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Fri, 19 Mar 2021 in Anuario mexicano de derecho internacional
Implicaciones de la reforma a la Ley del Servicio Exterior Mexicano ysu Reglamento
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El Servicio Exterior Mexicano (SEM) es un cuerpo del Estado cuya misión es promover losintereses de México y de los mexicanos en el exterior, independientemente del partidoque se encuentre gobernando. Se trata del servicio civil de carrera más antiguo deMéxico y en sus miembros recae la responsabilidad de ejecutar la política exterior deMéxico, conforme a los principios establecidos en la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.
En reconocimiento a la importante labor del SEM, en abril de 2018, culminó un esfuerzooriginado varios años atrás que dio como resultado la adopción de la reforma a la Leydel Servicio Exterior Mexicano (LSEM) y a su Reglamento (RLSEM). El 19 de abril de 2018se oficializó la publicación de esta Ley1 y el 2 de noviembre de ese mismo año, de su Reglamento.2 Con dicha reforma se sentaron las basespara llevar a cabo mejoras significativas y adaptaciones de los beneficios y condicioneslaborales de los miembros del SEM.
El Servicio Exterior Mexicano está compuesto por servidores públicos con capacidades ypreparación académica, amplia experiencia en temas específicos, y constituyen unelemento vital e indispensable para la formulación e implementación de la políticaexterior mexicana. Se destacó que su importancia para el desarrollo nacional no deberíasoslayarse. Una política exterior con recursos humanos débiles difícilmente puedesostener los objetivos de política exterior de un Estado como México. La LSEM y el RLSEMcontemplan artículos cuya aplicabilidad depende de la disponibilidad de recursospresupuestarios, lo cual escapa de jurisdicción exclusiva de la Secretaría de RelacionesExteriores (SRE), razón por la cual fue esencial el cabildeo con la SHCP y elCongreso.
La Comisión de Personal llevó a cabo un proceso de intercambio de opiniones y propuestasde manera virtual con los miembros del SEM a través de una plataforma digital,incorporando posteriormente estos insumos en las discusiones que dicha Comisión sosteníaentre sus miembros y con sus contrapartes en otras instancias involucradas.
Los artículos 1o. y 2o., inciso XI bis, de la LSEM destacan el papel de la SRE comoejecutora de la política exterior y de coordinadora de acciones con otras instanciasgubernamentales, así como no gubernamentales. Ello obedece a la nueva realidad en la quemúltiples actores de la sociedad llevan a cabo acciones al exterior de país que redundanen distintos tipos de oportunidades para los mexicanos.
La modificación al artículo 1-ter contempla una participación en condiciones de igualdadde género, lo cual no estaba contemplado anteriormente. Ello representa un gran avanceya que más de la mitad de los miembros del SEM son hombres, así como el 70% de losembajadores y cónsules generales.
El diseño de un plan de carrera para los miembros del SEM fue una estrategia fundamentalpara hacer mejor uso de sus fortalezas y mejorar su desempeño. También contribuye aequiparlos con las herramientas requeridas para asumir cargos de mayor responsabilidadsin menoscabo de su desarrollo personal. Asimismo, coadyuva a brindar mayor certeza a lacarrera diplomática en términos de traslados, duración de los cargos y uso de recursos.Se creó una Subcomisión de Análisis y Prospectiva (artículo 26 bis, LSEM), además de lasya existentes (Subcomisión de Ingreso, de Rotación, de Evaluación, de AsuntosDisciplinarios). Sus funciones no han sido muy claras, aunque la intención es que seencargue del constante mejoramiento de las condiciones laborales del SEM, así como de suprofesionalización y evaluación, lo cual se lograría a través de la elaboración de unPlan de Carrera Quinquenal (artículo 33-ter, RLSEM). No obstante, hasta este momento, amás de un año de aprobada la LSEM y RLSEM, no hay claridad sobre dicho plan, susconsecuencias ni su viabilidad. Probablemente, debido a la coyuntura política del cambiode administración, y dado que “la Oficialía Mayor de la SRE deberá gestionar ante laSecretaría de Hacienda y Crédito Público el número de plazas que permitan facilitar elascenso en los tiempos establecidos por el artículo 40 bis de la LSEM, así como para suadecuada implementación y sujeto a disponibilidad presupuestaria”.
Otro aspecto importante de la reforma fueron las causas de baja de los miembros del SEM.Según el artículo 53 bis anteriormente se podía causar baja únicamente por renuncia,jubilación, declaración de estado de interdicción, incumplimiento de orden de traslado,no reincorporación después de una comisión, disponibilidad o licencia a sus funciones.Con la reforma del artículo 40 bis se incluye la posibilidad de que un miembro del SEMcause baja definitiva bajo otro supuesto, a través de un filtro que no haya ascendido alrango de primer secretario en un plazo máximo de quince años o bien, que no hayaascendido al rango de consejero en un plazo de diez años desde su ascenso a primersecretario. También podrá causar baja definitiva un miembro del SEM cuya evaluación dedesempeño arroje un resultado insatisfactorio. En todo caso, la persona será compensadapor años de servicio. La razón por la que la discusión en torno a la reforma a esteartículo fue tan controvertida se debió a que se asienta la posibilidad de que unmiembro del SEM sea removido de su empleo por cuestiones que podrían ser subjetivas.Muchos de los ascensos al rango de primer secretario no son posibles debido a la faltade plazas suficientes y/o a la subjetividad con la cual algunos miembros son evaluados,por lo que se prestó a una disputa acerca de la legalidad de esta reforma. El artículo33 duodecies del RLSEM indica que se recomendará la baja cuando un segundo secretarioobtenga en tres ocasiones consecutivas una calificación insatisfactoria.3 Si bien el criterio del desempeñodebería permear en la decisión de que un miembro del SEM que no ha logrado el ascenso alrango correspondiente en la temporalidad establecida debería ser exclusivamente eldesempeño, hay otros factores subjetivos que podrían influir en dicha decisión. Éstadeberá incluir aspectos como los motivos por los que el ascenso no fue posible, como ladisponibilidad de plazas, las funciones que ha desempeñado el miembro del SEM,incluyendo su experiencia en adscripciones de vida difícil y en labores que, incluso,hayan puesto en riesgo su integridad física. Por otro lado, aquéllos que muestrenindicios de pérdida de sentido de la vocación diplomática, compromiso y cuyo desempeñosea deficiente, deberían dejar de pertenecer a este cuerpo diplomático de cuyaexcelencia y entrega depende la implementación de una política exterior coherente con elinterés nacional.
Es importante mencionar que los ascensos en el SEM se logran a través de concursosaltamente competitivos que requieren de preparación y son celebrados cada año o dos,según la disponibilidad de recursos presupuestarios para cubrir la creación de plazascorrespondientes. El mayor número de miembros del SEM tienen el rango de segundosecretario, por lo que la competencia por menos plazas es aún mayor.
Los artículos 7o. de la LSEM y 4o. del Reglamento, presentaron puntos de conflictotambién, toda vez que se refiere al personal que desempeña funciones del SEMtemporalmente (en un plazo máximo de seis años). Señala que dicho personal desempeñarálas funciones del SEM de conformidad con los perfiles que determine la Comisión dePersonal, mismos que serán publicados en el Diario Oficial de laFederación. En el correspondiente RLSEM, el artículo 4o. señala que elpresidente de la República podrá nombrar personal de manera temporal. Se excluye elpersonal temporal externo al SEM de ocupar posiciones de jefatura de cancillería, cónsuladscrito, encargado de la sección consular y/o de administrador, las cuales únicamentepodrán ser ocupadas por miembros del Servicio. El personal temporal podrá estar sujeto aexámenes que comprueben su capacidad para dicho cargo además de evaluaciones de sudesempeño. No obstante, aún no han quedado muy definidos los criterios de selección delpersonal temporal ni la manera en que serán seleccionados aquéllos que ocuparánpróximamente cargos en el exterior.
De igual manera, ahora el personal temporal o asimilado, así como los servidores públicosde la SRE que tengan una antigüedad mínima de dieciseis años en dichos supuestos o comoservidores públicos, podrán ingresar al SEM como personal de carrera de la ramaDiplomático-Consular con rango de consejero. Ello despertó inconformidad entre losmiembros del SEM debido a la facilidad que se brinda a servidores públicos que no hanpasado por el arduo proceso de ascensos y que no cuentan necesariamente con la formaciónrequerida para ocupar cargos diplomáticos, y que evidentemente no lograron aprobar elconcurso de ingreso. No obstante, hay que reconocer que la experiencia de laborar en laSRE por esos mínimos dieciseis años indudablemente imprime un historial valioso deexperiencia en la práctica diplomática y/o consular, por lo que se podría considerar unavance en aras de la especialización del SEM, incorporando a estos servidorespúblicos.
La estructura salarial del SEM fue otra cuestión que reflejaba preocupación por susmiembros, toda vez que, no ha habido un aumento de sueldos en muchos años y en lamayoría de las adscripciones ha aumentado el nivel de vida. De tal suerte, el artículo9o. de la Ley indica que la Comisión de Personal someterá a consideración del secretarioun análisis sobre el costo de vida de los diversos países con miras a estabilizar elsueldo en la moneda local.
La profesionalización especializada y coherencia entre el perfil de los miembros del SEMy su adscripción es una cuestión que ha preocupado a sus miembros. En la práctica, hastael momento de la reforma a dicho ordenamiento jurídico, los traslados se llevaban a cabode manera aleatoria, y gran parte eran implementados gracias a influencias y aconocimiento previo del funcionario, mas no necesariamente, debido a sus capacidadesespecíficamente adecuadas para dicho cargo. La Subcomisión de Rotación (artículo 11 bisLSEM) decidía el destino del servidor público. Para evitar esto, desde 2002 se reformóel artículo 11, en su párrafo 4, señalando que se favorecerá una equilibrada rotacióndel personal entre áreas geográficas diversas y de especialización temática, tomando encuenta especialidades profesionales, el conocimiento de idiomas, la perspectiva degénero y la integración familiar del personal del SEM. No obstante, esto aún no se llevaa cabo en la práctica.
Otro aspecto que coadyuva en la especialización y en la adquisición de mayoresconocimientos y herramientas, para el buen desempeño del trabajo de los miembros delSEM, es permitirles asumir cargos temporales en otras dependencias y entidades de laadministración pública federal, incluidos los poderes Legislativo y Judicial, además deinstituciones de educación superior o en organismos internacionales. Ello era imposibleantes de la reforma, ya que si un miembro del SEM tenía una oportunidad laboralatractiva debía solicitar licencia, perdiendo así su antigüedad y corriendo el riesgo derezagar su ascenso al siguiente rango dentro del SEM. Esto constituye, sin duda, un granavance que permite adquirir experiencia en otros ámbitos nacionales e internacionales.En este sentido, el artículo 33 sexies permite a la SRE celebrar convenios con dichasinstancias bajo criterios como que el puesto que ocupará el miembro del SEM responda alos objetivos de la propia SRE y la política exterior, y favorezca su desarrolloprofesional; es decir, que dichas funciones tengan relación con las actividadesdiplomáticas de México, y que dicho puesto tenga una temporalidad de al menos unaño.
La LSEM también incluye nuevas estipulaciones que benefician a los miembros del SEM.Ahora también se cubrirá a los concubinos e hijos del miembro del SEM, incluidos quienespresenten una discapacidad, el importe de sus pasajes a México cada dos años, además deque gozarán de seguro médico (artículo 49). En el caso de adopción de un infante seotorga un permiso de seis semanas a las mujeres y de cinco días hábiles a los hombrescon goce de sueldo. También, en la nueva Ley se autoriza la disponibilidad por segundaocasión a miembros del SEM que requieran cuidar a descendientes o ascendientes o concondición médica comprobada (artículo 52). Asimismo, se permite por primera vez, que loscónyuges que sean miembros del SEM puedan estar adscritos a la misma representación.
La edad de jubilación del SEM se amplió de 65 a 70 años, con la reforma al artículo 55LSEM, con lo cual se solventa una inquietud de muchos miembros que alcanzaban esa edad yaún deseaban continuar estando laboralmente activos. Sin embargo, los beneficios a losque tendrían derecho al alcanzar los 70 años son menores a los que recibirán deretirarse a los 65.
El reto de la reforma a la Ley del SEM y su Reglamento consiste en implementar en lapráctica, un sistema transparente y meritocrático. Aún persiste la necesidad detransversalizar las funciones y las acciones en las representaciones diplomáticas yconsulares, disminuyendo la jerarquización extrema del SEM y abriendo paso, conhumildad, a una generación más joven de diplomáticos, que se desenvuelvan en un ambientemás horizontal y con igualdad de género. La eficiencia y eficacia de la labor ardua,entregada y patriótica de los miembros del Servicio Exterior Mexicano deberá sercompensada adecuadamente con un presupuesto digno y con la consideración por parte de lasociedad mexicana a la cual representa. La política exterior de México debe apoyarse conuna política interna consciente de los beneficios de contar con una sólida presenciainternacional con gente a la altura de las circunstancias sirviendo al bien común de lanación.
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Author
Ingrid Berlanga Vasile
Encargada de la sección consular de la Secretaría de Relaciones Exteriores del gobierno de México., Mexico