La consulta popular y los valores democráticos

I. INTRODUCCIÓN

La Democracia, como forma de Estado, se ha arraigado en nuestro mundo como el “parámetro” para determinar si un determinado país es, no sólo desarrollado, sino moderno. Es muy común ver en la televisión, en los periódicos o escuchar en la radio declaraciones por parte de destacados políticos (algunos) en el sentido de que el mundo será libre en la medida que la democracia llegué a los rincones más remotos del orbe. Inclusive, en relación con ello, se han pronunciado por tales líderes globales, como Ronald Reagan, ciertas frases alusivas a ello: “la democracia es algo por lo que vale la pena morir, al ser ésta la forma de gobierno más honorable creada por el hombre”.¹

No obstante lo anterior, una de las características más importantes de esta forma de Estado, misma que no debemos dejar de lado, es la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre las políticas públicas que el gobierno ejercerá. Tomando ello en cuenta, tenemos que, en una democracia, la soberanía reside esencialmente en el pueblo, pues será éste el origen de las decisiones que se tomen con respecto a las políticas gubernamentales.

Si en una democracia el poder de decisión reside en el pueblo, ¿entonces existen maneras en las que podemos incrementar la participación del soberano en las políticas públicas? De antemano, podemos afirmar que existirán cuantos medios de participación ciudadana como el soberano decida. Sin embargo, si bien es cierto que la toma de decisiones se encuentra en manos de la ciudadanía, igual de cierto es que hay ciertos factores reales del poder que, invariablemente, influirán en esa decisión soberana.

A lo largo del presente trabajo investigaremos cómo es que si bien en la forma de Estado democrática la soberanía reside esencialmente en el pueblo, los factores reales del poder influyen en el diseño institucional del propio Estado. Esa influencia a la que hacemos referencia se verá reflejada en el documento que con fuerza normativa, ergo documento jurídico, será producido, irradiando en el sistema que encuentra su origen en el mismo.

Evidentemente, el documento al que hacemos referencia es la propia Constitución como expresión jurídica. Cuerpo normativo que cuenta con un origen esencialmente político, ello al ser la expresión de las decisiones fundantes tomadas por el soberano, así como por los factores reales del poder que intervinieron en su diseño.

Probablemente Reagan, al pronunciar la frase a la que hicimos referencia algunos párrafos atrás, no tomó en consideración que la democracia no es una forma de gobierno, sino de Estado y que, además, la manera en que se desarrolla la misma —como forma de gobierno— no es idéntica en un Estado y otro; ahora, es interesante ver cómo es que Reagan, al igual que otros personajes afines, parte del supuesto que la democracia como forma de Estado sí será igual en todas partes en donde ésta sea adoptada para estructurar un Estado.

Puesto de otra forma, podemos hacer una diferenciación entre la democracia como sustancia —aquélla en la que se respete las libertades y derechos de los gobernados y, además, se permita la participación política de sus ciudadanos— y la democracia como forma. Sin lugar a dudas, todos los Estados democráticos a nivel mundial compartirán en su esencia lo relativo a los derechos y participación ciudadana, mas ellas no compartirán las formas en que se desarrollan en el día a día.

A guisa de ejemplo, tenemos que en México fue incluida mediante reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2012 la figura de la consulta popular, misma que, por sus características, atiende al diseño estructural creado con base en los principios democráticos que son el origen de nuestro sistema político —en su origen— y jurídico —en consecuencia de ello—. Teóricamente hablando, tal como lo abordaremos en su momento, la figura de la consulta popular fue incluida en nuestro sistema político y jurídico con la finalidad de incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones políticas de nuestra nación; ahora bien, ¿su regulación en México atiende a lo que se conoce como democracia sustancial?

Dentro del presente trabajo de investigación analizaremos el origen político de la Constitución, ésta como el origen del sistema institucionalizado, así como su transformación a documento jurídico que, por virtud de su propia naturaleza, irradia en las instituciones por ella constituidos. Veremos el contenido de valores y principios que ésta contiene —en su parte esencial— y la importancia de que los mismos sean respetados por virtud de los desarrollos formales que para tal efecto se realicen por pos órganos constituidos.

Posteriormente, desarrollaremos el concepto de democracia como modelo de Estado, enunciaremos los principios y valores que se encuentran en este modelo. Brevemente señalaremos cómo es que se creó la idea de democracia como base de la estructura del Estado y por qué la esencia o valores sustantivos de la misma deben verse respetados y ampliados por la estructura formal que se construya sobre su esencia.

Finalmente, terminaremos analizando a la consulta popular como figura de participación democrática, su regulación en otras latitudes, y concluiremos con el análisis de la regulación de la misma en nuestro país. Con base en tal estudio podremos determinar que, de acuerdo con los principios y valores democráticos, el modelo de consulta popular no es funcional en México.

En síntesis, veremos cómo la Constitución, al ser la expresión política de nuestra nación, constituye a México como un país democrático, incluyéndose en la esencia de ello el respeto a ciertos valores y principios intrínsecos a la democracia, mismos que no sólo siempre deberán ser respetados, sino que también habrán de verse ampliados por los órganos constituidos que cuenten con las facultades necesarias para ello.

Se pone a consideración del lector el desarrollo teórico que se efectúa en la presente investigación, ello con la finalidad de contribuir a una mejor construcción de la ciencia constitucional y para procurar la creación de instituciones políticas y jurídicas que atiendan a los valores y principios contenidos en la Constitución.

II. LA CONSTITUCIÓN COMO EXPRESIÓN POLÍTICA

Como se ha mencionado en el capítulo introductorio, la primer cosa que habremos de realizar es comprender el concepto de lo que es una Constitución, definición que no puede obtenerse de un solo jurista o iusfilósofo, sino que se obtiene de una reflexión de lo que realmente es una Constitución. Esto es, esa realidad nos obliga a analizar el proceso creativo de ésta, así como la finalidad que la misma tiene. ¿Quiénes intervienen? ¿Qué contiene? ¿Por qué se logra la permanencia de la Constitución? ¿Qué efectos genera?

Desafortunadamente, de acuerdo con la experiencia que se tiene en nuestro país, no existe un criterio homologado por virtud del cual se pueda mantener vigilado el proceso de impartición de la cátedra jurídica en el nivel superior, lo cual causa que la calidad de la educación jurídica que se imparte a nivel superior a lo largo de la nación se encuentre a expensas del “buen criterio” o “buenas intenciones” de la administración de cada plantel. En esa tesitura, se hace evidente que la amplia libertad que cada plantel goza respecto de los métodos de enseñanza del derecho que empleará para forjar a los futuros abogados genera que la calidad de las mismas no sea uniforme, siendo posible, por ende, ver algunas escuelas que forman técnicos del derecho —abogados autómatas que desconocen la verdadera concepción de la justicia— y otras que moldean verdaderos juristas —abogados críticos que entienden los valores de la justicia como ciencia—.²

El profesional del derecho cuenta con una labor social extremadamente importante, principalmente relativa a la procuración de la justicia social. Efectivamente, el que los abogados seamos el instrumento que la sociedad requiere para la materialización de los principios del Estado contenidos en el derecho, logrando así la seguridad jurídica requerida para el desarrollo social, nos impone la obligación de fortalecer el Estado de derecho.³

No obstante, para lograr que el gremio jurídico tenga las competencias necesarias para conseguir el objetivo aquí enunciado es necesario que la formación del jurista sea interdisciplinaria, máxime que los cambios —tanto en las instituciones como en la percepción del abogado— a los que se ha sometido nuestra realidad nacional en las últimas décadas así lo exigen.⁴

En tal sentido, la formación completamente positivista que se efectúa en las facultades de derecho en nuestro país es preocupante para la ciencia constitucional, puesto que ésta, como se verá, se alimenta de las acciones políticas que dan origen a la propia Constitución, así como a su producto normativo. Un claro ejemplo de ello es la doctrina constitucional que de manera sesgada fue sostenida por el maestro Tena Ramírez, quien, a nuestra consideración, representaba una teoría constitucional completamente ceñida a la naturaleza normativa de la Constitución, alejándose del ingrediente real o esencial que es el verdadero origen de ésta. Un gran ejemplo de lo señalado es lo afirmado por el maestro en el sentido de que el “órgano Constituyente” previsto por el artículo 135 de la Constitución cuenta con facultades ilimitadas para decidir sobre las modificaciones ésta;⁵ consideramos que tal interpretación es resultado del estudio enfocado casi exclusivamente en la naturaleza normativa de la Constitución, dejando de lado lo concerniente al origen político de ésta, específicamente a la confluencia en este proceso creativo de los factores reales del poder.

Inclusive, derivado de la interpretación meramente positivista a la que hacemos alusión, se arribó a la conclusión de que, toda vez que es el órgano previsto por el artículo 135 constitucional quien cuenta con facultades suficientes para reformar ilimitadamente a la propia Constitución, la soberanía se encontraría en dicho órgano y no así en el pueblo, quien, originalmente, fue el creador de la propia carta magna. El conflicto que se genera con esta idea es que un órgano constituido, como lo es el Poder Reformador de la Constitución, tendrá facultades soberanas para modificar prácticamente en su totalidad el contenido del pacto político originario, ello a pesar de los principios que el Constituyente le hubiere dotado a su creación; en relación con ello, pudiéremos considerar que el Poder Reformador tiene las facultades para aprobar una reforma constitucional contraria, incluso, a la propia naturaleza del pacto constitucional.

La concepción del derecho constitucional sintetizada anteriormente, misma que es claramente una reminiscencia del positivismo exacerbado en dónde se considera que la Constitución carece de derechos y principios, pues los mismos se definirían por los órganos constituidos —especialmente el legislador ordinario—,⁶ es la concepción que ha imperado en la facultades de derecho nacionales, viéndose reflejado, inclusive, en criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los que fallan en hacer la distinción entre los elementos esenciales del pacto constitucional —los cuales podemos identificar como las decisiones políticas fundamentales— y el contenido material no esencial —el cual podremos identificar como meramente formal—.⁷

El referido criterio del alto tribunal se encuentra plasmado en la Tesis jurisprudencial P./J. 39/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XVI, septiembre de 2002, p. 1136, de cuyo Rubro lee: PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL, criterio de jurisprudencia del cual se advierte una franca postura positivista por parte del autodenominado Tribunal Constitucional mexicano, ya que, como lo hemos observado, se alinea en el sentido de que los órganos constituidos, específicamente el creado por el arábigo 135 de la Constitución, tendrán la facultad de determinar los alcances de la norma constitucional, asemejándose al Estado Legal de Derecho decimonónico en dónde la Constitución fungiría una labor netamente programática. De esta manera, se pone de relieve que en nuestro país aún consideramos a la Constitución como una mera norma jurídica y no como la convención en la que se organiza el Poder político sobre las bases sentadas por diversos principios y derechos y que son precisamente esas bases las que le otorgan su esencia a nuestro sistema político y jurídico.

Contrario a la doctrina positivista en comento, existen ideologías constitucionales que reconocen a ésta como la expresión política de una sociedad en un determinado momento y, no sólo eso, sino que estas posturas afirman la existencia de poderes fácticos que tienen como consecuencia la inclusión en la Constitución de determinados principios afines a su postura ideológica. En todo caso, éstas posturas serán aquellas abanderadas por aquellos grupos que ejercen de manera real el poder; aquellos que en la sociedad cuentan con el poder político suficiente para inferir, no sólo en la toma de decisiones de los individuos y otros grupos sociales, sino también en las condiciones en las que éstos se encuentran; arrogándose a sí mismos, por virtud de su condición fáctica, condiciones autoritarias para inferir en el ámbito privado de otros individuos o grupos sociales.

Concurren, de acuerdo con estos postulados, decisiones que son consecuencia de la confluencia de los factores reales del poder, del reconocimiento de las diferencias de cada una de estas posturas y de la aceptación de dichas necesidades distintas. Relativo a este último punto, debemos tomar en consideración que, derivado de nuestras experiencias de vida, no todos los integrantes de la sociedad somos iguales; ahora, para efectos de esta opinión, la desigualdad es aquella relativa a nuestras opiniones y nuestras necesidades —paradigma del reconocimiento—; no así como una desigualdad a nuestra calidad como seres humanos, al ser la dignidad un valor igualitario para todos —paradigma de la redistribución—.⁸

La convención Constituyente, al ser ésta la génesis de la vida política y jurídica de un Estado en la que participan todos los actores políticos que ejercen cierto grado de poder, necesariamente reconocerá cada una de las posturas divergentes y las incluirá en el desarrollo de sus debates. Como consecuencia de ello, las decisiones producto de tal convención tendría inmiscuido en su propia esencia los valores que los participantes en ella hubieren determinado y que tienen como objeto organizar al poder político, estableciéndose los lineamientos a seguir para el ejercicio del mismo. Estas decisiones relativas a la organización del poder se reconocen como las decisiones políticas fundamentales y expresarán la decisión relativa a la forma de Estado, así como la decisión relativa al conjunto de los principios supremos que caracterizan a cualquier ordenamiento.⁹

Estos principios, mismos que se serán afines a las posturas políticas de los factores reales del poder que intervinieron en las discusiones del Constituyente, serán lo que se conocen como la esencia de la Constitución, son la razón de ser de ésta, estableciéndose como la Constitución sustancial o material.¹⁰ Tomando en consideración que la Constitución es el origen del sistema político y jurídico, y que la misma establece el tipo de Estado y la forma de gobierno del Estado en el que el poder político se organizará dentro de éste,¹¹ podemos afirmar que las instituciones constituidas para el efecto del ejercicio del poder necesariamente deberán encontrar sus cimientos en los postulados esenciales de la Constitución.

Es decir, una vez determinadas por la asamblea Constituyente —léase los factores reales del poder— las decisiones políticas fundamentales, éstos se establecen como las bases fundantes básicas del Estado, por lo que el actuar de éste, así como de las instituciones creadas para su desarrollo político, se encuentran predeterminadas a ajustarse en la medida de lo posible a la esencia de la Constitución material o sustancial. Esta irradiación de la Constitución en todo el sistema jurídico y político se deriva de su naturaleza suprema y posición como creadora de todo el Estado.

Por ejemplo, es inconcuso que nuestra nación decidió constituirse en un Estado democrático, declaratoria que se desprende de los propios artículos 39 y 40 constitucionales, aunado a los diversos preceptos que protegen el goce y ejercicio de los derechos fundamentales, por lo que, sobre tales principios, las instituciones políticas y jurídicas deben encontrarse ajustadas.

Por otro lado, pudiéremos afirmar que en un Estado que se ha constituido como autocrático existirán ciertos principios impuestos por quien ejercer el poder, tendientes a proteger y ampliar su poder absoluto dentro del Estado. Así, es evidente que instituciones tendientes a dividir y limitar el poder serán contrarias a la esencia de su Constitución.

La esencia de la Constitución, como se ha comentado, es la razón de ser de un Estado, regulándose el actuar de éste de acuerdo con la sustancia del pacto político en mención. Toda autoridad constituida por virtud de las decisiones fundamentales adoptadas en la Constitución deberá ajustarse a tales determinaciones fundantes, pues son precisamente éstas las que crearon a dichas autoridades.

Sentado que ha sido eso, es evidente que el órgano reformador de la Constitución previsto por el artículo 135 constitucional tiene la naturaleza de órgano constituido y no así como el denominado “Constituyente originario”, ello en virtud de que la naturaleza de este último no se deriva de acuerdo político previo alguno ni de documento jurídico alguno, sino que se convoca, celebra y extingue con motivo de la confluencia de los factores reales del poder en un Congreso en el que se organizará el ejercicio del propio poder. En cambio, el órgano reformador de la Constitución es creado por el propio Constituyente, por lo que su existencia se debe a éste y, como consecuencia de ello, se encuentra obligado a ajustarse a los principios contenidos en la propia Constitución al ser ésta, como se ha visto, el producto de la confluencia de los factores reales del poder en el Congreso Constituyente.

III. LA DEMOCRACIA Y LA CONSULTA POPULAR

Como lo hemos visto, todo Estado decide en su pacto constitucional dos cuestiones de suma trascendencia, a saber:

1. El tipo de Estado, y

2. El tipo de gobierno.

Debemos entender al tipo de Estado como la esencia del pacto político que se genera dentro del Congreso Constituyente, misma que regirá el actuar de las instituciones creadas con motivo de dicho pacto.

Por su parte, el tipo de gobierno se referirá a las estructuras que se crean o instituyen con motivo de la esencia política que ha sido determinada por el Poder Constituyente.

