. Es una institución de carácter civil,45 no lucrativa, apolítica, no religiosa, social y cultural integrada por las instituciones estatales de defensorías públicas y asociaciones de defensores públicos de América, que tienen a su cargo la representación, la asesoría y la defensa técnica en juicio de las personas.46 Entre las instituciones estatales y asociaciones miembros se encuentran aquellas provenientes de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.47

De esta manera, la Corte Interamericana y la AIDEF firmaron un Acuerdo de Entendimiento con la Asociación Interamericana de Defensorías Públicas (AIDEF) en 2009, el cual entró en vigor el 1o. de enero de 2010, y el 7 de junio de 2013 fue aprobado por el Consejo Directivo de la AIDEF el “Reglamento Unificado para la actuación de la AIDEF ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.48 Este Reglamento fue actualizado por un nuevo Reglamento, adoptado el 3 de septiembre de 2018,49 que regula tanto el proceso ante la Corte IDH como ante la Comisión Interamericana y se le conoce como “Reglamento Unificado”.

La Secretaría General selecciona dentro de sus miembros a un cuerpo de veintiún defensores públicos interamericanos por un periodo máximo de tres años, pudiendo ser reelegidos por un solo periodo consecutivo. Cada Estado integrante de la AIDEF propone dos defensores públicos, “quienes deberán tener formación en derechos humanos”.50

A su vez, ya en el marco de la tramitación del caso contencioso ante la Corte IDH, es necesario cumplir con una serie de pasos para que la designación de un defensor público interamericano se vuelva operativa en la práctica. Cuando alguna presunta víctima no cuente con representación legal y/o carezca de recursos económicos en un caso y manifieste su voluntad de ser representada por un defensor interamericano, la Corte lo comunicará al coordinador general de la AIDEF, para que dentro del plazo de diez días designe al defensor o defensora que asumirá la representación y defensa legal. La Secretaría General de la AIDEF seleccionará dos defensores titulares y uno suplente51 del cuerpo de defensores públicos interamericanos para que realicen esta representación ante la Corte. Por su parte, el Tribunal les remitirá a éstos la documentación referente a la presentación del caso ante el Tribunal, de modo que éstos asuman desde ese momento la representación legal de la presunta víctima ante la Corte.

Existen criterios objetivos y subjetivos para la designación de un defensor público interamericano.52 En cuanto a los objetivos, en primer lugar, hay que reiterar que se tratan de dos personas, de entre las cuales una provendrá del Estado demandando, mientras que la otra de uno diferente. Resulta interesante esta apuesta por balancear que se trate de una persona cercana a la realidad y legislación nacional, en tanto que la otra sea alguien que parecería tener suficiente independencia y lejanía con el asunto, contexto o situación al no ser nacional del Estado demandado. Por supuesto, el Reglamento Unificado también prevé expresamente el hecho de que, en el Estado demandado, la defensa pública esté impedida legalmente de ejercer la defensa internacional en contra de dicho Estado. También puede ocurrir que dentro del cuerpo de los veintiún defensores interamericanos previamente designados no se encuentre uno de nacionalidad del Estado previamente concernido. Para ambos supuestos se le designará a la víctima un defensor interamericano de otra nacionalidad. Esto ha ocurrido en varios casos de Perú y Venezuela, donde se han designado defensores públicos interamericanos de otras nacionalidades diferentes a las de los respectivos Estados.

Respecto de los criterios subjetivos, si bien el Reglamento los denomina como tales, soy de la opinión que éstos, además de ser subjetivos, son sustanciales, ya que se refieren a la materia sobre la cual versará el caso que van a representar. Se trata de cuatro criterios: A) la índole de los derechos violados; B) las circunstancias del caso; C) la formación curricular y académica del defensor público interamericano, y D) que la experiencia del defensor esté relacionada con los incisos A y B.

En cuanto a la formación que puedan tener los defensores públicos interamericanos, es preciso destacar que, en el marco del Acuerdo entre la Corte y la AIDEF, la Corte ha venido realizando diversos cursos y programas de capacitación a los defensores públicos interamericanos con el fin de mantener su perfil profesional y académico elevado.53 Igualmente, entre los compromisos asumidos por la AIDEF se encuentra el “capacitar en forma permanente al cuerpo de defensores públicos interamericanos”, así como el realizar convenios o acuerdos con instituciones públicas y privadas “…a fin de garantizar que expertos en materia de derechos humanos, consultores técnicos en disciplinas sociales, intérpretes y traductores calificados colaboren en la actuación y capacitación de los defensores públicos interamericanos’’.54 Más aún, existe el compromiso por parte de los defensores públicos interamericanos de asistir “obligatoriamente a los cursos de capacitación organizados por la AIDEF”.55

