ALGUNAS CONSIDERACIONES JURÍDICAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN DE MÉXICO
EN LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ

SOME LEGAL REMARKS ON MEXICO’S PARTICIPATION IN PEACEKEEPING
OPERATIONS¹

Camilo Soto Crespo²

Sumario: I. Introducción. II. Consideraciones jurídicas internacionales. III. Consideraciones jurídicas domésticas. IV. Conclusiones. V. Bibliografía.

Resumen: El análisis de la viabilidad de la participación de México en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la Organización de las Naciones Unidas involucra aspectos jurídicos de derecho internacional y doméstico constitucional mexicano; particularmente se analizan aquellos relacionados con las condicionantes enunciadas por el presidente de la República como lineamientos de la participación mexicana, videlicet las facultades de la Organización de las Naciones Unidas para crearlas, su legalidad bajo derecho internacional y doméstico mexicano, así como las relaciones entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión para su implementación.

Palabras clave: Naciones Unidas, operaciones de paz, fuerzas armadas, política exterior de México, división de poderes.

Abstract: The feasibility analysis of Mexico's participation in peacekeeping operations involves legal issues pertaining to both international and Mexican domestic constitutional law. Particularly, those related to the conditions set out by the President as guidelines for Mexico’s participation will be analyzed, videlicet the powers of the United Nations to create them, their legality under both international and domestic Mexican law, and the relationships between the Federal Executive Branch and Congress for their implementation.

Key words: United Nations, peacekeeping operations, armed forces, Mexican foreign affairs, separation of powers.

Résumé: L'analyse de la viabilité de la participation du Mexique dans les opérations de maintien de la paix de l’Organisation des Nations Unies comporte des aspects juridiques du droit international et droit constitutionnel national mexicain; en particulier, ils sont analysés ceux aspects liés aux conditions fixées par le Président de la République comme des lignes directrices concernant la participation mexicaine, videlicet les pouvoirs de l' Organisation des Nations Unies pour les créer, leur légalité au regard du droit international et national mexicain, ainsi que les relations entre le Exécutif Fédéral et le Congrès de l’Union pour leur mise en œuvre.

Mots-clés: Nations Unies, opérations de paix, forces armées, politique étrangère du Mexique, séparation des pouvoirs.

I. INTRODUCCIÓN

El 24 de septiembre de 2014, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Enrique Peña Nieto, anunció la participación de México en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y subrayó las principales condicionantes que guiarán dicha labor: (i) bajo la autorización y mandato expresos del Consejo de Seguridad de la ONU; (ii) con el consentimiento expreso del Estado receptor; (iii) de conformidad con el sistema jurídico mexicano; (iv) así como con las prioridades de política exterior, incluida la realización de tareas de índole humanitaria.³

Si bien México ha participado tres veces en las OMP —misión de las Naciones Unidas en los Balcanes de 1947 a 1950, Cachemira en 1949 y Misión de Paz en El Salvador en 1992—,⁴ el anuncio resultó relevante debido a que durante décadas México estuvo ausente. Ello se debe, entre otros factores, a que la política exterior del país consideraba como “intervención” ese tipo de operaciones.⁵

Tras una recepción positiva del comunicado por la opinión pública,⁶ el 13 de marzo de 2015, las secretarías de Relaciones Exteriores, Defensa Nacional y Marina, emitieron un comunicado de prensa conjunto en el que informaron que cuatro integrantes de las Fuerzas Armadas Mexicanas participarán en la Misión de la ONU para la Estabilización de Haití, así como en la Misión de las Naciones Unidas para el Referéndum del Sáhara Occidental, reiterando que “[l]a participación gradual de México en las OMP estará apegada a los principios normativos de la política exterior dispuestos en nuestra Constitución”.⁷ Posteriormente, el 27 de marzo de 2015, los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina reafirmaron dicho compromiso asistiendo a la “Conferencia de Jefes Militares de Defensa” en la ONU,⁸ donde jefes militares de defensa de más de 100 países se reunieron por primera vez para analizar aspectos centrales relacionados con las OMP.⁹

Si bien la participación de México en las OMP ya fue decidida y anunciada por el Ejecutivo Federal y, por ello, prácticamente es un hecho, resulta necesario clarificar los aspectos jurídicos inmersos en las discusiones sobre la viabilidad de la participación en las OMP y que no han sido atendidos de manera completa en los debates académicos y públicos. En este sentido, mientras que la discusión pública se ha centrado en los aspectos políticos de la decisión,¹⁰ la literatura académica jurídica en la materia se ha enfocado en los efectos jurídicos internacionales de las OMP, dejando de lado aquellos que se producen hacia el interior del ordenamiento jurídico nacional.¹¹

No obstante, si bien los primeros dos lineamientos enunciados por el presidente de la República encuentran sustento en el derecho internacional, los últimos dos lo hacen en el derecho doméstico mexicano. Por ello, cualquier análisis respecto a la legalidad de la participación de México en las OMP debe realizarse desde dos ópticas (o derechos): la del internacional público y la del constitucional mexicano. El presente ensayo se abocará a realizar dicho estudio, tomando como objeto de análisis los principales sustentos jurídicos que respaldan los cuatro parámetros descritos por el Ejecutivo Federal.

La primera sección realizará un análisis jurídico internacional de la regulación de las OMP, donde se argumentará que, en efecto, (i) mediante la creación de una OMP por el Consejo de Seguridad es que México podría participar en ellas; sin embargo, también la podría crear la Asamblea General de la ONU. Debido a que ese acto (ii) presupone la existencia del consentimiento del Estado receptor, la eventual participación per se de México en las OMP no viola derecho internacional. No obstante, para la operación de las OMP existen diversos procesos a concretarse con la Asamblea General y el secretario general de la ONU, así como con el Estado receptor mismo. Por ello, el mandato que en su caso emita el Consejo de Seguridad no será el único instrumento jurídico que regulará la actuación de México.

La segunda sección se abocará al estudio de las principales normas jurídicas mexicanas que regularían la participación de México en las OMP. Particularmente, se concluirá que (iii) no se violenta el principio constitucional de no intervención con la participación en las OMP, sino que (iv), en última instancia, el Ejecutivo Federal está facultado por la Constitución para decidir o no la participación de México en ellas; salvo en materia de tropas, sobre las cuales debe contar con la anuencia del Senado de la República.

II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS INTERNACIONALES

En derecho internacional general [pueden]... definirse las “operaciones de mantenimiento de la paz”, como una operación de preservación, no coercitiva, llevada a cabo por Naciones Unidas y sobre una base consensual.

Para configurarse una “operación para el mantenimiento de la paz” se requiere por una parte de una actividad operacional, implicando una presencia física sobre el terreno, y por otra parte, que esta operación sea realmente una operación de la Organización de las Naciones Unidas y no simplemente de los Estados miembros actuantes.¹²

Por regla general, (1) las OMP son creadas por el Consejo de Seguridad de la ONU, “suponen el consentimiento de los Estados interesados y no pueden recurrir a la fuerza, salvo en caso de legítima defensa”.¹³ No obstante, (2) pueden ser creadas también por la Asamblea General en ocasiones excepcionales y siempre necesitan de dicho órgano, así como del secretario general, para ser implementadas.

1. El Consejo de Seguridad está facultado para crear las Operaciones 
de Mantenimiento de la Paz

A. Principios que rigen la actuación del Consejo de Seguridad

De acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad tiene como función primordial mantener la paz y la seguridad internacionales, de conformidad con los principios de la ONU.¹⁴ En particular, destacan (i) la prohibición del uso de la fuerza entre los Estados¹⁵ y (ii) el principio de no intervención en los asuntos internos de los Estados miembros a la ONU,¹⁶ por ser los más controvertidos.¹⁷

a. El Consejo de Seguridad está autorizado para permitir el uso 
de la fuerza

En derecho internacional existe una prohibición al uso de la fuerza entre los Estados, por lo que están impedidos de hacer uso de ese medio para la resolución de las disputas internacionales.¹⁸ Las únicas excepciones y, por ende, las justificaciones para que los Estados usen la fuerza, son:¹⁹ a) bajo el ejercicio de la legítima defensa,²⁰ el cual sólo puede realizarse como consecuencia de un ataque armado de otro Estado,²¹ en cumplimiento de los principios de proporcionalidad y necesidad,²² y previo aviso al Consejo de Seguridad;²³ b) mediante consentimiento del Estado autorizando la incursión,²⁴ y c) previa autorización del Consejo de Seguridad,²⁵ cuando exista una amenaza a la paz y la seguridad internacionales.²⁶

Debido a lo anterior, el uso de la fuerza autorizado por el Consejo de Seguridad en contra de algún miembro de la ONU no viola derecho internacional, más aún si el Estado consiente la incursión en su territorio.

b. Las medidas coercitivas del Consejo de Seguridad no violan el principio 
de no intervención²⁷

El artículo 2o., párrafo 7, de la Carta de la ONU establece como principio de la organización que:

Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII.²⁸

Aquellos asuntos que pertenecen a la jurisdicción interna de los Estados son todos los no regulados por el derecho internacional.²⁹ Es decir, sobre los cuales los Estados pueden regular libremente en su derecho doméstico.³⁰ Por ejemplo, la decisión de a quiénes considera como sus nacionales un Estado.³¹ Este principio de no intervención incluye, como corolario, la prohibición de no interferir en el sistema político de otros Estados.³²

Aunque la propia ONU está impedida de violentar el domain reservé de los Estados, el texto de la Carta explícitamente prevé que las medidas coercitivas del capítulo VII no entran en conflicto con dicho principio. Por ello, cualquier medida tomada por la ONU con fundamento en dicho capítulo no podría ser considerada como violatoria del principio de no intervención;³³ el otro tipo de medidas, las no coercitivas o pacíficas, están contenidas en el capítulo VI de la Carta.

Las medidas que el Consejo de Seguridad puede implementar bajo el capítulo VII de la Carta son aquellas en respuesta a la amenaza o quebrantamiento de la paz, así como actos de agresión.³⁴ En virtud de ellas, el Consejo de Seguridad puede autorizar el uso de la fuerza, previa aplicación de otras medidas coercitivas;³⁵ recibir las comunicaciones respecto del uso de la legítima defensa por los miembros de la ONU³⁶ y delegar sus medidas coercitivas a acuerdos u organismos regionales a través de la autorización para la implementación de medidas coercitivas.³⁷

En ejercicio de ambos tipos de medidas, tanto pacíficas como coercitivas, el Consejo de Seguridad ha creado las OMP,³⁸ aumentando o disminuyendo el mandato de las mismas en cada caso, así como la capacidad de hacer uso de la fuerza.³⁹

B. Mandatos en las OMP

Existe un doble papel de las OMP, por virtud del cual algunos mandatos prevén expresamente la posibilidad de hacer uso de medidas coercitivas, al mencionarse expresamente el capítulo VII en la mayoría de las últimas resoluciones.⁴⁰ A su vez, el Consejo de Seguridad ha creado algunas OMP con un mandato múltiple o multidimensional en el que se prevén diversas funciones —esfuerzos militares, policíacos y de autoridades civiles— cuyo fundamento abarcaría tanto el capítulo VI como el VII de la Carta; en contraste con las OMP tradicionales, cuyo mandato estaba limitado a mantener ceses al fuego y estabilizar las situaciones en el terreno.⁴¹ Por ejemplo, en la más reciente OMP creada, la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana, se dotó a la misma del siguiente mandato: protección de civiles; apoyo en el proceso de transición; facilitación de asistencia humanitaria;⁴² protección de la ONU; promoción y protección de los derechos humanos; apoyo a la justicia nacional e internacional y el Estado de derecho; desarme, desmovilización, reintegración y repatriación, entre otras actividades.⁴³

A pesar de variar en su contenido, el principio rector de todas las OMP es ser realizadas con el consentimiento del Estado receptor⁴⁴ y de manera voluntaria por los Estados participantes en la OMP.⁴⁵ Incluso en aquellas ocasiones cuando los Estados no consintieron una operación multinacional en su territorio, el posterior despliegue de la OMP sí fue consentida por el Estado.⁴⁶ Por ejemplo, la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo desde 1999 y hasta la fecha, después de la operación de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) en dicha región.⁴⁷

En virtud de lo anterior, la práctica del Consejo de Seguridad de la ONU, sin importar el tipo de medidas que la OMP implemente, ha sido siempre basada en obtener el consentimiento previo del Estado receptor,⁴⁸ al igual que en el resto de los principios previstos en la Carta de las Naciones Unidas,⁴⁹ por lo que no existiría impedimento jurídico para su implementación. En consecuencia, las dos primeras condicionantes esbozadas por el presidente de la República para la participación de México en las OMP —previo consentimiento del Estado y mediante autorización del Consejo de Seguridad— son acordes con lo previsto en el marco de la ONU y del derecho internacional.

2. La Asamblea General y el secretario general también intervienen en la creación 
e implementación de las operaciones de mantenimiento de la paz

A. El papel de la Asamblea General

La Asamblea General puede discutir cualquier cuestión dentro del límite de la Carta y respecto de las funciones de los órganos creados por la misma.⁵⁰ Sólo en cuestiones importantes necesita el voto de las dos terceras partes de sus miembros, mientras que en las demás cuestiones las decisiones se adoptan por una mayoría simple.⁵¹ Las cuestiones importantes son, entre otras, las relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y cuestiones presupuestarias.⁵²

Derivado de su resolución 377 “Unidos por la Paz” del 3 de noviembre de 1950, la Asamblea General puede recomendar el uso de la fuerza, así como la creación de una OMP, cuando el Consejo de Seguridad se encuentra impedido para hacerlo por el uso del veto.⁵³ En el contexto de las OMP, se utilizó por primera vez este poder para la Primera Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas, desplegada en el Canal de Suez en 1956.⁵⁴

Independientemente del órgano que cree la OMP, para su financiamiento, los Estados miembros proveen los recursos de manera colectiva pero diferenciada a través de la Asamblea General.⁵⁵ Mutatis mutandis, la Asamblea General determina la proporción en la que los Estados sufragarán los gastos de la ONU, incluidas las OMP.⁵⁶