En ese entendido, tenemos que el tipo de gobierno tendrá que ser acorde con el tipo de Estado, siendo imposible o materialmente improcedente que el órgano reformador de la Constitución se encuentra sometido al imperio de la carta fundamental.

Así, si en una democracia se reconoce que el poder se encontrará dividido para su ejercicio en el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, entonces es evidente que el órgano reformador previsto en el artículo 135 de la carta magna igualmente se encontrará sometido a las disposiciones constitucionales relativas a la división del poder público que es inherente a un régimen democrático. En ese entendido, cualquier reforma que efectúe el órgano previsto por el arábigo 135 mencionado habrá de ajustarse a tales principios esenciales, inclusive pudiendo ser que cualquier reforma que atente contra la esencia constitucional sea declarada inconstitucional.

Tomando en consideración ello, sucede que las reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2012, mediante la cual se introduce en nuestro sistema jurídico la figura de la consulta popular, no respetan la esencia democrática de nuestra Constitución.

Por otro lado, de la regulación constitucional de las consultas populares se aprecia un régimen de temas que no pueden ser objeto de una consulta. Efectivamente, el texto fundamental permite la celebración de consultas populares respecto de cualquier tema, a excepción de aquéllos relativos a la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente.

Aunado a lo anterior, en términos del artículo 26, fracción II, de la Ley Federal de Consulta Popular, la pregunta que habrá de realizarse por virtud de la consulta propuesta debe de encontrarse ajustada a la materia de la consulta y la misma no habrá de ser tendenciosa ni contener juicio de valor alguno.

Además, toda solicitud de celebración de consulta popular debe ser estudiada y, en su caso, aprobada por la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual se encargará de determinar la constitucionalidad del tema propuesto de la consulta, así como la legalidad de la pregunta correspondiente.¹²

De lo descrito anteriormente vemos un primer problema del “campo” de aplicación de la argumentación¹³ en el ejercicio de una consulta popular: la misma es una herramienta netamente política que busca agremiar a las voces de las masas en una sola exigencia, pero requiere de un alto contenido de argumentos jurídicos para lograr la procedencia de la misma. Esto es un gran problema en relación con el “campo” al que pertenecen cada uno de los argumentos, puesto que es indudable que el sustento político que da origen a una solicitud de consulta no será suficiente para soportar la crítica de la Suprema Corte en el “campo” jurídico, esto en virtud de que la utilización de un argumento en más de un campo de la argumentación distorsionaría los alcances y la efectividad del mismo.

En ese orden de ideas, se hace evidente la necesidad de que, quienquiera que sea el sujeto que solicite la celebración de una consulta popular, éste, además de formular los argumentos políticos que son intrínsecos para este tipo de instrumentos democráticos, debe emplear una debida argumentación jurídica al momento de formularse la referida solicitud. En efecto, no es suficiente que la consulta que se proponga sea realizada tomando en cuenta únicamente los alcances políticos de las consultas populares y sin tomar en consideración los principios constitucionales que la afectan, sino que es necesario que, tal y como lo menciona Stephen Toulmin,¹⁴ se genere un argumento específico para cada campo de la argumentación en concreto —político y jurídico— y dentro de cada uno de estos argumentos deberá enunciarse la pretensión (consulta popular en X materia), las razones que dan origen a dicha pretensión (la necesidad de que la sociedad se pronuncie sobre X materia) y el razonamiento, mismo que se compone de la garantía (el por qué la materia X se ajusta a las exigencias políticas/constitucionales) y el respaldo (el fundamento político/legal o constitucional).

Ejemplo de lo señalado es que se solicite la convocatoria de consulta popular respecto de, digamos, un tema que no se encuentre prohibido por la Constitución Política, como lo pudiera ser la creación de políticas públicas tendientes a facilitar el desarrollo económico en el sector de pequeñas y medianas empresas. En tal supuesto debe argumentarse por qué es necesario que la sociedad sea beneficiada por dicha política pública —argumento del campo político— y por qué la materia de la misma se encuentra permitida por el régimen constitucional al no inmiscuirse, por decir algo, en temas relativos a los ingresos del Estado, en términos del artículo 35, fracción VIII segundo punto, de nuestra carta magna y, por último, habrá de sostenerse que el estudio que realice la Suprema Corte no puede ir más allá de la temática jurídica propuesta en stricto sensu —argumentos jurídicos—. En relación con esto, la Corte no puede realizar un estudio de los efectos sociojurídicos que pudieran ser causados por virtud de la celebración de la consulta popular respectiva,¹⁵ ya que un estudio en tal sentido permitiría arribar a conclusiones que no serían ciertas e inmediatas al tema principal de nuestra consulta hipotética (política para el desarrollo empresarial), tal y como pudiere ser que los efectos generados por la consulta causen una intromisión en temas relativos a, por ejemplo, los ingresos del Estado.¹⁶

De acuerdo con lo descrito, una solicitud de convocatoria a consulta popular debe ser efectuada de acuerdo con los lineamientos previamente enunciados, ello generaría un argumento bien fundado que obtendría un veredicto favorable para su causa,¹⁷ esto es, los argumentos que dan sustento a la consulta podrán soportar la crítica —el cual, finalmente, es una de las finalidades de la argumentación—,¹⁸ logrando así la aprobación de la Suprema Corte, ergo, la convocatoria solicitada. En caso de no realizar una argumentación adecuada de las solicitudes de consultas en los términos previamente propuestos, tendremos como resultado solicitudes ineficaces como aquéllas solicitadas por las principales fuerzas políticas del país en fechas recientes; a saber:

a) Dos en materia de la reforma constitucional en el ramo energético de diciembre de 2013, impulsada una por el Partido de la Revolución Democrática y la otra por el Movimiento de Regeneración Nacional, analizadas por la Suprema Corte bajo núms. de expedientes 3/2014, la primera, y 1/2014, la segunda;

b) En materia de “aumento al salario mínimo” (lo cual era en realidad el cambio de la base sobre la cual se calcularía el mismo), abanderada por el Partido Acción Nacional, estudiada por la Suprema Corte bajo el núm. de expediente 2/2014, y

c) En materia de la forma de gobierno, específicamente la eliminación de los escaños de representación proporcional en el Honorable Congreso de la Unión, misma que fue suscrita por el Partido Revolucionario Institucional, la cual fue estudiada por la Suprema Corte bajo el núm. de expediente 4/2014.

Todas las anteriores solicitudes de consulta “realizadas” por el 2% de los electores inscritos en el padrón electoral nacional en realidad fueron impulsadas y promocionadas por los partidos políticos que, de una forma u otra, ya ostentan posiciones en el poder público. Cabe destacar que éstas trataban de temas de sumo interés para la sociedad: la reforma energética y la supuesta entrega del petróleo al extranjero, el “aumento” del salario mínimo y la eliminación de los “pluris”, lo cual las hacía sonar atractivas para lo sociedad y, de cierta forma, hacían “ver bien” frente a la sociedad al partido político que las impulsaba, máxime que éstas prometían impulsarlas, generando así una expectativa favorable por parte de la sociedad.¹⁹ No obstante lo anterior, sucede que cada una de las cuatro solicitudes fue denegada por el Pleno de la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación por considerar que las materias sobre las que éstas trataban eran de las que se encuentran vedadas por nuestra ley fundamental.

¿Qué nos hace suponer ello? Que los partidos políticos se han apoderado y ejercen el monopolio fáctico para la iniciación de consultas populares, por las cuáles no tienen el mínimo interés en argumentar debidamente en el campo jurídico. Esto es así en virtud de que la mera presentación o promoción de una consulta popular para, por decir, “aumentar” el salario mínimo suena atractivo y hasta hace ver bien ante la sociedad a quien la impulsa, lo cual demuestra el gran interés de los partidos políticos en efectuar argumentos sólidos en el campo político de la argumentación. Sin embargo, si comparamos el discurso o argumentos políticos utilizados en este tema en específico —una consulta por el aumento del salario mínimo— contra los argumentos jurídicos planteados en la solicitud respectiva ya en el campo jurídico, podemos observar que entre uno y otro no existe congruencia (problema de universalización de argumentos).²⁰ Efectivamente, mientras que en el discurso político se argumentaba que la consulta buscaba el aumento del salario mínimo —temática relativa la ampliación de un derecho fundamental, lo cual está permitido por la Constitución—, en la realidad jurídica, el tema a someter a consulta era el considerar la línea del bienestar determinada por la CONEVAL como la nueva base para el cálculo del salario mínimo, situación jurídica que, evidentemente, no garantiza que el derecho fundamental al salario mínimo se vea ampliada, poniendo en riesgo, inclusive, una probable restricción del mismo —lo cual, a la postre, hizo improcedente la consulta de mérito—.

Así pues, en conclusión, desafortunadamente una debida argumentación jurídica en materia de consulta popular no es empleada por los partidos políticos como una herramienta que busque la constitucionalidad del tema de la consulta correspondiente. Tal situación causa que los temas sobre los cuales versarán las solicitudes hechas para la celebración de una consulta popular sean considerados por la Suprema Corte como inconstitucionales, haciendo improcedente la celebración de la misma.

Existe un verdadero déficit en la representación de los intereses de la sociedad en las instituciones públicas que ejercen el poder. Dicho déficit ha causado la inefectividad de las normas que son creadas por el gobierno, ya que, como se anunció, éste ha perdido la legitimación social para el ejercicio del poder.

Tomando en consideración dicha problemática, resulta que el Poder Reformador de la Constitución decidió incluir en nuestro texto fundamental la posibilidad de que los ciudadanos participemos en diversos temas relacionados con el desarrollo político/democrático de nuestra nación. Dicha participación social puede verificarse con respecto a actos legislativos —normas jurídicas generales— y actos administrativos —actos realizados en ejecución de aquéllos—.

No obstante lo anterior, vemos que la actual regulación tanto constitucional como legal de la consulta popular ha causado que los partidos políticos sean los únicos legitimados fácticamente para solicitar la convocatoria de una, quedando las materias sobre las que las mismas versarán a expensas de lo que sea determinado por el propio partido y no así por lo que la sociedad quiera. Indudablemente, esto no fortalece ni a las instituciones constituidas ni el Estado de derecho que debe imperar en toda sociedad democrática, sino que, en todo caso, sólo fortalece a los partidos políticos que pueden tener acceso al 2% de los electores registrado en el padrón correspondiente, partidos que actualmente ocupan cargos públicos.

Lo anterior denota el nulo interés del Poder Reformador de la Constitución —el cual, por cierto, se compone por los propios partidos políticos— en garantizar los principios democráticos positivizados por el Constituyente Originario del 17, específicamente aquél señalado en el artículo 39 constitucional, esto a pesar de ser obligación de aquel cumplir con el mandato impuesto por éste.²¹ Lo aquí narrado hace evidente la transgresión al más esencial principio fundante del derecho: donde éste existe debe de existir un soberano cuyas órdenes sean cumplidas puntualmente.²²

Por otro lado, el hecho de que el procedimiento de consulta popular se encuentre altamente regulado, especialmente con respecto a los temas que podrán ser materia de ellas, hace más complicado que aquella persona que impulse una determinada consulta pueda realizar una debida argumentación jurídica cuyas consideraciones que la sostienen sean suficientes como para soportar la crítica o escrutinio constitucional ante la Suprema Corte. Aunado a ello, pareciere los actores políticos que ostentan el poder se encuentran cómodos en la forma en la que actualmente se encuentra dicha figura regulada, ya que, a pesar de los desecamientos descritos efectuados por la Corte, éstos no han mostrado interés en modificar la regulación de la consulta. Inclusive, parece que fue a propósito la creación de una ineficaz regulación de la consulta popular en nuestro país, ya que así, por un lado, se impedía que los ciudadanos pudiéramos solicitar la convocatoria de una consulta por nuestra propia cuenta y, por el otro, se hace patente el alto grado de especialización necesaria para el diseño de una argumentación en el campo político y otra para el campo jurídico que sustente la procedencia de una determinada consulta popular.

