César Alejandro Rincón Mayorga.
Licenciado en derecho por el ITESM, campus Guadalajara. Maestrando en derecho con orientación en derecho constitucional por la UNAM,
cesar.rincon@rinconabogados.com
La Declaratoria General de Inconstitucionalidad, medio ineficaz de control de la constitucionalidad de normas generales
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Publicado el 10 de Febrero de 2017 César Alejandro Rincón Mayorga. Licenciado en derecho por el ITESM, campus Guadalajara. Maestrando en derecho con orientación en derecho constitucional por la UNAM, cesar.rincon@rinconabogados.com |
1.Introducción o el poder
El poder es, sin lugar a dudas, un fenómeno que cuenta con una gran injerencia en la vida de una determinada sociedad, puede ser benéfico —en caso de ser ejercido con los debidos límites— o pernicioso —si es que quien lo detenta abusa de él—. En ese entendido, para evitar hablar de un poder despótico, se han creado diversos mecanismos de control del mismo, buscándose, por ende, la creación de reglas e instituciones tendientes a encauzar el poder hacia la consecución del bien común.
En relación con lo anterior, cabe destacar que la creación de estas reglas e instituciones siempre habrá de ser posterior al reconocimiento de ciertos principios fundamentales para el debido desarrollo social, mismos que consisten en la dignidad humana, la libertad y la justicia. Debemos considerar que estos principios son de naturaleza constitutiva del sistema jurídico-político, y que ocupan, por ende, un papel supremo dentro del mismo.1 Así, tomando en consideración que la base de toda organización social son los principios previamente nombrados, entonces las estructuras sociales, políticas y jurídicas construidas sobre ellos, habrán de estar en sintonía con los mismos.
Ahora, volviendo al tema relativo al poder, éste debe ser considerado como la capacidad de un individuo o ente para imponer sus disposiciones, puntos de vista, reglas y consideraciones ante otros individuos o entidades. En virtud de ello, es factible afirmar que el poder sólo puede ser ejercido en aquellos lugares en los que exista una sociedad; ahora bien, éste no puede ser ejercido al mismo tiempo por todos los integrantes de una determinada sociedad, puesto que entonces no existiría orden.
Dicho eso, para efecto de tener un mayor orden, el poder debe ser ejercido por un número limitado de individuos o, inclusive, por una sola persona; sin embargo, como quiera que sea, quien detenta el poder, ante la falta de límites o controles, tiende a ser arbitrario, imponiendo sus percepciones particulares en los demás y controlando la vida particular de quienes no ejercen el poder —gobernados—. Es por virtud del exceso en el ejercicio del poder y a la falta de acceso al mismo, que los fenómenos sociales y políticos, americano y francés, de finales del siglo XVIII dieron como origen la creación de textos constitucionales.2 Fue mediante la creación de sus correspondientes Constituciones como los franceses y americanos combatieron la concentración de poder, e institucionalizaron tanto su ejercicio como el acceso al mismo, mediante esta forma se logró, en un inicio, controlar al poder para encausarlo a la consecución de determinados fines.
En relación con lo anterior, podemos considerar que, para mantener el control del poder, es necesario hacer prevalecer la Constitución. Esto puede efectuarse mediante el ejercicio de diversos medios de control de la constitucionalidad de ciertos actos y leyes que se estimen contrarias al texto fundamental. Así, en la medida en que se establezcan los mecanismos de control eficaces, se protegerá ésta y, por consecuencia, se hagan prevalecer los principios constitucionales.
Es debido a esas premisas por lo que el presente texto analiza, como medio de control de la constitucionalidad, la figura de declaración general de inconstitucionalidad integrada en nuestro orden jurídico el día 6 de junio de 2011. ¿Es la declaratoria general de inconstitucionalidad una herramienta eficaz para la protección de la Constitución? ¿Es su regulación eficaz para facilitar el acceso de los individuos a un medio de control de la constitucionalidad de normas generales con efectos erga omnes?
Procederemos a efectuar un breve análisis de lo que es una Constitución y los medios de control de la constitucionalidad, para después estudiar los mismos medios previstos en nuestro sistema jurídico y, finalmente, analizaremos la efectividad de la declaratoria general de inconstitucionalidad.
La declaratoria general de inconstitucionalidad como medio de control abstracto de las normas aún es una figura desconocida,3 situación por la cual se estima necesario estudiarla y hacer notar sus deficiencias para que, de ser posible, se ajusten y así garantizar un sistema jurídico con medios de control eficaces.
2.La Constitución
Para entender con mayor facilidad el concepto de una Constitución, primero es necesario tomar en consideración las siguientes afirmaciones:
I)El poder es un fenómeno que, sin la diligencia y controles debidos, convierte a quien lo detenta en un déspota;
II)Que, para evitar tal situación, el acceso a y el ejercicio de éste debe ser institucionalizado, y
III)Que éste —el poder—, así como los sistemas jurídicos, políticos y sociales, debe fundarse en diversos principios básicos.
En ese orden de ideas, se hace necesaria la creación de un “mapa” o “plano” que dirija la construcción del sistema completo; esto es, se necesita la expedición de un ordenamiento supremo que dirija la trayectoria del sistema completo, que sea nuestra guía y protectora a la vez. Lo que se requiere para satisfacer esas demandas es una Constitución.