Asimismo, a través del Comité Especial de OMP, la Asamblea General analiza el actuar de las OMP.⁵⁷ En consecuencia, si bien es cierto que el Consejo de Seguridad es el principal órgano de la ONU encargado de autorizar una OMP, no es el único que puede hacerlo y, en todo caso, la OMP dependerá de la Asamblea General para ser implementada.⁵⁸

B. La actuación del secretario general

El Secretariado está dirigido por el secretario general de la ONU, quien posee las atribuciones otorgadas por la Asamblea General, el Consejo de Seguridad y el Consejo Económico y Social de la ONU.⁵⁹ Entre otras de sus funciones, el secretario general puede hacer del conocimiento del Consejo de Seguridad cualquier asunto que pueda poner en peligro la paz y la seguridad internacionales.⁶⁰ En virtud de lo anterior, regularmente el secretario general es quien, a través de un estudio sobre la situación, pone a consideración del Consejo de Seguridad la posibilidad de crear una OMP.⁶¹

Independientemente de quién la haya propuesto, el Consejo de Seguridad lo faculta en la resolución que crea la OMP respectiva para ser su comandante,⁶² quien, a su vez, nombrará al Jefe de la Misión —la autoridad general sobre el terreno—.⁶³ Posteriormente, el secretario general es quien solicita y verifica directamente con los Estados las contribuciones a la OMP.⁶⁴

Asimismo, es quien suscribe los documentos en los que se prevén los privilegios e inmunidades, así como las responsabilidades civiles y penales de los actos del personal de la misión:⁶⁵ Acuerdo sobre el Estatus de las Fuerzas de la Misión entre la ONU y el Estado receptor⁶⁶ y el Memorándum de Entendimiento entre la ONU y el País Contribuyente.⁶⁷

En virtud de lo anterior y de manera similar a lo expuesto para la Asamblea General, una OMP no sólo necesita del Consejo de Seguridad de la ONU para su creación e implementación,⁶⁸ sino también del secretario general, quien, en última instancia, administrará y dirigirá en el terreno.⁶⁹ Por ello, resulta necesario especificar que la primera condicionante de la participación de México en las OMP —bajo el mandato del Consejo de Seguridad— no es el único acto jurídico que realizará la ONU, ya que existen casos de excepción y otros actos jurídicos posteriores a la creación de la OMP necesarios para su implementación.

III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS DOMÉSTICAS

Para que cualquier OMP pueda ser implementada, debe cumplir con el ordenamiento jurídico del país que envía tropas. En el caso de México, debe cumplir primero con la Constitución.

De conformidad con nuestra carta magna, prima facie quien estaría encargado de decidir si participar o no en las OMP es el Ejecutivo Federal, al ser el titular de la facultad exclusiva en materia de política exterior.⁷⁰ Asimismo, toda vez que posee como facultad exclusiva el disponer de las fuerzas armadas para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación,⁷¹ genera una presunción a su favor de que puede decidir unilateralmente si enviar tropas o no para su participación en las OMP.

No obstante, para la defensa exterior del país, el Ejecutivo Federal está limitado por el Congreso de la Unión, al tener que pedirle permiso para declarar la guerra.⁷² Además, ya sea en contexto de guerra o de paz, el primero sólo puede permitir la salida de tropas nacionales fuera de México mediante autorización del Senado de la República.⁷³

Toda vez que en materia de envíos de tropas al exterior el Ejecutivo Federal no es el único órgano facultado por la Constitución, para la participación de México en las OMP es necesario analizar: (1) el alcance de la facultad del Ejecutivo Federal en política exterior y (2) su limitación, traducida en la facultad del Senado de la República de autorizarle la salida de tropas.

1. Alcances de la facultad del Ejecutivo Federal en política exterior

De conformidad con el artículo 89, fracción X, constitucional, el presidente de la República tiene facultad para:

Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad internacionales (énfasis añadido).⁷⁴

Desde la Constitución de 1824, el Ejecutivo Federal ha tenido la facultad exclusiva de dirigir la política exterior del país.⁷⁵ Esto sucede al igual que en Estados Unidos de América, donde desde la creación de su Constitución en 1787 el presidente es quien detenta la facultad exclusiva en la materia.⁷⁶

No obstante, en México esa potestad del Ejecutivo Federal se ha visto limitada por varias reformas constitucionales que, por un lado, facultan al Senado a analizar la política exterior⁷⁷ y, por el otro, obligan al Ejecutivo Federal a observar ciertos principios normativos al dirigir la política exterior.⁷⁸ Si bien la primera limitación faculta al Senado en materia de política exterior, su alcance es mínimo, puesto que el análisis se limita a la información rendida en el informe de labores anual que remitan el presidente de la República y el secretario de relaciones exteriores ante el Congreso de la Unión⁷⁹ y, a su vez, no se prevé disposición alguna que lo faculte para sancionar u obligar al Ejecutivo a cambiar algún aspecto de su actuar.

En contraste, la segunda limitación restringe la libertad de acción del Ejecutivo, ya que cualquier decisión en materia de política exterior deberá cumplir con los citados principios normativos, so pena de resultar violatorios de la Constitución. Estos principios no sólo forman parte del derecho interno mexicano, sino que también forman parte del derecho internacional, ya que están previstos en la Carta de la ONU.⁸⁰ De esta forma, los principios ahí enumerados resultan también vinculantes al Estado mexicano por virtud de su naturaleza, ya sea convencional, consuetudinaria o de principio jurídico.⁸¹

Si bien el cumplimiento de dichos principios es una obligación constitucional, al haber sido creados ex ante en el derecho internacional público,⁸² es ahí donde uno tendría que remitirse para evaluar su cumplimiento. En consecuencia, para evaluar si las OMP cumplen con alguno de los principios normativos enumerados en la Constitución, habría que acudir a la Carta de la ONU. Como se explicó con anterioridad,⁸³ de conformidad con dicho tratado internacional, la eventual participación de México en las OMP no violaría el principio de no intervención ni algún otro de la Carta.⁸⁴ Por ello y toda vez que el actuar de la ONU en las OMP cumple con la Carta, la eventual participación de México en ellas prima facie es acorde con los principios normativos constitucionales.

Ahora bien, como toda potestad constitucional, dicha facultad tiene los límites previstos por la propia Constitución, particularmente el sistema de pesos y contrapesos consagrado en el principio de división de poderes.⁸⁵ Mediante tesis jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que dicho principio opera de manera flexible, por lo que el “reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se debe presentar una coordinación o colaboración”.⁸⁶ En última instancia, para que dicha colaboración no conlleve una arrogación de facultades inconstitucional, es necesario que los poderes sólo ejerzan las funciones expresamente concedidas por la Constitución para ellos “o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia”.⁸⁷

Si bien el Ejecutivo Federal tiene expresamente y de forma exclusiva la dirección de la política exterior del país, la cual realiza prima facie a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores,⁸⁸ esa potestad no es absoluta, sino que se encuentra limitada por la facultad del Senado de la República de autorizarle la salida de tropas nacionales fuera del país.⁸⁹ Por ende, si bien puede enviar al extranjero a diplomáticos y otros servidores públicos federales que le están jerárquicamente subordinados, su facultad en materia de política exterior no abarca el envío de tropas nacionales fuera de México de manera unilateral, puesto que el constituyente permanente no lo consideró necesario. En virtud de ello, la eventual participación de México en las OMP no podría prescindir operativamente de la anuencia del Senado, en caso de que el Ejecutivo Federal envíe tropas nacionales, so pena de resultar inconstitucional por extralimitarse en sus facultades.

2. Limitaciones en materia de “tropas”

A. Término “tropa”

El artículo 76, fracción III de la Constitución establece que es facultad exclusiva del Senado:

Autorizarlo también [al Ejecutivo Federal] para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del País, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por más de un mes, en aguas mexicanas.⁹⁰

Si bien dicho numeral distingue entre tropas nacionales y extranjeras, no define qué debe entenderse por “tropas”. El problema surge debido a que en las OMP multidimensionales los elementos que los Estados pueden enviar están compuestos tanto por policías y otros civiles como por militares. Por ello, para analizar el margen de maniobra del Ejecutivo Federal vis-à-vis el Senado de la República en la materia, resulta necesario dilucidar el significado de dicho término.

Al buscar en el texto constitucional el término “tropa”, sólo otros tres numerales lo contemplan: artículo 72, inciso H (la discusión de leyes y decretos en materia de reclutamiento de tropas debe comenzar en la Cámara de Diputados); artículo 118, fracción II (las entidades federativas no pueden tener tropa permanente ni buques de guerra sin el consentimiento del Congreso de la Unión), y artículo 129 (existirán Comandancias Militares fijas y permanentes en los campamentos, cuarteles o depósitos que el Gobierno de la Unión establezca para la estación de tropas).

Como se puede observar, el contexto de estos tres numerales es militar, bélico o de guerra; en contraste con las fuerzas de policía o de seguridad pública, a quienes la Constitución relaciona con tiempos de paz.⁹¹ En consecuencia, es razonable interpretar que hacen alusión a aquellos elementos que tradicionalmente han intervenido en conflictos armados. Asimismo, cabe destacar que la redacción de esos tres artículos, al igual que la del artículo 76, fracción III constitucional y de los referentes a las policías en un contexto de paz, ha permanecido íntegra desde la promulgación de la Constitución en 1917. En consecuencia y toda vez que el contexto de los cuatro artículos, tanto temporal como terminológico, es el mismo, el término “tropas” en el artículo 76, fracción III de la Constitución debe considerarse referido a los elementos del Estado mexicano que participan en conflictos armados.⁹²

Lo anterior es corroborado con la distinción terminológica que en la actualidad utiliza el texto constitucional para distinguir a las fuerzas armadas de las civiles de seguridad pública.

B. Distinción entre fuerzas armadas y de seguridad pública

a. Fuerzas armadas

En términos coloquiales, es común hacer referencia a los elementos del Estado mexicano encargados de defender nuestra soberanía y, en su caso, participar en conflictos armados con otras naciones, como los militares, fuerzas armadas, miembros del Ejército, entre otros. No obstante, al buscar en la Constitución una definición o término unívoco para referirse a ellos sólo se encuentra como común denominador el término “fuerzas armadas”.⁹³

Al igual que el término “tropa”, desde la Constitución de 1917 se introdujo el concepto de “fuerza armada” para referirse a los contextos belicosos. No obstante, sólo un dispositivo constitucional lo utilizaba en aquel momento: el artículo 89, fracción VI, referente a la facultad del presidente de la República de “[d]isponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.⁹⁴ Hoy existen diversos numerales que hacen referencia al mismo y que dan cuenta de las tres instituciones del Estado mexicano que lo integran: Ejército, Armada y Fuerza Aérea.⁹⁵

b. Instituciones de Seguridad Pública

De conformidad con el artículo 21, párrafo 10 de la Constitución:

Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública... [énfasis añadido].⁹⁶

Las instituciones de seguridad pública son diferenciadas de las fuerzas armadas al ser de carácter civil.⁹⁷ A diferencia de las segundas, las cuales son únicamente de carácter federal,⁹⁸ las instituciones de seguridad pública no son exclusivas de un único nivel de gobierno, por lo que la federación, estados y municipios tienen las suyas.⁹⁹ Asimismo, si bien los “delitos y faltas contra la disciplina militar” son conocidos por la jurisdicción militar, aquellos cometidos por los elementos de las instituciones de seguridad pública no tienen un “fuero” especial.¹⁰⁰ Al contrario, al ser de carácter civil sus integrantes, la jurisdicción penal civil es la que les resulta aplicable.

En virtud de lo anterior, ambos tipos de agentes estatales —las fuerzas armadas y las instituciones de seguridad pública— son explícitamente diferenciados en la Constitución y, por ende, el término tropas debe entenderse ceñido sólo a las fuerzas armadas. Incluso el mismo Congreso de la Unión ha apoyado esta interpretación.

c. Interpretación del Poder Legislativo

El actuar del Poder Legislativo Federal en i) la legislación secundaria y ii) los decretos de permiso de salida de tropas ha sido consistente al considerar que el término constitucional “tropa” debe constreñirse exclusivamente a las fuerzas armadas.

i. Legislación secundaria

En las leyes orgánicas de las fuerzas armadas se prevé que el presidente de la República ejercerá el mando supremo sobre las mismas al permitir la salida del país de tropas o efectivos. Así, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos hace alusión a la redacción del artículo 76, fracción III, constitucional al referirse a la “salida de tropas fuera del Territorio Nacional” en el artículo 12 y utiliza a lo largo de su texto el término “tropa” en diversos contextos,¹⁰¹ mientras que la Ley Orgánica de la Armada de México hace mención explícita del citado numeral constitucional en su artículo 6o., fracción IV.¹⁰²

En contraste, en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la cual es reglamentaria del artículo 21 constitucional en la materia, no se realiza mención alguna al término “tropa” o a la posible salida de los miembros de las instituciones de seguridad pública del país.¹⁰³

ii. Decretos de permiso de salida de tropas

En ejercicio de la facultad exclusiva del artículo 76, fracción III, constitucional, el Senado de la República ha autorizado al presidente de la República permitir toda salida de tropas al exterior, previa solicitud de este último, para fines diversos, como los educativos, de cooperación, ejercicios con otros Estados, entre otros.¹⁰⁴ Incluso para apoyar en las labores de ayuda humanitaria en otros Estados se ha otorgado esta autorización mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación.¹⁰⁵ Por ello, sin importar el tipo de actividad que vayan a realizar las tropas, o el contexto belicoso o de paz en el que se sitúen, debe autorizar el Senado de la República su salida del territorio nacional.

En virtud de lo anterior y toda vez que el texto de la Constitución y la interpretación del Poder Legislativo han sido consistentes en indicar que el término tropa del artículo 76, fracción III constitucional está constreñido a las fuerzas armadas, debe concluirse que, en el contexto de las OMP, la facultad de política exterior del Ejecutivo Federal tiene como límite el envío de esos elementos al extranjero.

IV. CONCLUSIONES

De acuerdo al análisis aquí expuesto, las condicionantes anunciadas por el presidente de la República para la eventual participación de México en las OMP cumplen con lo previsto en el derecho internacional, el cual prevé una serie de actos jurídicos a realizarse. Así, para la creación de una OMP en la que México pueda participar, es necesario que el Consejo de Seguridad de la ONU la cree mediante resolución y previo consentimiento del Estado sede, en la que podrá otorgarle la capacidad de implementar medidas coercitivas. Posteriormente, la Asamblea General autorizará el presupuesto y el secretario general solicitará a los Estados miembros el apoyo correspondiente —tropas militares, elementos policiales, civiles, entre otros– y, en su caso, se suscribirán los acuerdos correspondientes para la implementación de la OMP.¹⁰⁶

Asimismo, las condicionantes anunciadas por el presidente también cumplen con el sistema jurídico mexicano. En este sentido, en México, los principios constitucionales de política exterior remiten a la Carta de la ONU para analizar la constitucionalidad de las acciones del Ejecutivo Federal en la esfera internacional. Debido a que las OMP cumplen con lo establecido en la Carta, prima facie son acordes con la Constitución.

No obstante, es necesario hacer algunas precisiones sobre el margen de libertad del presidente en la materia, es decir, los límites de su facultad en política exterior. Al respecto, la Constitución prevé que este último necesita la autorización del Senado de la República para autorizar la salida de tropas del país, la cual deberá solicitarse siempre, sin importar el motivo de la salida. El término “tropas” en este contexto debe entenderse como los miembros de las fuerzas armadas, es decir, del Ejército, Fuerza Aérea y Armada Nacionales, exclusivamente.

Al estar regulados de manera distinta los miembros de las instituciones de seguridad pública y los de las fuerzas armadas, los primeros no necesitarían de dicha autorización para apoyar las labores que el Estado mexicano realizaría en el marco de las OMP en el exterior. Si bien el Congreso de la Unión ha demostrado una aquiescencia con su actuar legislativo hacia dicha interpretación, podría surgir la pregunta de qué pasaría si cambiara de opinión y emitiera una ley en la materia, obligando al presidente a pedirle permiso en todos los casos en los que intentara enviar un contingente de fuerzas policiales —o cualesquiera otros funcionarios de la administración pública federal— a las OMP, como la Policía Federal.¹⁰⁷ No obstante, el contexto histórico de los numerales constitucionales lleva a concluir que el constituyente permanente no concibió que la necesidad de pedir permiso al Senado abarcara a otro tipo de funcionarios federales.

En consecuencia, el Congreso de la Unión no podría realizar una interpretación constitucional que le permitiera obligar al Ejecutivo Federal a solicitarle permiso para la salida del país de fuerzas de seguridad pública federales o de cualquier otra índole a través de una ley.¹⁰⁸ Ello resultaría violatorio de la Constitución al arrogarse una atribución no prevista por ella,¹⁰⁹ haciendo dependiente una facultad de un poder a la decisión de otro¹¹⁰ y, en última instancia, haciendo nugatoria la facultad del Ejecutivo Federal en materia de política exterior.¹¹¹ Por ello, en caso de que quisiera limitarse al Ejecutivo Federal en materia de OMP más allá de lo establecido en las líneas anteriores, sería necesario modificar también la Constitución.¹¹²

V. Bibliografía

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2. Precedentes

A. Internacionales y extranjeros

Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v Uganda) [2005] List No 126 Judgment General ICJ Rep 168.

Case Concerning Military and Paramilitary Activities in and Against Nicaragua (Nicaragua v United States) [1986] Judgment ICJ Rep 14.

Certain Expenses of the United Nations (Article 17, paragraph 2, of the Charter) [1962] Advisory Opinion ICJ Rep 151.

Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons [1996] Advisory Opinion ICJ Rep 226.

Nationality Decrees issued in Tunis and Morocco (French Zone) [1923] Advisory Opinion, Series B No 4, PCIJ Rep.

Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v US) [2003] General List 90 (Judgment) ICJ Rep 161.

United States v. Curtiss-Wright Export Corp, 299 U.S. 304, 57, S.Ct. 216, 81 L.Ed. 255.

B. México

Comisión federal de competencia. La objeción por el Senado de la República o, en su caso, por la comisión permanente del Congreso de la Unión a los nombramientos de los comisionados de aquélla, prevista en el artículo 26, primer párrafo, de la Ley Federal de Competencia Económica, viola los artículos 49, 89, fracción ii y 90 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, Tesis P./J. 115/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 957.

Comisión Federal de Telecomunicaciones. El artículo 9o.-a, fracción XIV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, que la autoriza a intervenir en asuntos internacionales en el ámbito de su competencia, no interfiere con las facultades atribuidas a la secretaría de relaciones exteriores, Tesis P./J. 54/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 96.

Comisión Federal de Telecomunicaciones. La objeción por el Senado a los nombramientos de sus comisionados, prevista en el artículo 9o.-c, último párrafo, de la Ley Federal de Telecomunicaciones, viola los artículos 49 y 89, fracción ii, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tesis P./J. 62/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 965.

Competencia económica. El artículo 28, fracción iii, de la ley federal relativa, que establece que el presidente de la Comisión Federal de Competencia deberá presentar al Congreso de la Unión un informe anual sobre el desempeño de ese órgano, transgrede el principio de división de poderes., Tesis P./J. 116/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVI, diciembre de 2007, p. 967.

Competencia económica. Los artículos 25, 27, 28, 29, 30 y 31 del reglamento de la ley federal relativa, que regulan el procedimiento de investigación, a petición de parte, ante la Comisión Federal de Competencia, no vulneran el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (legislación vigente hasta el 12 de octubre de 2007), Tesis 1a./J. 75/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVIII, septiembre de 2008, p. 157.

División de poderes. El artículo 9o., fracción v, de la ley que crea el Instituto Aguascalentense de las Mujeres no viola aquel principio constitucional al establecer que un diputado local formará parte de la Junta de Gobierno del aludido instituto, Tesis P./J. 22/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XIX, marzo de 2004, p. 1299.

División de poderes. El equilibrio interinstitucional que exige dicho principio no afecta la rigidez de la Constitución federal, Tesis P./J. 52/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXII, julio de 2005, p. 954.

División de poderes. El que este principio sea flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna, Tesis P./J.78/2009, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXX, julio de 2009, p. 1540.

División de poderes. La facultad conferida en una ley a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia general, no conlleva una violación a ese principio constitucional, Tesis 2a./J. 143/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, diciembre de 2002, p. 239.

División de poderes. Los artículos 8o., 9o., 10 y tercero transitorio de la Ley del Periódico Oficial del estado de Nayarit, publicada el 10 de diciembre de 2003, transgreden ese principio constitucional, Tesis P./J. 94/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, agosto de 2006, p. 1677.

Poder Judicial del Estado de Aguascalientes. Los artículos 11, párrafo segundo, 38, fracción iii y 47 de la ley patrimonial de esa entidad violan el principio de división de poderes en perjuicio de aquél, Tesis P./J. 82/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XX, septiembre de 2004, p. 1186.

Violencia intrafamiliar. El artículo 8o., tercer párrafo, del Código de Procedimientos Penales de Tlaxcala, adicionado mediante el decreto publicado en el periódico oficial de la entidad el 20 de mayo de 2004, transgrede el principio de división de poderes, Tesis P./J. 85/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV, julio de 2006, p. 819.

3. Tratados internacionales, leyes y otros instrumentos legislativos

Carta de las Naciones Unidas (adoptada el 26 de junio de 1945, entró en vigor el 24 de octubre de 1945), publicada en el Diario Oficial de la Federación, 17 de octubre de 1945.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, 4 de octubre de 1824.

Decreto por el que se adiciona la fracción XXIX-M al artículo 73 y se reforma la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 5 de abril de 2004.

Decreto por el que se concede autorización al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para permitir la salida de elementos del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos fuera de los límites del país, a fin de que participen en la competencia "Fuerzas de Comando 2015", publicado en el Diario Oficial de la Federación, 12 de junio de 2015.

Decreto por el que se concede autorización al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, Vicente Fox Quesada, para que permita la salida de elementos del Ejército Mexicano y Armada de México, a fin de que se dirijan a los Estados Unidos de América, a brindar ayuda humanitaria a las víctimas del huracán Katrina y para que permanezcan en la zona por el tiempo que sea necesario, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 7 de septiembre de 2005.

Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 10 de junio de 2011.

Decreto por el que se reforma la Fracción X del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 11 de mayo de 1988.

Decreto que modifica los artículos 32, 73, fracción XIV; 76, fracción II, y 89, fracciones IV, V y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 10 de febrero de 1944.

Decreto que reforma y adiciona los artículos 6º., 41, 51 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 6 de diciembre de 1977.

Ley de la Policía Federal, artículo 2º, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 1o. de junio de 2009; su última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, 25 de junio de 2011.

Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 26 de diciembre de 1986; su última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, 6 de noviembre de 2014.

Ley Orgánica de la Armada de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 2002; su última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 2012.

U.S. Constitution, 1787.

4. Documentos de las Naciones Unidas

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UNGA Res 55/235, 23 de diciembre de 2000.

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UNSC Res 2149, 10 de abril de 2014.

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