Parece ser que la apuesta que ha realizado la Corte Interamericana en la designación de defensores públicos interamericanos dentro de las filas de la AIDEF está apuntando a, por lo menos, tres objetivos: primero, que las presuntas víctimas cuenten con una representación gratuita, puesto que los miembros de la AIDEF —de conformidad con el Acuerdo de Entendimiento y el Reglamento— sólo podrán cobrar por los gastos que origine la defensa; segundo, que dicha defensa no sea sólo gratuita, sino también de calidad, ya que, como vimos, los defensores reciben constante capacitación y tienen un alto grado de expertise en la materia, y tercero, teniendo en cuenta que entre los fines de la AIDEF se encuentra la promoción de los estándares internacionales en materia de derechos humanos, ésta se convierte en una excelente plataforma de difusión y promoción del derecho internacional de los derechos humanos, en constante diálogo y colaboración con la Corte Interamericana.56

4. La puesta en marcha del defensor público interamericano

Como toda gran idea, su pertinencia y utilidad no se encuentran probadas si no ha sido trasladada al terreno práctico. Desde la creación de la figura del defensor público interamericano, la Corte, en coordinación con la AIDEF, ha designado estos defensores en dieciocho casos.57 Esto refleja cómo, en la práctica, este mecanismo viene siendo utilizado por las presuntas víctimas y permite que se concrete la representación legal de aquellas que no contaban con asistencia adecuada desde un inicio del proceso ante la Corte hasta la emisión de la sentencia.

IV. Aspectos procesales relevantes

1. Autonomía de la defensa, gratuidad y rol de la víctima

Con la nueva posición de las víctimas dentro del proceso como una parte procesal, se garantiza que toda presunta víctima tenga una representación legal que haga valer sus intereses ante la Corte, función que es esencial, toda vez que la Comisión ya no puede asumir esta representación.

No se requiere acreditar la carencia de recursos económicos para la solicitud de designación de un defensor público interamericano, sino que basta con que la presunta víctima no cuente con una representación legal. Cabe destacar que ésta es una diferencia fundamental con la posibilidad de acceder a la representación legal de un defensor interamericano en el proceso de peticiones individuales ante la Comisión Interamericana, donde la designación está limitada a que la presunta víctima pruebe la carencia de recursos económicos. Lo mismo ocurre con el acceso al Fondo de Asistencia Legal a las Víctimas, donde no sólo se requiere que se pruebe esta condición, sino que en ocasiones se ha denegado.58

2. Designación ante la falta de representación legal de las víctimas

La figura del defensor público interamericano también ha servido para sufragar la inexistencia de un representante o, incluso, la falta de respuesta por parte de las víctimas o de sus familiares. Por ejemplo, en el caso Martínez Coronado vs. Guatemala, el Instituto de la Defensa Pública Penal de Guatemala había actuado como representante de las víctimas ante la Comisión Interamericana. Sin embargo, la Corte no obtuvo respuesta, en tres comunicaciones, sobre la confirmación de la representación de la presunta víctima en el proceso ante este tribunal internacional. Es por ello que la Corte decidió otorgar la representación al defensor público interamericano.59

3. Momento procesal en que intervienen los defensores
públicos interamericanos

El defensor público interamericano puede ser designado en cualquier momento en el proceso. Sin embargo, su designación en una etapa no invalida lo actuado; por ejemplo, en el caso Canales Huapaya vs. Perú, con anterior a la designación del defensor público interamericano, las presuntas víctimas ya habían presentado el escrito de solicitudes y argumentos y pruebas, que es el instrumento inicial en el procedimiento escrito ante la Corte IDH, luego del escrito de sometimiento del caso por parte de la Comisión Interamericana. En este caso, la Corte no interrumpió el procedimiento ni solicitó un escrito nuevo, sino que consideró que debían atenerse a la intervención posterior conforme el Reglamento.