La Constitución es un documento de origen político cuya estructuración y consecuencias son jurídicas, puesto que la misma, dada su naturaleza suprema y supralegal, genera efectos que irradian en todo el sistema jurídico que, a su vez, es el resultado de dicho documento supremo.4 Por ejemplo, tenemos que es la Constitución la que determina el contenido material y formal del orden jurídico que se origina a partir del sistema jurídico, lo que hace evidente que, en caso de que un componente de dicho orden atente contra las disposiciones constitucionales, el mismo habrá de ser expulsado del sistema.5
En la concepción de un Estado Constitucional de Derecho moderno, a contraposición de lo que sucedía en el concepto decimonónico de Estado de Derecho, se procura la prevalencia de los principios constitucionales sobre las reglas legales que, si bien eliminan la arbitrariedad del Estado, no procuran la obtención de justicia, libertad y protección a la dignidad humana. Aunado a ello, en el Estado de Derecho, se consideraba la supremacía del legislador ordinario y el cómo éste otorgaba o concedía derechos mediante la ley, cuando en un Estado Constitucional, en cambio, los mismos se presuponen anteriores a la propia creación del sistema.6 Esto es que, para la verdadera obtención de los principios fundamentales, no nos debemos ceñir a las reglas legales, sino que todos —individuos, sociedad, entidades públicas y leyes— deben ajustarse o adherirse a las proposiciones constitutivas del sistema jurídico, o sea, deben guardar la Constitución.
En ese entendido, podemos definir a la Constitución como el texto que recoge de manera general las decisiones políticas básicas de una sociedad, estableciendo el cómo se debe organizar el Estado, quién puede acceder al poder —contenido formal—, señalando el catálogo de derechos humanos que las autoridades estarán obligadas a respetar y procurar —contenido material o sustantivo—7 y los mecanismos de control de regularidad constitucional, los cuales garantizarán que la organización institucional del Estado y los derechos de las personas sean respetados.
De cierta forma, la Constitución determina las reglas formales y materiales a las cuales los titulares del poder deberán sujetarse, ello mediante cláusulas escritas o positivizadas.8 Es a través de estas cláusulas que se deja ver la naturaleza de la Constitución: un pacto político que tiende a organizar una sociedad, así como a las instituciones mediante las cuales se ejerce el poder. 9
Consecuentemente, las instituciones determinadas por la Constitución se encontrarán influenciadas a la luz de dos planos, veamos:10
a)Los ejes que configuran la estructura constitucional, y
b)Los elementos referentes de ésta.
Tenemos que, aunado a ello, las características modernas de un texto constitucional, de acuerdo al maestro Mario de la Cueva,11 son:
I)El establecimiento de los principios básicos de la estructura del Estado, mediante la división de poderes, y;
II)La regulación de las relaciones del Estado con los particulares, garantizándose la protección a los derechos de los individuos.
Es decir, vemos que una Constitución, para ser considerada como tal, debe reconocer y proteger derechos públicos subjetivos mínimos, mismos que habrán de ser denominados como derechos fundamentales. Sucede que la exponenciación de valores como la libertad o la democracia se logra en la medida en que el Estado se subordina a la protección de los referidos derechos fundamentales,12 lográndose, de cierta forma, un empoderamiento del individuo frente al aparato estatal.
Aunado a lo anterior, la Constitución también establece la organización del Estado, creando instituciones, fijándoles competencias y dotándolas de facultades dentro de las cuales éstas podrán actuar. De esta manera, el Estado se encuentra limitado y sujeto a lo que el constituyente hubiere determinado en el texto fundamental.
Así, tenemos que la Constitución es el origen del sistema jurídico, es la máxima expresión política de la sociedad. Como consecuencia de ello, en la misma encontraremos cuestiones que garantizan su supremacía con respecto a otros ordenamientos al organizar el poder político mediante la constitución de la serie de órganos competentes que hablan y actúan en su nombre, legitimándolo y limitándolo; de esta forma se dota al poder, mediante esta regulación, de una mayor estabilidad y regularidad.13
Evidentemente, el sentido en que se diseñe cada característica del texto constitucional dependerá completamente del resultado generado por los poderes sociales.14 Esto es, la fuente substancial más importante —si no es que la única— de una Constitución es la de los factores reales del poder, entendiéndose por éstos aquellos que, al momento de ser creada la Carta Magna, eran los que ejercían el poder social en ese momento determinado.15
Las decisiones descritas serán los principios que, de manera abstracta y general, se determinarán en el texto constitucional, mismos a los que los órganos constituidos habrán de ajustar su actuar conforme a la interpretación de los mismos. Es de considerarse que los principios son aspiraciones sociales y, por ello, gozan de cierta ductilidad, situación que evidencia la posibilidad de que los mismos sean interpretados para el efecto de determinar sus alcances obligatorios.16
La situación anteriormente descrita pone de relieve una de las características del texto constitucional: su irradiación en el sistema; dicho de otro modo, todo el sistema se verá guiado por la voluntad del constituyente o de los factores reales del poder que dieron origen a un determinado paradigma socio-jurídico.
Ahora, debemos tomar en consideración que, debido a que la Constitución y los derechos en ella reconocidos tienen como origen lo que hemos denominado los factores reales de poder, se hace evidente que cualquier cambio en éstos derivará en una variación en los derechos reconocidos o reglados por el propio texto fundamental. Lo antes mencionado deriva precisamente de los constantes cambios que ocurren en la sociedad que es regulada por la Constitución, situación que hace necesaria la posibilidad de que el texto inicial se actualice junto con las necesidades sociales.17
Dicho lo anterior, sucede que un cambio drástico en las fuentes substanciales conllevaría, inclusive, al abandono del anterior régimen constitucional y la adopción de uno nuevo. No obstante, como quiera que sea, existen tres formas en las que puede transformarse el texto constitucional, a saber:
I)La creación de una Constitución totalmente nueva;
II)La reforma de la Constitución, y;
III)La interpretación o mutación constitucional.
Sucede que, en lo relativo al primer punto, el único requisito para que pueda ser considerada como una verdadera Constitución es que el resultado de dicho proceso creativo respete derechos fundamentales y regule el ejercicio del poder. Por otro lado, en lo tocante al segundo punto, se afirma que las limitantes consisten en las propias decisiones políticas fundamentales —e.g. La separación de poderes, la democracia como forma de gobierno o la ideología económica—, mismas que no pueden variar sin correr el riesgo de constituir un nuevo sistema.18 Por último, en lo referente a la interpretación o mutación constitucional, vemos que, debido a la propia naturaleza de esta función, su limitante es el propio texto de la norma fundamental.19
Establecido lo anterior, debe considerarse que cada uno de los productos o consecuencias creadas por virtud de los procesos en mención gozarán de la propia supremacía correspondiente a todo texto fundamental. En efecto, ello es, por decirlo de cierta forma, obvio cuando estamos ante una reforma o la creación de una nueva Constitución; no obstante, la propia interpretación constitucional, al ser efectuada por los órganos facultados para ello, también es una forma válida para adaptar el espíritu de la Constitución sin la necesidad de modificar su texto.20
Por último, sucede que, toda vez que la Constitución es el resultado o reflejo de los factores reales de poder, la misma puede ser definida como el conjunto de los más importantes procesos políticos de la sociedad que se desarrollan en las instituciones que para tal efecto fueron creadas.21 En esa tesitura, podemos observar que la protección de la Constitución, entendida ésta como la máxima expresión de la voluntad de una sociedad y como constituyente de los principios e instituciones fundamentales, adquiere un papel fundamental en el moderno Estado Constitucional de Derecho, ya que no puede haber, en un principio, institución sin fundamento ni principio que no pueda ser materializado y protegido por una institución o herramienta, según sea el caso.
En conclusión, la Constitución fija las formas de expresión del poder y determina su control,22 siendo imperativo que todo acto de autoridad, sea judicial, legislativo o administrativo, se encuentre ajustado a los principios fundacionales básicos, imponiéndosele, en caso de no ser así, la sanción de nulidad.
3.Los medios de control
El control de la regularidad constitucional es un elemento esencial para mantener la vigencia de la propia Constitución, pues, tal como lo ha señalado Huerta Ochoa,23 el cambio de concepción de la Constitución como documento político a norma jurídica da como resultado la posibilidad de que ésta prevea las garantías necesarias para hacerla prevalecer frente a todo acto que la quebrante.
De acuerdo a esto, el control de la constitucionalidad de los actos se torna en el eje de la eficacia constitucional, reforzando el carácter de obligatorio de la propia Constitución y dotando de equilibrio a los derechos fundamentales y las estructuras institucionales determinadas por el acuerdo constitucional. Entonces, los medios de control de la constitucionalidad se identifican como los recursos jurídicos diseñados para verificar la correspondencia entre los actos emitidos por quienes detentan el poder y la Constitución; cuando se quebranten los principios constitucionales,24 se desprenderá la naturaleza correctiva de los medios de control, por lo que se destruirán actos ya emitidos.25
Es por virtud de esta característica constitucional por lo que podemos afirmar que los derechos y principios contenidos en la Constitución adquieren la naturaleza de norma jurídica, específicamente de regla, que puede ser oponible frente a todos aquellos actos que la reten, adquiriendo firmeza inquebrantable al invalidar todos aquellos actos que transgredan su esencia. De ser los principios dúctiles, como antes lo mencionábamos, la misma interpretación de ellos y la fijación de sus alcances convierte a éstos en reglas, porque, al definirse el alcance de un principio, es posible conocer con claridad qué actos lo transgreden y, de ser así, determinar su invalidez. Dicho de otra forma, la ductilidad del principio se convierte en una regla inquebrantable con motivo de la interpretación que se haga del mismo; esto, sin que el principio interpretado sea privado de las dimensiones del peso e importancia —características que no son propias de las reglas— cuando éste colisiona con otro principio.26
Como consecuencia de esto, a toda autoridad, incluyendo a la legislativa, se le impone el deber de desarrollar debidamente la justificación de su actuar mediante la argumentación jurídica adecuada,27 lo cual, a su vez, impone el deber de que el ejercicio de estos mecanismos de control se encuentren respaldados debidamente por la argumentación correspondiente.
Por virtud de lo anterior es que los diversos sistemas reconocen la existencia de distintos mecanismos de control, mismos de los cuales se distinguen dos corrientes: la americana y la europea; la primera fue creada con motivo del desarrollo jurisprudencial de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América, específicamente del caso Marbury vs. Madison, fallado en 1803, mientras que la segunda deriva del debate entre Carl Schmitt y Hans Kelsen sobre quién debe ser el guardián de la Constitución.28
Por lo que respecta a la corriente americana, vemos que el judicial review, o el control judicial de las normas, es la tesis de la desaplicación de la norma inferior que desconoce a la Constitución. Este sistema es el que hoy en día conocemos como el control difuso de la constitucionalidad de leyes, toda vez que la facultad de analizar la regularidad constitucional de las normas generales no recae en un solo órgano, sino en la totalidad de los tribunales que conforman el poder judicial. De esto obtenemos que dicho sistema procura un medio de control indirecto, ya que el estudio de verificación al régimen constitucional se efectúa mediante un acto concreto de aplicación de la norma correspondiente; sin embargo, este medio de control, al no analizar en abstracto la norma en cuestión, únicamente tiene el alcance de determinar que la ley no es aplicable para ese caso en particular, desconociéndole efectos generales. Esto demuestra que esta clase de herramientas judiciales —como el juicio de amparo— no persiguen la protección de la totalidad de la constitución, sino únicamente de los derechos individuales.29
Por otro lado, tratándose del modelo concentrado, éste se ejerce únicamente por un solo ente autorizado, conocido como Tribunal Constitucional, creándose para ese efecto una jurisdicción constitucional, misma que contará con diversos medios de control de la constitucionalidad, cuyos efectos dependerán de la naturaleza de los actos sujetos a control, pero éstos normalmente serán recursos judiciales directos —sin necesidad de un acto de aplicación—, pudiendo ser los efectos de sus sentencias generales o particulares, según dependa de la naturaleza del acto impugnado.30
La razón fundamental que diferencia el sistema concentrado del difuso, es que el primero se estructura con el propósito de proteger integralmente a la Constitución, mientras que el difuso pretende la protección de derechos individuales. Con motivo de esto, el sistema difuso abandera un único medio de control concreto de la constitucionalidad consistente en el juicio de protección de derechos individuales, equivalente al Juicio de Amparo, mientras, podemos identificar en el sistema concentrado distintos medios de control como:
I)El recurso de inconstitucionalidad o control abstracto de las normas generales, conocido en nuestro sistema como la Acción de Inconstitucionalidad;
II)Cuestión de inconstitucionalidad o control concreto de las normas generales, derivado de actos dentro de procedimientos judiciales de control de legalidad; a diferencia del Juicio de Amparo, en la cuestión no es necesario que la norma general violente derechos fundamentales, sino que con sólo violentar algún precepto constitucional es suficiente para su procedencia, lo que resulta ser inexistente en nuestro sistema;
III)Los conflictos constitucionales que buscan la anulación de aquellos actos que invadan las competencias constitucionales de los órganos constituidos, y
IV)El recurso para la protección de los derechos individuales, políticos y sociales, los cuales son un medio de control concreto de actos que transgreden derechos individuales.
La esencia del control en el sistema concentrado es la de facilitarle a toda persona acceso a los diversos medios ya señalados, pues el respeto de la totalidad de la Constitución conlleva el mejoramiento social y no únicamente individual, como sucede en el sistema difuso.
A la luz de estas corrientes, ciertos sistemas constitucionales han adoptado una combinación de ambos modelos; por ejemplo, el sistema mexicano podría considerarse mixto a la luz de lo que a continuación analizaremos.
4.Los medios de control en México a partir de 1994.
Ante la imposibilidad de seguir soportando en un régimen democrático leyes que resultan ser contrarias a los principios constitucionales sin posibilidad de que éstas sean revisadas por algún tribunal constitucional u otras instituciones afines con la finalidad de declarar con efectos erga omnes su inconstitucionalidad, en 1994 se reformó nuestra Constitución Federal con la finalidad de incrementar los instrumentos de control constitucional, incluyéndose, con motivo de tales adiciones, un procedimiento de control abstracto: la acción de inconstitucionalidad.31 Además de ello, se incluyeron en el catálogo de medios de protección constitucional otros procedimientos de índole político —cuyo desahogo se efectúa en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación— y, por último, se ampliaron los supuestos de procedencia y se generó una ley reglamentaria para las llamadas controversias constitucionales.32
Es gracias a esta reforma constitucional cuando, por fin, podemos apreciar en nuestro sistema jurídico un poder verdaderamente independiente de las injerencias del ejecutivo, hasta cierto punto, encargado de la protección de la Constitución Federal frente a ciertos actos como los son:
I)Los que son objeto de protección vía el juicio de amparo.
II)Las controversias que se susciten entre los diversos entes políticos en sus diferentes ámbitos —invasión de esferas de competencia—.
III)Las leyes que se consideren contrarias a la Constitución.
Así, tenemos que los diversos mecanismos de control constitucional, incluidos en nuestro sistema jurídico a partir de la reforma correspondiente del año de 1994, afianzaron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional, al concentrar las controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad en este órgano jurisdiccional.33 De estas dos figuras podemos afirmar que los efectos que llegasen a ser dictados en las sentencias definitivas dentro de los procedimientos correspondientes serán generales o erga omnes —con sus salvedades en las controversias constitucionales—, ello al analizarse una norma general de manera abstracta.
Si bien es cierto que, mediante la reforma de 1994, se fortalecieron los mecanismos de protección constitucional, no es menos cierto que el acceso a un pronunciamiento con efectos erga omnes de la inconstitucionalidad de un acto o ley fue restringido únicamente a las entidades públicas y no así a los individuos y grupos sociales que pudieran verse afectados directamente por el acto sujeto a dicho control. Es decir, la inclusión de mecanismos de protección constitucional en el año de 1994, no sólo restringió indebidamente la posibilidad de que las personas en general tuvieran acceso a esta herramienta de control en abstracto de normas generales, sino que estableció que éstas quedarían sujetas a la promoción del juicio de amparo que, dicho sea de paso, no es la herramienta idónea para someter a control las normas generales, pues su esencia, como se ha visto, es la de la protección de los derechos individuales frente a actos concretos emitidos por la autoridad.
En efecto, el denominado “principio de relatividad” del juicio de amparo, limita el ámbito de protección constitucional de este mecanismo únicamente a aquel individuo que hubiere ejercido la acción de amparo, situación que genera:
I)Primero, que éste sea un medio de control concreto de la constitucionalidad de actos que violan derechos individuales, y excepcionalmente de las normas generales aplicadas en esos actos concretos; por ende, su naturaleza es difusa, ya que las normas son analizadas a la luz de un acto determinado y diversos órganos jurisdiccionales cuentan con competencia para realizar dicho análisis, teniendo por efecto la inaplicación de la norma impugnada para un determinado caso —con sus asegunes, específicamente que al quejoso no se le puede volver aplicar en caso alguno la norma impugnada—, y
ii)Segundo, la promoción de miles de amparos en contra de la misma norma general, con motivo de la imposibilidad de que particulares acudan a la acción de inconstitucionalidad.
La relatividad, según se desprende del Manual del Juicio de Amparo,34 es la que “…ha hecho sobrevivir el juicio de amparo en atención a que por su alcance ha evitado que los poderes ejecutivo y legislativo se resientan de la tutela que, de no existir dicho principio, significaría la actuación del Poder Judicial de la Federación.”, situación de la cual podemos inferir que, la falta de apertura de la acción de inconstitucionalidad a la totalidad de la sociedad, o la creación de una figura como la cuestión de constitucionalidad, se debe a cuestiones políticas y no jurídicas.
Ahora, en contra de los argumentos señalados anteriormente, existía ya, por lo menos desde 1994, una fuerte corriente de opinión que exigía la inclusión en nuestro sistema jurídico de una figura afín a lo que hoy conocemos como la declaratoria general de inconstitucionalidad. La corriente de opinión iba encausada en el sentido de que, en caso de establecerse jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la cual se declarara la inconstitucionalidad de un precepto legal, éste, por ese único motivo, perdería su vigencia dentro del ordenamiento.35 En ese orden de ideas, se hace evidente que lo que hoy conocemos como declaración general de inconstitucionalidad no es algo ajeno, por lo menos, en el ámbito de la discusión jurídica nacional.
A guisa de conclusión, señalamos que el juicio de amparo indirecto, si bien se ha adoptado en nuestro sistema jurídico como un mecanismo de control de la constitucionalidad de normas generales al alcance de los particulares, no es el adecuado para invalidar con efectos generales una norma, precisamente por sus características como mecanismo de control indirecto y concreto. Lo anterior aunado a que la procedencia del juicio de amparo está sujeta a que la norma general impugnada afecte los derechos individuales, mientras que otros medios no imponen tal requisito para su procedencia.
5. La declaratoria general de inconstitucionalidad.
Mediante la reforma constitucional aprobada por el Poder Reformador de la Constitución en materia de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, se integró en nuestro sistema jurídico la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad. A la luz de dichos lineamientos, mediante el decreto publicado el día 2 de abril de 2013, el legislador ordinario derogó la Ley de Amparo de 1936 y, en su lugar, expidió una nueva. Esta nueva legislación de amparo establece y regula en los artículos comprendidos del 231 al 235 la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad.
La declaratoria general de inconstitucionalidad es un mecanismo de control directo de la constitucionalidad; es decir, esta figura tiene por efecto que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación haga un análisis en abstracto de la constitucionalidad de una norma general y, así, determine su invalidez si se reúnen por lo menos 8 votos de los ministros integrantes —tal como acontece en la acción de inconstitucionalidad—. Así, de determinarse la invalidez de una norma general mediante la declaratoria general, el efecto será privar de vigencia —no así derogar— la norma declarada inconstitucional.
Por virtud de lo aquí expuesto, consideramos que la declaratoria general de inconstitucionalidad no le otorga efectos generales a los juicios de amparo indirectos en revisión en los que se ha determinado la inconstitucionalidad de una norma general,36 sino que es un medio de control de la constitucionalidad de normas totalmente independiente del juicio de amparo. Ahora, es cierto también que se condiciona el ejercicio de este mecanismo a que existan juicios de amparo resueltos con anterioridad, tal como se verá adelante, mas ello no quiere decir que la declaratoria de marras otorgará efectos erga omnes a lo determinado dentro de un juicio de amparo.
Dicho eso, la Ley de Amparo indebidamente regula dentro de su capítulo correspondiente para la declaratoria general de inconstitucionalidad dos supuestos distintos, de los cuales sólo uno de ellos puede derivar en una declaratoria general, a saber:
I)Cuando el Pleno y las Salas de la Suprema Corte resuelvan la inconstitucionalidad de una norma general al resolver por dos ocasiones un amparo indirecto en revisión.
En este caso en particular, el presidente de la Sala o de la Suprema Corte, según sea el caso, informará a la autoridad emisora de la norma sobre el resultado de las resoluciones emitidas; no obstante, esta figura es letra muerta, pues no se establece para efectos de qué se hace con dicha notificación ni qué pasa si la autoridad emisora es omisa en modificar de modo alguno la norma declarada inconstitucional.
De este modo demostramos que es impreciso que esta facultad de notificación por parte de la Corte sea regulada en el capítulo de la Ley de Amparo relativa a la declaratoria general de inconstitucionalidad, pues la misma no tiene por efecto analizar en abstracto y determinar con efectos erga omnes la inconstitucionalidad de una norma general.
II)Cuando el Pleno o las Salas del Máximo Tribunal o los Tribunales Colegiados establezcan jurisprudencia por reiteración en tal sentido al resolver sobre la inconstitucionalidad de normas en amparo indirecto en revisión, supuestos que dan origen a la procedencia de la declaratoria general de inconstitucionalidad en los términos que se señalarán a continuación.
En esto es conveniente aclarar que la jurisprudencia que sea emitida, ya sea por el Alto Tribunal o dentro de un Circuito, necesariamente debe derivarse de amparos indirectos en revisión. Es decir, no es factible obtener una declaratoria de esta índole al resolverse ante un Juez de Distrito un amparo indirecto o cuando un Tribunal Colegiado, o, inclusive, la Suprema Corte, resuelva sobre amparos directos o, en su caso, el recurso de revisión sobre estos últimos. Cabe destacar que, para la procedencia de la declaratoria general de inconstitucionalidad, el artículo 107, fracción II, tercer párrafo, de la Constitución General, establece con claridad que el único tipo de jurisprudencia que podrá ser tomada en consideración para el efecto de la procedencia de la declaratoria general es aquella que esté conformada por reiteración, veamos:
Artículo 107, fracción II, tercer párrafo.- Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
En ese entendido, únicamente la jurisprudencia por reiteración, creada por los Tribunales Colegiados de Circuito, las Salas y el Pleno de la Suprema Corte al resolver las revisiones de amparos indirectos, será la aplicable para la procedencia de una declaratoria erga omnes, y no así la jurisprudencia que en contradicción sea establecida por los Plenos de Circuito o la Corte.
Continuando en el análisis de la figura de la declaratoria general de inconstitucionalidad, vemos que ésta sólo podrá ser efectuada por el Pleno de la Suprema Corte siempre que se hubieren satisfecho dos requisitos; el primero de ellos consiste en la existencia de la jurisprudencia en los términos establecidos por el artículo 232 de la Ley de Amparo, tratándose de las Salas y el Pleno de la Corte, así como en términos del arábigo 233 de la ley en comento, tratándose de Tribunales Colegiados y el Pleno de Circuito correspondiente cuándo éstos lo hubieren solicitado a la Corte, veamos:
Artículo 232, primer párrafo.- Cuando el pleno o las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los juicios de amparo indirecto en revisión, establezcan jurisprudencia por reiteración, en la cual se determine la inconstitucionalidad de la misma norma general, se procederá a la notificación a que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 233.- Los plenos de circuito, conforme a los acuerdos generales que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán solicitar a ésta, por mayoría de sus integrantes, que inicie el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando dentro de su circuito se haya emitido jurisprudencia derivada de amparos indirectos en revisión en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general.
Agotado lo anterior, el segundo requisito para la procedencia del ejercicio de la declaratoria general de inconstitucionalidad es que el Pleno de la Corte hubiere notificado al órgano emisor de la norma y éste no hubiere procedido a la modificación o derogación de la misma dentro del término de 90 días naturales, ello en términos del segundo párrafo del artículo 232 de la Ley de Amparo, veamos:
Artículo 232, segundo párrafo.- Una vez que se hubiere notificado al órgano emisor de la norma y transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se modifique o derogue la norma declarada inconstitucional, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá la declaratoria general de inconstitucionalidad correspondiente siempre que hubiera sido aprobada por mayoría de cuando menos ocho votos.
En relación a lo anterior, debemos tomar en cuenta que, para efectos de la procedencia de la notificación “preliminar” de los 90 días, no es necesario mayor trámite ante la Suprema Corte, sino que es suficiente la mera existencia de la jurisprudencia que declare la inconstitucionalidad de un precepto legal.
Así, una vez agotados los pasos señalados en los anteriores incisos, el Pleno del Máximo Tribunal deberá determinar si se declara la inconstitucionalidad de la norma correspondiente con efectos generales. Es hasta aquí cuando se ejerce la facultad de control en abstracto de la norma cuestionada, lo es en abstracto toda vez que, a diferencia del juicio de amparo, no se estudia a la luz de un acto concreto de aplicación, sino que se efectúa un análisis en abstracto de la norma; esto tiene sentido si se toma en consideración que las jurisprudencias en las que se determina la inconstitucionalidad de una norma general derivan del estudio de un acto concreto y que, por esa razón, su inconstitucionalidad es determinada a la luz de un solo supuesto, por lo que no es factible sujetar el estudio que la Corte realice en una declaratoria general de inconstitucionalidad a los casos que en concreto fueron analizados por los amparos que dieron origen a la jurisprudencia correspondiente.
De acuerdo a esto, se demuestra que la declaratoria general de inconstitucionalidad no afecta de modo alguno las situaciones que en concreto se hubieren analizado y resuelto dentro de un amparo indirecto en revisión y, además, efectúa un estudio diverso al que se realiza al resolverse sobre la inconstitucionalidad de normas indirectamente o mediante un acto concreto de aplicación.
Así, no es factible considerar que, de forma alguna, se ha afectado o modificado el denominado principio de relatividad del juicio de amparo, pues la declaratoria general no tiene como resultado otorgar efectos erga omnes a la inconstitucionalidad determinada en jurisprudencia por reiteración al resolverse juicios de amparo indirectos en revisión, pues debemos ver a esas jurisprudencias como precedentes que únicamente determinan que en un caso en específico es inaplicable una norma porque, de ser aplicada, se violarían principios constitucionales. De este modo, no es factible tomar una jurisprudencia que analiza la constitucionalidad de una norma general en un caso en específico y simplemente darle efectos generales, sino que es necesario hacer un nuevo análisis, pero ahora en abstracto, de la norma general cuestionada y así poder considerar su inconstitucionalidad, otorgándole entonces efectos generales.
Esta declaratoria únicamente procederá si la misma es aprobada con, cuando menos, ocho votos de los integrantes del Pleno, situación que guarda mucha semejanza con la acción de inconstitucionalidad, ya que dentro de esta figura, igualmente, se requiere de cuando menos ocho votos para que la declaratoria de invalidez de una determinada norma sea procedente.
En relación a esto último, es menester ver que en la declaratoria general de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación únicamente efectuará la declaración de inconstitucionalidad teniendo como efecto la pérdida de vigencia de la misma y, del mismo modo, la prohibición de su aplicación hacia el futuro. La declaración será obligatoria para todas las autoridades del país siempre que la misma establezca la fecha a partir de la cual surtirá sus efectos, los alcances y las condiciones de la declaratoria de inconstitucionalidad, y sea publicada en el Diario Oficial de la Federación en términos de los artículos 234 y 235 de la Ley de Amparo.
6.De la accesibilidad a los medios de control
¿Es entonces la declaratoria general de inconstitucionalidad una figura que se ajusta a las necesidades del control de la constitucionalidad? No lo creemos, pues consideramos que la declaratoria general de inconstitucionalidad es un mecanismo poco eficaz para acercar a las personas a los mecanismos de control en abstracto de la constitucionalidad.
Debemos partir del supuesto de que, al día de hoy, las personas siguen sin tener a su alcance un mecanismo de control con efectos erga omnes a la constitucionalidad de normas generales. En todo caso, de aprobarse y publicarse una norma general que afectara a la sociedad por ser inconstitucional, la persona —como ente individual o colectivo— sólo tiene a su alcance el juicio de amparo, mismo que, dadas sus características como medio de control concreto que deriva en el denominado principio de relatividad, únicamente podrá beneficiar a quien hubiere ejercido la acción de amparo, aunado que es necesario acreditar una afectación a los derechos individuales para su procedencia.
Además, esta situación también otorga una carga en exceso a los tribunales nacionales, toda vez que éstos tendrían que resolver cada uno de los juicios de amparo que hubieren sido promovidos contra una misma norma general —que, a veces, ese número sube a cientos o miles—. Si bien es cierto que con sólo determinarse la inconstitucionalidad de la misma norma general en revisión por un tribunal terminal en cinco ocasiones para formar jurisprudencia será suficiente para iniciar el proceso de la declaratoria general de inconstitucionalidad y así, de algún modo, fijar un criterio para los cientos o miles de amparos indirectos promovidos en contra de la misma norma, no menos cierto es que, para que ello suceda, primero deben llegar los suficientes amparos en revisión a los tribunales de última instancia y, además, deberá declararse la inconstitucionalidad de la norma impugnada reiteradamente, situación que se estima complicada; esto se pone de relieve si analizamos que desde la creación de este mecanismo de control, sólo se han iniciado ocho expedientes de declaratoria general de inconstitucionalidad y en ninguno se ha determinado la inconstitucionalidad de norma alguna.
En contraste con lo anterior, de existir la posibilidad de que las personas tuvieren acceso a un medio de control de la constitucionalidad de normas, como la acción de inconstitucionalidad o la cuestión de constitucionalidad, se haría posible hacer el análisis de una determinada norma general en un solo procedimiento y, además, con efectos erga omnes; ante esto, sería innecesaria la promoción de miles de juicios de amparo en lo individual y, además, haría más pronta la tan ansiada justicia, porque la constitucionalidad de una norma sería analizada en un único procedimiento y en una única instancia, y no en un juicio de amparo indirecto, cuya esencia, como se ha visto, en realidad es la de eliminar actos de autoridad concretos que se estimen violatorios de derechos fundamentales.
Concluyendo, al tomarse en consideración que el juicio de amparo indirecto no es el mecanismo idóneo para el control de constitucionalidad de leyes por ser un control indirecto o concreto de las mismas, resulta ilógico y totalmente complicado el que se hubiere regulado la declaratoria general de inconstitucionalidad como actualmente se encuentra en nuestro sistema jurídico. La declaratoria general de marras no es una solución real y eficaz a la necesidad de las personas de tener acceso a medios de control abstracto de la constitucionalidad de normas generales, toda vez que no se soluciona el problema de que las personas tengan que promover cientos o miles de amparos individuales contra la misma norma general ni soluciona el problema logístico que supone para el Poder Judicial la promoción de un elevado número de demandas de amparo ni provee al gobernado de un acceso fácil y efectivo a un mecanismo de control directo de la constitucionalidad de normas generales.
NOTAS:
1 ZAGREBELSKY, Gustavo, El derecho dúctil, 10a. ed., Madrid, España, Trotta, 2011, pág. 110.
2 Ibidem, pp. 47-68.
3 Desde su fecha de inclusión a nuestro orden jurídico, no ha habido una sola declaración general de inconstitucionalidad por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Véase la siguiente liga: http://www2.scjn.gob.mx/denunciasincumplimiento/ConsultaGenerales.aspx.
4 HUERTA OCHOA, Carla, Teoría del derecho, cuestiones relevantes, México, Distrito Federal, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2013, pp. 29-36.
5 Ibidem, pp. 298 y 299.
6 ZAGREBELSKY, Gustavo, op. cit., pp. 47-51.
7 CARBONELL, Miguel, Teoría de los Derechos Humanos y del Control de Convencionalidad, 5a. ed., México, Distrito Federal, Miguel Carbonell Sánchez, 2014, pp. 1-3, 6 y 7.
8 FERRAJOLI, Luigi Democracia y garantismo, 2ª edición, Madrid, España, Trotta, 2010, p. 32.
9 Ibidem, p. 34.
10 HUERTA OCHOA, Carla, “Constitución y diseño institucional”, en Boletín mexicano de Derecho Comparado, México, Número 99.
11 DE LA CUEVA, Mario, Teoría de la Constitución, 2a. ed., México, Distrito Federal, Porrúa, 2008, pp. 5 y 6.
12 NAVARRETE MONTES DE OCA, Tarcisio, México, Distrito Federal, Democracia sin canibalismo, MAPorrúa, 2014, p. 147.
13 RECASÉNS SICHES, Luis, Filosofía del derecho, 20a. ed., México, Distrito Federal, Porrúa, 2010, pp. 230 y 231.
14 Idem.
15 DE LA CUEVA, Mario, op. cit., pp.. 36 y 55.
16 ZAGREBELSKY, Gustavo, op. cit., p. 110.
17 HUERTA OCHOA, Carla, Teoría del Derecho..., pp. 276 y 277.
18 Ibidem, pp. 287-291.
19 Ibidem, p. 305.
20 DE LA CUEVA, Mario, op. cit., pp. 81 y 82 y HUERTA OCHOA, Carla, op. cit., pp. 304 y 305.
21 MORENO COLLADO, Jorge, Teoría constitucional y procesos políticos fundamentales, México, Distrito Federal, Porrúa, 2014, p. 65.
22 VALADÉS, Diego, El control del poder, Caracas, Venezuela, Editorial jurídica venezolana, 2007, p. 36.
23 HUERTA OCHOA, Carla, “Constitución y diseño…”
24 COVIÁN ANDRADE, Miguel, Fundamentos teóricos del control de la constitucionalidad, México, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional, A.C., 2013, p. 54.
25 Ibidem, p. 28.
26 ZAGLEBELSKY, Gustavo, op. cit., p. 125.
27 ATIENZA, Manuel y FERRAJOLI, Luigi, Jurisdicción y argumentación en el Estado Constitucional de Derecho, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2016, p. 11.
28 CALDERÓN GARCÍA, Jessica y RUÍZ GORDILLO, Franklin Martín, “La Declaratoria General de Inconstitucionalidad y la Acción Declarativa de Inconstitucionalidad. Derecho Comparando México-Argentina”, El Foro, México, vigésima segunda época, tomo XXVIII, número 1, primer semestre 2015, pp. 81 y 82.
29 COVIÁN ANDRADE, Miguel, op. cit., p. 57.
30 Ibidem, p. 123 y 124.
31 Elementos de Derecho Procesal Constitucional, 2a. ed., México, Distrito Federal, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2008, pp. 83 y 104.
32 Ibidem, pp. 100-104.
33 Ibidem, pp. 28 y 29.
34 SERRANO ROBES, Arturo, “El juicio de Amparo en General y las Particularidades del Amparo Administrativo”, en Manual del Juicio de Amparo, 2a. ed., México, Distrito Federal, Themis, 1994, p. 33.
35 SERRANO ROBLES, Arturo, op. cit., p. 34.
36 Cfr. CALDERÓN GARCÍA, Jessica y RUÍZ GORDILLO, Franklin Martín, op. cit., pp. 85-88.
Formación electrónica: Luis Felipe Herrera M., BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero