Ha resultado muy grato para los estudiosos y para los interesados en los temas jurídicos internacionales, la aparición de una nueva obra del embajador Jorge Palacios Treviño, esta vez sobre la controvertida y polémica Ley sobre la Celebración de Tratados publicada por el Diario Oficial de la Federación, el 2 de enero de 1992. 1
La publicación de este opúsculo debido a la pluma del embajador Palacios Treviño merece el mayor detenimiento por varias razones. Primero, el prestigio del autor como gran conocedor de los temas de derecho internacional público y, de manera especial, sobre el derecho de los pactos, este último tanto en su vertiente teórica como en la práctica de los Estados. En segundo lugar, por la conocida seriedad con que el autor aborda los temas sobre los que escribe, pues conjuga un análisis profundo de los temas, con observaciones agudas y equilibradas, sustentadas en sus conocimientos y experiencia. Y finalmente, por la escasa bi-bliografía sobre el tema, no obstante lo discutida que ha sido la ley desde el momento de su aprobación. Sorprende realmente la poca atención que el foro y la academia han otorgado a la Ley de Tratados. 2
La obra consta de una presentación a cargo del licenciado Arturo A. Dager. En la introducción, el autor explica que aunque el objetivo primordial de la Ley de Tratados fue hacer referencia a los mecanismos internacionales para la solución de controversias legales, creyó oportuno incorporar los acuerdos administrativos denominados acuerdos interinstitucionales, haciéndose así explícita su presencia en la legislación mexicana.
La parte medular del trabajo la aborda el autor en nueve secciones: Consideraciones generales; El nombre de la Ley; El objeto de la Ley; Los tratados y los acuerdos interinstitucionales; Definiciones contenidas en la Ley de Tratados; El trámite de los tratados en el Senado; Formas de manifestar el consentimiento de un Estado para obligarse por un tratado; Papel de la Secretaría de Relaciones Exteriores en la conclusión de los tratados y los acuerdos interinstitucionales y Mecanismos internacionales para la solución de controversias legales. Un capítulo de conclusiones puntuales pone punto final al trabajo. Como apéndices se incluyen tres documentos: el texto de la Ley sobre la Celebración de Tratados, la Guía para la Conclusión de Tratados y Acuerdos Interinstitucionales en el Ámbito Internacional, con base en la Ley de Tratados y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Finalmente, se incluye una lista de obras de consulta.
El autor reconoce que la ley ha hecho aportaciones útiles a la legislación sobre tratados en nuestro país y resalta al respecto la incorporación que se hace de los acuerdos ejecutivos (administrativos) y explicita los pasos a seguir para el perfeccionamiento de los tratados. De forma apropiada, Jorge Palacios argumenta y concluye que los acuerdos administrativos tienen su fundamento en la atribución reglamentaria del artículo 89, fracción I, de la Constitución en favor del presidente de la república. Con sólidos razonamientos e impecable hermenéutica el autor sostiene que la Ley no viola el artículo 27 constitucional, fracción I, pues los extranjeros no requieren la protección de sus gobiernos sino accionar ante instancias jurisdiccionales contempladas en acuerdos comerciales internacionales vigentes, aún sin haber agotado los recursos locales.
No obstante lo anterior, se critica que la ley no se haya ocupado del lugar jerárquico que ocupan los tratados y los acuerdos ejecutivos en la legislación vigente. Además, se afirma que la ley en comento contradice la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal cuando autoriza a las dependencias a firmar acuerdos interinstitucionales sobre asuntos de su competencia.
La única observación que tenemos al estupendo trabajo de don Jorge Palacios sería el no haber abundado más sobre las consecuencias legales que produciría si alguna dependencia u organismo de la administración pública federal, estatal o municipal se negara a acogerse al dictamen que en su oportunidad emitiera la Secretaría de Relaciones Exteriores sobre la procedencia de suscribir un acuerdo interinstitucional, y finalmente decidiera celebrarlo. Es obvio que la ley es omisa al respecto. Por ello, un comentario sobre un hipotético caso de esta naturaleza se imponía. El hecho de que una situación como la descrita no se haya dado en la práctica no es óbice para no contar con alguna orientación al respecto.
En resumen, coincidimos con Arturo Dager en que el trabajo del embajador Palacios Treviño coloca a la Ley de Tratados y sus componentes bajo un microscopio jurídico, dando por resultado un valioso instrumento para el análisis sereno y objetivo de esta legislación tan polémica y discutida como pocas en los años recientes.
José Humberto CASTRO VILLALOBOS *
*Miembro del Servicio Exterior Mexicano de la Secretaría de Relaciones Exteriores.