4. Cambio de la defensoría pública interamericana
por representación legal propia

Siendo la representación legal eminentemente voluntaria, las presuntas víctimas pueden optar por cambiar la representación en cualquier momento en el proceso. Por ejemplo, en el caso Canales Huapaya vs. Perú, una vez dictada la sentencia una de las víctimas decidió nombrar un propio representante, que interpuso una solicitud de interpretación de la sentencia. Los defensores públicos interamericanos se mantuvieron en la defensa de la otra víctima.60

Igualmente, en el caso Zegarra Marín vs. Perú, luego de un año y medio en el proceso se cambió a la defensora pública interamericana. Esta situación se encuentra consignada en la sentencia del caso, pero no se explican cuáles habrían sido los motivos para este cambio que se dio un año después de su designación como defensora pública interamericana para ese caso.61

5. Impugnación por parte de las víctimas del defensor
público interamericano

El Reglamento Unificado regula la posibilidad de excluir de un caso en particular a un defensor interamericano. Se trata de los supuestos contemplados en el artículo 21, que pueden ser resumidos en: A) una situación de conflicto insuperable de interés, ya sea con la víctima o con el Estado demandado; B) se comprometa la integridad física o psíquica, de forma que impida el ejercicio de una defensa técnica eficaz del defensor público interamericano; C) la víctima rechace la defensa “por alguna causa fehacientemente justificada”, y D) se incumpla con requerimientos formales establecidos en el artículo 9o. del Reglamento y “ello derive en una afectación de una defensa técnica eficaz en el caso concreto”.

En la práctica de los diez años de la defensa pública interamericana, hemos podido identificar tres situaciones en que se ha buscado excluir a los defensores públicos interamericanos, todas ellas vinculadas con su nacionalidad. En los casos Furlán y Jenkins, ambos contra Argentina, y el caso Amrhein y otros vs. Costa Rica, las víctimas mostraron su desconfianza ante la nacionalidad de los defensores públicos interamericanos, al ser la misma del Estado demandado. Esta “impugnación” se realizó en las etapas iniciales del proceso ante la Corte IDH.

Resulta interesante ver que esta problemática fue superada en el caso Furlán, ya que la presidencia de la Corte IDH en el marco de la tramitación del proceso respondió a las inquietudes de la víctima. Se le indicó, entre otras cosas, que, si bien el defensor público interamericano se trataría de un funcionario argentino, debe velar por los intereses de la víctima. Agregó que la designación de una persona argentina en este caso tiene que ver más bien con cuestiones prácticas, relacionadas con mantener una comunicación “constante y cercana” con la víctima, así como “la experticia sobre el derecho interno que en muchos casos es necesaria para litigar ante la Corte IDH”.62

No obstante, esta situación no fue superada en el caso Jenkins vs. Argentina, donde se optó por cambiar a la defensora interamericana inicialmente designada por una de nacionalidad paraguaya.63 En el mismo sentido, en el caso Amrhein y otros vs. Costa Rica, que es un caso con múltiples víctimas, ante la desconfianza de dos de las víctimas de contar con defensores públicos de nacionalidad costarricense, se incorporó una defensora interamericana de nacionalidad nicaragüense.

6. El Fondo de Asistencia Legal a las Víctimas

Tal como se había mencionado anteriormente, la labor del defensor público interamericano se complementa con el Fondo de Asistencia Legal a las Víctimas de la Corte Interamericana. En 2008, la Asamblea General de la OEA creó el Fondo de Asistencia de la Corte y encomendó al Consejo Permanente de la OEA su reglamentación.64 Dicho Fondo de Asistencia fue creado con el “objeto [de] facilitar el acceso al sistema interamericano de derechos humanos a aquellas personas que actualmente no tienen los recursos necesarios para llevar su caso al sistema”.65 Según lo dispuesto en el Reglamento adoptado por el Consejo Permanente en noviembre de 2009, el Fondo de Asistencia del Sistema Interamericano consta de dos cuentas separadas: una correspondiente a la Comisión Interamericana y otra correspondiente a la Corte Interamericana.66

La manera en la que el Fondo de Asistencia del Sistema Interamericano es financiado consiste en que éste depende de los “aportes de capital voluntarios de los Estados miembros de la OEA, de los Estados Observadores Permanentes, y de otros Estados y donantes que deseen colaborar”.67 Asimismo, conforme al artículo 4o. del Reglamento aprobado por el Consejo Permanente, corresponde a la Corte Interamericana reglamentar los requisitos de elegibilidad para solicitar la asistencia, así como el procedimiento para la aprobación de la misma.

En este sentido, el 4 de febrero de 2010 se emitió el Reglamento de la Corte sobre el Funcionamiento del Fondo de Asistencia Legal de Víctimas (en adelante, FALV), el cual entró en vigor el 1o. de junio de 2010. Asimismo, el 1o. de marzo de 2011 entró en vigor el Reglamento de la Comisión Interamericana sobre el Fondo de Asistencia Legal del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

El FALV tiene como objeto facilitar el acceso al sistema interamericano de derechos humanos a aquellas personas que actualmente no tienen los recursos suficientes para llevar su caso ante el Tribunal. Una vez que la presunta víctima acredita no disponer de recursos económicos suficientes, la Corte decide aprobar mediante resolución las oportunas erogaciones, con el objeto de que sean satisfechos los gastos derivados del proceso.

De esta manera, una vez que el caso ha sido presentado ante la Corte, toda víctima que no cuente con los recursos económicos necesarios para soportar los gastos generados por el litigio podrá solicitar expresamente acogerse al FALV.68 Si bien la representación legal por parte del defensor interamericano es gratuita, éste puede cobrar únicamente los gastos que la defensa le origine.69 Aquí es donde entra en juego el FALV, ya que, de conformidad con el Acuerdo de Entendimiento entre la Corte Interamericana y la AIDEF,70 “[l]a Corte Interamericana… sufragará, en la medida de lo posible, y a través del Fondo de Asistencia Legal de Víctimas, los gastos razonables y necesarios en que incurra el defensor interamericano designado”. Por su parte, el defensor designado “deberá presentar ante la Corte todos los comprobantes necesarios que acrediten los gastos en que se ha incurrido con motivo de la tramitación del caso ante ésta”.71 Por ejemplo, en el caso Furlán y familiares vs. Argentina, la AIDEF corrió con los gastos de la realización de una prueba cognitiva para la víctima, con el objeto de sustentar las medidas de reparación pertinentes. Al momento de dictar el fallo, la Corte ordenó el reintegro por parte del Estado de estos gastos al FALV.

Una vez culminado el proceso, dentro de la sentencia, la Corte evaluará la procedencia de ordenar al Estado demandado el reintegro al Fondo de las erogaciones en que se hubiera incurrido e indicará el monto total adeudado.72

7. Perspectiva comparada

La propuesta del sistema interamericano es entonces única y singular. En ninguno de los otros sistemas regionales existe una apuesta por la defensa pública nacional, sino que se recurre a un fondo para que las víctimas recurran a la defensa privada. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos atribuye un presupuesto, fijado por el secretario del Tribunal,73 al recurrente para que elija un abogado privado como representación legal.74 La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos sigue la misma línea que su homóloga europea, otorgando a las partes “una representación y/o una asistencia legal gratuita”,75 “dentro del presupuesto disponible”.

8. Desafíos

Hoy resulta muy difícil encontrar problemas estructurales en la forma en que el defensor público interamericano se encuentra regulado, así como podemos evidenciar que su actuación ha tenido un impacto positivo en el acceso a la justicia de las víctimas. López Puleio, quien ejerció como defensora pública interamericana, a dos años de la entrada en vigencia del Reglamento que preveía la puesta en marcha de esta figura jurídica, reflexionaba sobre los retos de su adecuada implementación.76 Cuestiones como la necesidad de que exista defensor público interamericano ante la Comisión Interamericana y un mecanismo como el FALV, entre otros, reseñados en esa ocasión, ya han sido sufragados por la nueva normativa, incluyendo el nuevo Reglamento Unificado de la AIDEF, y la experiencia de los años posteriores.

En esta línea, podemos ver que la puesta en funcionamiento del defensor público interamericano ha sido positiva, por lo que el desafío que se presenta a la Corte Interamericana ya no es posicionar el cuerpo de defensores públicos, sino de fortalecerlo.

En primer lugar, el proceso de designación que depende de la AIDEF debe siempre tener en cuenta los criterios objetivos de conocimientos técnicos, contenidos en el Reglamento Único. La rigurosidad en la designación de personas técnicamente idóneas y adecuadas para ejercer la defensa ante la Corte IDH es esencial. En este sentido, resulta esencial que la Corte IDH continúe con las capacitaciones que realiza al cuerpo de defensores públicos interamericanos.

En segundo lugar, debe reafirmarse la autonomía de estos defensores. Siendo que la Corte IDH ha apostado por un sistema de cooperación con la AIDEF, resulta necesario que esta Asociación apoye garantizar la autonomía e independencia de los defensores públicos interamericanos de cara no sólo a sus instituciones nacionales, sino también a sus propios Estados. Hemos visto que en la práctica existe preocupación por parte de las presuntas víctimas porque la defensa sea ejercida por representantes de defensas públicas nacionales de su propio Estado.

En tercer lugar, la visión de las víctimas, como usuarias del sistema interamericano, es esencial para un balance comprensivo. Se requiere integrar sus pareceres y sus voces a la hora de considerar cuáles son las modificaciones o reformas integrales que debe realizarse a la figura del defensor público interamericano.

V. Conclusiones

Teniendo en cuenta la evolución del rol de la víctima en el proceso ante la Corte IDH, que hoy se integra autónomamente como una parte procesal, el desarrollo del defensor público interamericano constituye un hito esencial para el acceso a la justicia en las Américas. La Corte Interamericana ha optado por regular su figura en su Reglamento de 2009 a través de la cooperación con la AIDEF. Por medio de una normativa propia (Reglamento Unificado), la AIDEF se encarga de escoger al cuerpo de defensores públicos interamericanos, así como a designar en el caso concreto quienes ejercerán la defensa. Los criterios para tomar en cuenta son tanto objetivos como subjetivos y la posibilidad de actuar en contra de sus propios Estados.

Entre los aspectos procesales relevantes que tiene la figura de este tipo de defensor se encuentra la gratuidad, que es totalmente independiente de la condición económica de la presunta víctima. Además, destaca el hecho de que, si bien la Corte IDH no participa de la designación de estos defensores, sino que es la AIDEF, ésta sí puede controlar procesalmente los cambios que se hagan de la representación o analizar las impugnaciones que hagan las víctimas. En esta línea, es una característica importante el hecho de que se pueda cambiar de defensor público interamericano en cualquier etapa del proceso y que se permita su actuación tanto en el procedimiento de fondo como en la supervisión de cumplimiento, así como en las solicitudes de medidas provisionales. La labor de estos defensores se complementa con el FALV, que permite subrogar los gastos y sostener financieramente el proceso desde la perspectiva de la presunta víctima. Es estimable que el sistema interamericano, a diferencia de sus pares europeo y africano, ha apostado por la cooperación con la defensa pública nacional para la implementación de la representación gratuita y técnicamente adecuada. Los otros sistemas regionales han recurrido a la defensa privada.

Finalmente, con una década desde su implementación y dieciocho casos en que se ha recurrido a esta importante herramienta para el acceso a la justicia, los retos residen en la consolidación, más que en su implementación. Por un lado, evidenciamos que es necesario mantener la rigurosidad en la elección de los defensores públicos interamericanos, sustentándose en criterios técnicos y objetivos. Por el otro, se tiene que trabajar en reafirmar la autonomía funcional de estos defensores. De manera transversal, un adecuado balance sobre los retos y oportunidades de la figura del defensor público interamericano requerirá una discusión más amplia que integre las voces de las víctimas y sus pareceres sobre cuáles cambios o reformas más comprensivas se requerirán para poder cumplir con el objetivo esencial de esta figura, que es el acceso a la justicia de aquellas personas que han visto vulnerados sus derechos humanos y pretenden legítimamente una reparación integral.

VI. Bibliografía

Acosta, Juana, La protección de víctimas indeterminadas en el sistema interamericano de derechos humanos, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas, 2005.

Cançado Trindade, Antônio, “El nuevo Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000): la emancipación del ser humano como sujeto del derecho internacional de los derechos humanos”, 2000.

Cançado Trindade, Antônio, “El nuevo Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (2000) y su proyección hacia el futuro: la emancipación del ser humano como sujeto del derecho internacional”, 2000.

Corte IDH, Informe anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2010, San José, OEA, 2011.

Gialdino, Rolando, “La Corte Interamericana de Derechos Humanos y sus reglamentos”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2006.

Long, Soray, “Reflexión sobre posibles reformas a los reglamentos de la Comisión Interamericana y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Revista CEJIL, año 3, núm. 4, 2008.

López Puleio, María Fernanda, “La puesta en escena del defensor público interamericano”, Anuario de Derechos Humanos, núm. 9, 2013.

Medina, Cecilia, “Modificación de los reglamentos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al procedimiento de peticiones individuales ante la Corte”, Anuario de Derechos Humanos, núm. 7, 2011.

Medina, Cecilia, “The Battle of Human Rights: Gross, Systematic Violations and the Inter-American System”, American Journal of International Law, 1988.

OEA, “Informe del presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, juez Antônio A. Cançado Trindade, a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (9 de marzo de 2001)”, OEA/Ser.G/CP/CAJP-1770/01, 16 de marzo de 2001.

Salvioli, Fabián, “Derechos, acceso, y rol de las víctimas, en el sistema interamericano de protección a los derechos humanos”, El futuro del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, San José (Costa Rica), IIDH, 1997.

---

---