¿Acaso los actores políticos, con tal de fortalecer su legitimación ante la sociedad y sin perder su empuñadura en el poder, intencionalmente regularon la figura de la consulta popular de tal forma que fuere ineficaz, logrando el cumplimiento de las aspiraciones antes mencionadas? La ineficacia de la figura de la consulta popular es evidente: nadie que no pertenezca a la clase política tiene la capacidad política y material para reunir al 2% de los electores inscritos en el padrón electoral y, aunado a ello, la clase política parece importarle poco el generar argumentos jurídicos que sean suficientes para declarar la constitucionalidad de los temas que habrán de someterse a consulta. Es más, hasta parece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue incluida al “juego” político correspondiente a la consulta popular a efecto de que los actores políticos impulsores de las consultas se laven sus manos en caso de resultar inconstitucional e improcedente la misma. En efecto, digamos que un determinado partido promueve la solicitud de celebración de consulta popular en materia del “aumento” del salario mínimo, lógicamente esto impulsa su popularidad al ser “socialmente consciente” y por “luchar” por las personas necesitadas; no obstante ello, si en el ámbito jurídico este partido en realidad no quería que se llevara a cabo la consulta, nada impediría que la misma se refiera a temas prohibidos por la Constitución, puesto que, finalmente, quien declarará la improcedencia de la misma será la Corte, evitando que sea el propio partido quien sea objeto de las críticas de la sociedad, sino que, al contrario, éste quedaría muy bien posicionado políticamente hablando por el simple hecho de haber impulsado una consulta que buscaba el “aumento” del salario mínimo.

IV. BIBLIOGRAFÍA

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NOTAS:
1 Frase pronunciada en su discurso del 6 de junio de 1984, consultable en: http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1984/60684a.htm.
2 Witker, Jorge, Técnicas de la enseñanza del derecho, 4a. ed., México, Editorial Pac, 1985, pp. 114-117.
3 American Bar Association, Índice para la reforma de la educación jurídica para México, Washington, D. C., American Bar Association, 2011, p. i, consultable en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3090/1.pdf.
4 Magaloni, Ana Laura, “Cuellos de botella y ventanas de oportunidad de la reforma a la educación jurídica de elite en México”, en Fix-Fierro, Héctor (ed.), Del gobierno de los abogados al imperio de las leyes. Estudios sociojurídicos sobre la educación y profesión jurídicas en el México contemporáneo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 62.
5 Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 39a. ed., México, Porrúa, 2007, p. 58.
6 Fioravanti, Maurizio, Constitucionalismo, experiencias históricas y tendencias actuales, Madrid, Editorial Trotta, 2009, p. 98.
7 Covián Andrade, Miguel, Fundamentos teóricos del control de la constitucionalidad, México, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional, 2010, pp. 45-48.
8 Pérez de la Fuente, Oscar, Por senda de justicia, inclusión, redistribución y reconocimiento, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2014, pp. 173-175, 188.
9 Guastini, Riccardo, “Sobre el concepto de Constitución”, trad. de Miguel Carbonell, en Carbonell, Miguel (coord.), Neoconstitucionalismo, México, Centro de Estudios Carbonell, 2015,
10 Ibidem, p. 35.
11 Ibidem, p. 34.
12 Véanse artículos 35, fracción VIII, segundo punto, de la Constitución federal, y 26, fracción II, incisos a y b de la Ley Federal de Consulta Popular.
13 Véase el concepto de campos (fields) de la argumentación utilizado en Toulmin, Stephen, The uses of Argument, Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 14.
14 Ibidem, pp. 89 y 90.
15 Véase la primera intervención del ministro Cossío Díaz en sesión del Pleno de la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación celebrada el 29 de octubre de 2014, en la cual se discutió la Revisión Constitucional de la Temática de Consulta Popular núm. 2/2014.
16 Cfr. Atienza, Manuel, Las razones del derecho, México, Distrito Federal, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 204 y 205, quien señala que, al momento de emitir su resolución, el órgano jurisdiccional debe tomar en cuenta los efectos que el sentido de su resolución pudiere tener.
17 Ibidem, p. 82.
18 Toulmin, Stephen, op. cit., pp. 7 y 8.
19 En relación con los efectos causados por las promesas, véase ibidem, p. 46.
20 Ibidem, p. 235.
21 Cueva, Mario de la, Teoría de la Constitución, 2a. ed., México, Porrúa, 2008, pp. 151-153.
22 Hart, H., L., A., op. cit., p. 60.

Formación electrónica: Luis Felipe Herrera M., BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero