MÉXICO RATIFICA EL ESTATUTO DE ROMA QUE CREA LA CORTE PENAL INTERNACIONAL, DESPUÉS DE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN
Si bien la firma del Estatuto de Roma que crea la Corte Penal Internacional (CPI) fue un acto postrero del gobierno de Ernesto Zedillo (México firmó el Estatuto de la Corte Penal el 7 de septiembre de 2000) su aprobación por parte del Senado y después su ratificación fue resultado de un proceso de varios años que se inició en 2001 en medio de un ambiente polémico, y terminó el 21 de junio de 2005 con su aprobación por parte de esta cámara del congreso.1
El meollo del asunto consistía en adecuar el Estatuto de Roma al sistema jurídico interno que según los constitucionalistas no cabía en el marco jurídico constitucional. Finalmente, después del análisis de varios proyectos e inclusive de varios modelos de recepción del Estatuto en derecho comparado, el legislativo se inclino por la formula de agregar al artículo 21 de la Constitución, que se refiere a la competencia sobre la imposición de penas, un párrafo en el que se estipula que:
Artículo 21.
...
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional...2
En el único artículo transitorio del documento, girado por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión al Ejecutivo, se establece que esta modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación.
1. Comentario
La postura mexicana es bastante desafortunada desde la perspectiva del derecho internacional. Según se puede leer la reforma constitucional no es un reconocimiento llano de la jurisdicción de la corte, lo que hace es reservar la aplicación del Estatuto a la aprobación del Senado "en cada caso" concreto; lo que trae por consecuencia una serie de interrogantes:
a) ¿Por qué el Senado puede decidir sobre la procedencia de la competencia de la CPI?
b) ¿Cuáles son los parámetros que tendrá el Senado para decidir si procede o no?
c) En tal caso, ¿el Senado tendrá un sistema para escuchar a los perjudicados por su decisión, como sucede normalmente en los procedimientos judiciales?
Precisamente por ser una disposición atípica los cuestionamientos se producen, sin que a simple vista tengan una respuesta inmediata. Pero, desde la perspectiva de derecho internacional podemos calificar a la posición mexicana de una reserva encubierta que no se permite por el derecho internacional, ni mucho menos desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos.
2. ¿La postura de México constituye una reserva?
En principio, podemos ver que la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 establece que se entiende por "reserva": "Una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse el, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado".3
¿Qué está haciendo el artículo 21 reformado de la Constitución?, ni mas ni menos que modificar los efectos del estatuto que en sus artículos 12 y 13 establece el ejercicio de la competencia por parte de la corte, pero con el artículo 21 de la Constitución esa competencia no se podrá ejercer si el Senado de acuerdo a quién sabe qué consideraciones decide no reconocer la competencia.
Si llegamos a la conclusión que esa es una reserva, digamos encubierta, el siguiente punto a resolver es si esa es una reserva valida. Se puede calificar la reserva constitucional como: una reserva encubierta; amplia y para colmo de males va en contra del objeto y fin del Estatuto de Roma.
Es encubierta porque, recordemos, el Estatuto de la Corte Penal Internacional no admite reservas,4 sin embargo, la formula mexicana tiene efectos de reserva, como ya vimos. También es bastante amplia: hasta el momento no existen limitaciones a la facultad que ahora la Constitución otorga al Senado para determinar si hace procedente o no la competencia de la CPI, lo que la hace incierta. Tanto las reservas encubiertas como las amplias están rechazadas por la práctica de los Estados.5
Por otro lado, la reserva va en contra del objeto y fin del Estatuto de Roma. ¿Cuál es su objeto y fin? En su preámbulo, el Estatuto de Roma textualmente se dice: "Afirmando que los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo y que, a tal fin, hay que adoptar medidas en el plano nacional e intensificar la cooperación internacional para asegurar que sean efectivamente sometidos a la acción de la justicia".
El fin del Estatuto de Roma, que recordemos es el resultado de un proceso de evolución de las luchas por impedir y en dado caso hacer que los crímenes horrendos que se han dado en la historia reciente de la humanidad no queden sin castigo. Además tiene un objeto disuasivo pues trata de impedir la comisión de crímenes que atentan contra la humanidad en su conjunto, a través de un mecanismo de jurisdicción que asegura que los que realicen este tipo de crímenes serán llevados a la acción de la justicia. Evidentemente si el Senado decide que no procede la competencia en tal o cual asunto se estará en contra del objetivo y fin del Estatuto de Roma. En derecho internacional es esencial que las reservas guarden compatibilidad con el objeto y el fin del tratado.6 Esta es una condición de fondo y sobre todo tratándose de convenios de tal envergadura como los relativos a derechos humanos.
Ahora sólo resta esperar que en el caso hipotético que se presente al Senado, este órgano legislativo tenga la sabiduría de no actuar como un obstáculo a la justicia internacional.
* Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Notas:
1 El Senado de la República aprobó, por 78 votos a favor y 1 en contra, el dictamen de las comisiones unidas de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales, de Justicia, y de Derechos Humanos, que contiene el proyecto de decreto por el que se aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
2 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de 2005.
3 Artículo 2 de la Convención de Viena 69. Las cursivas son mías.
4 Artículo 120 del Estatuto de Roma.
5 Véase Salgado Pesantes, Hernán, "Las reservas en los tratados de derechos humanos", en varios autores, Liber Amicorum, Héctor Fix Zamudio, San José de Costa Rica, Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1998, vol. I, p. 13.
6 La literatura y las decisiones jurisprudenciales son bastas sobre el tema, sólo recordemos la conocida Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia, del 28 de mayo de 1951, sobre las reservas a la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio.