Documentación de la crisis constitucional paraguaya de marzo de 2017
Publicado el 2 de mayo de 2017
Jorge Silvero Salgueiro*
Parte I: hechos y percepciones ciudadanas.
Lunes 27 de marzo
1. El 27 de marzo de 2017 a las 4:11 pm la periodista Diana González Delgado @Digonzalezd de Ultima Hora anunció en Twitter: “Paso previo para la enmienda [de la Constitución]. Oficialismo y sus aliados piden sesión extra para modificar reglamento interno del Senado”. Agregó foto de la nota respectiva, ver punto 2. A las 5:48 pm Estela Ruíz Díaz @Estelaruizdiaz de Ultima Hora respondió: “Se abre el telón”.
2. Nota de 27 de marzo de 2017 dirigida al Presidente de la Cámara de Senadores Roberto Acevedo remitida por 12 Senadores, por la cual solicitan convocar a una sesión extraordinaria de la Cámara de Senadores para el día martes 28 de marzo a las 8:00 am para dar entrada al proyecto de resolución que modifica el reglamento interno del Senado.
3. Diana González informó en Twitter a las 8:29 pm: “Denuncian que desde la Comandancia [de Policía] ordenan cerrar puerta del estacionamiento del Congreso”.
4. Mabel Rehnfeldt @MRhenfeldt periodista de ABC Color informó en Twitter a las 9:30 pm: “No dejan a senadores ingresar al Congreso. Si prohibieran al Presidente sería un golpe de estado. Cuando hacen al Legislativo, ¿cómo se llama?”
5. Radio La Unión 800AM @LaUnionAM800 informó en Twitter a las 9:47 pm: “Policía Nacional continúa colocando vallas alrededor de la sede del Congreso Nacional”. Agregó un video.
Martes 28 de marzo
6. El 28 de marzo de 2017 Javier Sánchez @JavierSanchezPy periodista de radio ABC Cardinal informó en Twitter a las 5:20 am: “Resolución del Directorio del PLRA”. Agregó foto de la resolución emitida la noche antes.
7. Resolución de 27 de marzo de 2017 del Directorio del Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA) firmada por el Presidente Efraín Alegre y el Secretario General Eusebio Ramón Ayala por la cual se decide: “Autorizar el Presidente del Partido a movilizar a todos los cuadros del mismo…ante la gravedad del quiebre del Estado de Derecho en la República”. “Retirar la confianza a aquellos que firmaron el llamado a Sesión Extraordinaria para violar la Constitución Nacional”, entre otros puntos.
8. Javier Sánchez informó a las 6:06 am: “Absoluta tranquilidad frente al Congreso. Hay custodia policial. Altos Jefes Policiales en el lugar”. Agregó 3 fotos.
9. Javier Sánchez informó a las 6:18 am: “Militares del [Regimiento] Escolta [Presidencial] con francotiradores en zona del Congreso”. Agregó 4 fotos.
10. Diana González informó a las 6:50 am: “Buen día. Entre la enmienda y el partido ante Brasil. Día complicadito”.
11. Diana González informó a las 8:09 am: “Roberto Acevedo, titular del Congreso le argumenta por nota a Carlos Filizzola porqué no convocó a sesión extra”. Agregó foto de la nota, ver punto 12.
12. Nota del Presidente del Senado Roberto Acevedo Quevedo de 28 de marzo de 2017 dirigida al Senador Carlos Filizzola en respuesta a su nota de 27 de marzo de 2017 expresando “en la presentación hecha no se adjuntó ningún proyecto de resolución para ser incorporado en el orden del día, requisito básico para la convocatoria a sesión extraordinaria”.
13. Diana González informó a las 8:13 am: “Adivinen quienes primerito llegaron a la sala de sesiones del Senado sin que haya convocatoria: [Senador] Blas Llano y su séquito”.
14. Diana González informó a las 8:19 am: “A pesar que no hay convocatoria a sesión extra el oficialismo y sus aliados llanistas y luguistas hacen el cuórum en Senado” (cuórum y quorum figuran en el Diccionario de la Lengua Española).
15. Diana González informó a las 8:21 am: “Apareció proyecto que modifica atribuciones del Presidente del Congreso para facilitar enmienda”. Agregó foto del proyecto de modificación del reglamento interno del Senado, artículos 11, 41 inc. II y 117.
16. Diana González informó a las 9:07 am: “44 Senadores en la sala de sesiones. Un solo ausente: Fernando Lugo”.
17. Carlos Peralta @Carlosperalta periodista de Unicanal y Radio Primero de Marzo informó a las 9:29 am: “Robert Acevedo, titular del Senado, acaba de informar que convoca a sesión extra para el jueves antes de la ordinaria”.
18. Diario La Nación @LaNacionPy informó a las 10:43 am: “Desde el oficialismo vuelven a juntar firmas para sesionar hoy [martes], pero Acevedo convoca para el jueves”.
19. Resolución No. 1.114 de 28 de marzo de 2017 emitida por el Presidente del Senado Roberto Acevedo en atención a las notas de 27 y 28 de marzo firmada por varios senadores solicitando sesión extraordinaria del Senado para el mismo día 28 de marzo resolvió convocar a sesión extraordinaria para el día jueves 30 de marzo a las 8:45am (artículo 184 de la Constitución: el Presidente deberá convocarlas dentro del término perentorio de cuarenta y ocho horas).
20. Diana González retuiteó a las 11:57 am un tuit de Ultima Hora: “Extraños armados ingresan a sala del Senado” (Posteriormente, se sabría que se trataba del Comisario Enrique Isasi, Jefe de la Agrupación Especializada de la Policía Nacional, quién resguardó al Senador Julio César Velázquez en el momento en que asumió indebidamente las funciones de Presidente del Senado).
21. Diana González informó a las 12:15 pm: “Recién se registró un incidente entre oficialistas y oposición por supuesta presencia de gente armada en la sala de sesiones”.
22. Diana González informó a las 12:16 pm: “Cartismo quiso aprovechar el incidente para desalojar a los periodistas de la sala de sesiones. Mucho nerviosismo se nota”.
23. Diana González informó a las 12:46 pm: “Sin haber sesión Julio César Velázquez dio entrada a proyecto sobre reglamento. Disidentes le gritan vendido”. Agregó video de la Sala de Sesiones de 0:44 segundos de duración.
24. Diana González informó a las 1:23 pm: “Y de repente surgió el dictamen a favor de modificar reglamento del Senado para facilitar enmienda”. Agregó foto del dictamen de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos, ver punto 25.
25. Dictamen No. 133/17 de fecha 28 de marzo emitido por la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos aprobando la modificación del reglamento interno del Senado. El dictamen no está firmado por el Presidente, el Vicepresidente, y el Relator de la Comisión, pero sí por cuatro miembros.
26. Diana González retuiteó a las 2:07 am un tuit de Ultima Hora: “[URGENTE] Senadores disidentes y opositores anuncian plantear una denuncia penal, tras autoproclamación de Julio C. Velázquez como titular”. Agregó foto de un “Relatorio de los hechos 28/03/2017”.
27. Diana González informó a las 2:22 pm: “Luego de maniobra para dar entrada a proyecto que modifica reglamento, ahora le piden a Acevedo sesión extra para tratarlo”. Agregó foto de nota de 16 Senadores solicitando la sesión extra para ese mismo día a las 2:30pm.
28. Diana González informó a las 2:27 pm: “13 Tuyuti suena en el Senado. Disidentes piden música para calmar los ánimos”.
29. Diana González informó a las 3:33 pm: “Los pro enmienda sesionan a puertas cerradas en la bancada del Frente Guasu”.
30. Marcia Martínez @marcia_maidana periodista de Ultima Hora informó a las 3:58 pm: “Acevedo convocó a Díaz Verón para que vea el golpe parlamentario. Pero el Fiscal General estaba presentando su carpeta para su rekutu (reelección)”. Agregó foto de la presentación del Fiscal.
31. Diana González informó a las 4:08 pm: “Los pro enmienda integraron una mesa directiva paralela y a puertas cerradas aprobaron modificar reglamento del Senado. Usaron bancada de FG”.
32. Diana González informó a las 8:50 pm: “12 horas a full. Hora de descansar”.
33. Diana González informó a las 8:57 pm: “El cumpleaños de [Senador] Sixto Pereira. Un día inolvidable”. Agregó 4 fotos de la fiesta de cumpleaños con la presencia del Senador Fernando Lugo.
Miércoles 29 de marzo
34. El 29 de marzo a las 10:29 pm Diana González retuiteó un tuit de Ultima Hora: “Atropello y enmienda se consumarían este jueves”.
35. Latitud 25 @EnLatitud25 informó a las 10:32 am: “#ENMIENDA: [Senadores] Petta y Acevedo denuncian que el Fiscal General del Estado ignoró su pedido de intervención ante lo acontecido ayer”.
Jueves 30 de marzo
36. El 30 de marzo a las 7:34 am Diana González informó: “Titular del Congreso Roberto Acevedo, Senadores Miguel López Perito y Carlos Amarilla con ministro de la Corte Luis Benítez Riera”. Agregó foto [Presentación de acción de inconstitucionalidad].
Viernes 31 de marzo
37. El 31 de marzo Diana González informó a las 2:30 pm: “Proyecto de enmienda ya está en Senado. Presentó Juan Darío Monges”. Agregó foto de la nota, ver punto 39.
38. Nota de 31 de marzo de 2017 dirigida al Presidente del Senado (sin mencionar su nombre) remitida por 16 Senadores solicitando convocatoria a sesión extraordinaria de la Cámara de Senadores para dar entrada y tratamiento al proyecto de Enmienda Constitucional para el 31 de marzo a las 15:00 horas.
39. Proyecto que enmienda los artículos 161, 197, 229, 235 y el Título V de la Constitución Nacional Disposiciones Finales y Transitorias (agregación de artículo 21) firmado por 5 Senadores.
40. Diana González retuitó un tuit de Estela Ruiz Díaz a las 2:32 pm: “La fase final de acuerdo en marcha”.
41. Federico Filártiga @FedeFilartiga periodista de Latitud 25 informó a las 3:01 pm: “Senadores aliados están abroquelados en la bancada del Frente Guasú para sesionar de manera irregular”.
42. El Abogado José Casañas Levi @casanaslevi tuiteó a las 3:25pm: “Militares y policías rodean el #Congreso ahora”.
43. Santiago González @SanTula periodista de Telefuturo y RadioÑandutí informó a las 3.33 pm: “URGENTE. Luguistas, llanistas y cartistas encerrados en bancada del Frente Guasu aprobaron proyecto de enmienda”.
44. Mabel Rehnfeldt @MRhenfeldt periodista de ABC Color informó a las 3:42 pm: “PARAGUAY. Consuman golpe parlamentario. SEN Lilian Samaniego dice que está feliz que aprobaron enmienda”.
45. Diana González informó a las 3:43 pm: “En uso de sus atribuciones, el titular del Congreso Roberto Acevedo resolvió retener proyecto de enmienda recordando que ya fue tratado”. Agregó foto de la resolución respectiva.
46. Nota de 31 de marzo de 2017 dirigida al Presidente del Tribunal Superior de justicia Electoral Dr. Jaime Bestard por el Presidente de la Cámara de Senadores con el objeto de remitir la Resolución No. 1.133 del 31 de marzo de 2017 por la cual se retiene el proyecto de enmienda constitucional y se informó que “a la fecha no se ha convocado ni se realizado sesión ordinaria o extraordinaria con los requisitos constitucionales”.
47. Diana González retuiteó un tuit de CNN en Español a las 4:26 pm: “Senado paralelo de Paraguay aprueba proyecto de enmienda constitucional: ¿qué significa esto?” Acompaña link de la noticia donde con nota de Sanie López Garelli se informó que: “Este viernes los 25 senadores que el martes modificaron el reglamento de la Cámara Alta para consumar esta votación sesionaron en una de las oficinas del Congreso sin la presencia del presidente del senado, Roberto Acevedo, quien fue ignorado a pesar de estar presente en el recinto de la Cámara Alta. Antes de la votación, Acevedo había retenido la solicitud, porque un proyecto de enmienda similar ya fue tratado el 25 de agosto de 2016 y, según la constitución nacional, solo puede volver a tratarse en un plazo de un año.”
48. Latitud 25 @EnLatitud25 informó a las 4:52: “#URGENTE: Antimotines, la Montada y Cascos Azules están rodeando el Congreso. Senadores opositores y disidentes se encuentran dentro”.
49. Diana González retuiteó un tuit de Ultima Hora a las 8:05 pm: “#GolpeParlamentario Momento en que manifestantes ingresan a la sede del Congreso en repudio a la decisión de 25 Senadores Video: Gentileza”. Agregó video de 0:20 segundos de duración.
50. Diana González informó a las 8:37 pm: “Congreso en llamas. Foto: Fernado Calistro”. Agregó foto.
Sábado 1de abril
51. El 1 de abril de 2017 Diana González retuiteó un tuit de Ultima Hora a las 8:13 am: “#GolpeParlamentario Videos muestran atropello y arbitrariedad policial en el PLRA”. Agregó foto y el link de la noticia donde se informó del asesinato de Rodrigo Quintana la noche antes a cargo de la Policía Nacional en el local del PLRA luego de ingresar sin orden judicial.
52. Fin de la cronología.
Parte II: Análisis constitucional. Detalle de violaciones constitucionales
Cualquier pretensión de modificar la Constitución paraguaya de 1992 en la actualidad podría ser legítima, sobre todo cuando la propia Constitución dispone que se podrá hacer dicho cambio vía la enmienda constitucional transcurrido tres años de su promulgación (art. 290) o vía la reforma luego de diez años (art 289), plazos largamente cumplidos.
Asimismo, cualquier intención de introducir en la Constitución una cláusula de reelección del Presidente de la República podría ser legítima, dado que en principio la reelección es tan democrática como la no reelección.
Sin embargo, ciertas propuestas políticas aunque legítimas en su origen pueden contribuir a un clima de inestabilidad institucional y a un aumento de la efervescencia social en la medida en que las mismas no sean canalizadas en las formas previstas por la Constitución, respetando por sobre todo los requisitos de fondo. Y al no darse dichos presupuestos, las propuestas políticas se deslegitiman.
Eso es lo que está ocurriendo en la actual coyuntura política paraguaya. Ello se explica, en parte, porque ciertos actores políticos han pasado por alto el concepto de rigidez constitucional de la cual goza la Constitución de 1992 que, justamente, la protege de mayorías circunstanciales que intenten modificarla. La rigidez se apoya en procedimientos agraviados de reforma constitucional. Pero, principalmente, ha tenido lugar en la escena política un trastrocamiento conceptual. Así, determinados partidos políticos con representación parlamentaria en su afán de acceder al poder o permanecer en él han reemplazado de hecho “la Constitución” por “el proyecto político”, haciendo de éste el marco principal y la dirección única de sus objetivos. Ahí depositan su fidelidad anteponiendo cualquier cosa con tal de realizar el mandato político que de él se deriva: la reelección. La Constitución ha pasado a un segundo plano, resquebrajándose su supremacía, sus normas no guían la política sino que riñen con la misma, por eso, se la interpreta falazmente. Todo proyecto político que encamine sus pretensiones en esas indebidas formas es claramente inconstitucional en sí mismo.
Los partidos políticos no deben olvidar que podrán ser “asociaciones de mujeres y hombres libres” o “colectivos ciudadanos de pensamiento liberador y progresista” pero que, constitucionalmente, son personas jurídicas de derecho público. Cuentan con un mandato constitucional especifico de concurrir por métodos democráticos a la elección de las autoridades previstas en la Constitución (las negritas son mías); a la orientación de la política nacional; a la formación cívica de los ciudadanos y su funcionamiento deberá ser a la vez democrático (art. 124 y 125 Constitución). Son ellos quienes se encuentran sujetos a la Constitución, no al revés. En eso consiste el Estado de derecho. Las supuestas buenas intenciones políticas deben encuadrarse dentro de la legalidad. Y esta ley, la ley fundamental de 1992 no es fruto de la opresión, sino que es la más democrática de toda la historia paraguaya.
En términos prácticos, la semana del 27 al 31 de marzo fue aciaga para la Constitución de 1992 y sus instituciones políticas. Todo se originó meses atrás cuando diversas fuerzas políticas, de un amplio espectro ideológico, confluyeron en un “proyecto político” en común, el de pretender la reelección presidencial por medio de la enmienda constitucional. Sin embargo, el proyecto en cuestión sufrió una primera derrota en el Senado el jueves 25 de agosto de 2016 cuando en una jugada estratégica unos Senadores presentaron un proyecto de enmienda en materia de reelección presidencial y fue rechazado por una mayoría de 23 Senadores. De esta forma, activaron el bloqueo a que cualquier otro pedido de enmienda en materia de reelección pudiera ser presentado en el Senado dentro del término de un año como lo dispone el artículo 290 de la Constitución. En consecuencia, se tendría que llegar a las elecciones presidenciales de abril de 2018 sin cambios constitucionales en la materia, vale decir, con una prohibición absoluta de reelección presidencial. Una segunda derrota ocurrió en enero de 2017 cuando se recolectaron firmas para apoyar la enmienda pro reelección para tras una masiva denuncia de falsificación la petición se paralizó.
Pero, más allá de dicha movida estratégica en el Senado está la objeción de fondo, que una pretensión de introducir una cláusula de reelección en la Constitución solo es posible por medio de la reforma constitucional y no vía enmienda según los términos de la propia Constitución. Este debate fue abordado en varias oportunidades y siempre se zanjó a favor de la posición que privilegia la reforma por sobre la enmienda como cuando en el 2006 un grupo de constituyentes se manifestó en ese sentido o en el 2016 cuando la Cámara de Diputados convocó a doce juristas y once se pronunciaron a favor de la reforma. Aun así, los pro enmienda siempre insistieron con dictamines a su favor, incluso internacionales.
A pesar de los hechos adversos, el proyecto político pro enmienda siguió sus pasos y tras estar en minoría en el Senado en agosto de 2016 logró finalmente persuadir a algunos Senadores a que se cambien de bando, lo cual ocurrió a fines de marzo de 2017.
Pero, todavía contaban con un obstáculo material. El Presidente del Senado, Roberto Acevedo, del PLRA, se había declarado “anti-enmienda” y anunció que haría respetar la moratoria constitucional de un año a todo proyecto de enmienda que se presentase de nuevo.
Claramente, se había llegado a una situación de imposibilidad de maniobra política legal, pues los términos de la moratoria constitucional son tan determinantes que no admiten interpretación en contrario. Pero, contra todo pronóstico surgió una interpretación de los pro enmienda de que aquello que no se podía presentar era “el mismo texto íntegro de la enmienda”, pero si “otro texto de enmienda”, lo cual más que un razonamiento jurídico es una manipulación política de la Constitución.
Así las cosas, los pro enmienda avanzaron con su proyecto a fines de marzo y a interpretaciones constitucionales poco serias, adherencias de Senadores con escasa transparencia, sumaron procedimientos legislativos irregulares y un hecho inédito: el uso indebido de la fuerza pública para cambiar la Constitución. Conseguir un objetivo político con el apoyo de militares y policías era algo usual bajo el régimen dictatorial de Alfredo Stroessner (1954-1989). Esto, claramente impactó en materia de opinión pública sobre lo que estaba sucediendo políticamente. El inicio de un proyecto político autoritario incubó en el imaginario ciudadano y la reacción en la calle fue observar pancartas con el emblema de “Dictadura nunca más”. Más sorprendente aun, fue que líderes y partidos políticos que anteriormente apoyaban la democratización del sistema político, hoy estaban favoreciendo un atropello a la Constitución.
En la actualidad, la situación constitucional paraguaya es extremadamente grave, tanto por los hechos de violencia, de ciertos manifestantes y de la Policía nacional, como por el cambio irregular que sufrió la Constitución de 1992 ocurrida en el estrecho recinto de uso privado de la bancada del Frente Guasú dentro del Congreso Nacional el día 31 de marzo en horas de la siesta sin presencia de la prensa ni del público, lo cual de por sí lo descalifica como un acto constitucional democrático.
Pero, de acuerdo a la cronología efectuada en la primera parte de este trabajo, sería oportuno analizar todas las violaciones constitucionales cometidas esa semana, lo cual suscita la cuestión de ¿cómo se puede calificar a un referéndum de democrático cuando lo que se presentará al pueblo para decidir provendrá de una deliberación y un procedimiento no democrático? Ciertamente, la historia se repite como en 1940 y la doctrina de los actos consumados, ilegal por donde se la mire, es la que guía las acciones políticas para manipular la decisión popular.
Detalle de violaciones constitucionales
1. Uso indebido de la fuerza pública (I). Al final de la tarde del 27 de marzo de 2017 se presentó un pedido de sesión extraordinaria del Senado para tratar un proyecto de reforma del reglamento interno del Senado que hubiese sido una presentación usual, salvo por el hecho que la presentación del pedido fue realizada con el acompañamiento de la fuerza pública. En efecto, de acuerdo a la cronología citada más arriba (puntos 1 al 5) la Policía, que responde a las directrices del Gobierno, rodeó el Congreso y sin que el Presidente del Senado pidiera tal medida ni que fuera consultado al respecto. Tampoco había manifestantes, pues la ciudadanía no estaba enterada previamente de tal presentación. Se prohibió, además, la libre movilización para ingresar y salir del edificio del Congreso. De acuerdo al artículo 175 de la Constitución la Policía se encarga de la seguridad interna de la Nación y de preservar el orden publico no de amedrentar a los Senadores ni de entorpecer el normal funcionamiento de un Poder del Estado. La Policía Nacional violó así su mandato constitucional.
2. Violación del principio de división de poderes (I).0 Dado que la presentación del proyecto de modificación del reglamento interno fue un tema propio del Senado, la movilización de la Policía por orden del Poder Ejecutivo constituye una injerencia de dicho Poder en los asuntos internos del Senado, lo cual es una violación al principio de división de poderes (art. 3 Constitución). El Ejecutivo a cargo del Presidente Horacio Cartes no respetó la independencia del Senado de la Nación.
3. Uso indebido de la fuerza pública (II). Desnaturalización del rol constitucional de las fuerzas armadas. El martes 28 de marzo de 2017 el Congreso amaneció rodeado por militares, francotiradores, del Regimiento Escolta Presidencial, sin que ningún hecho hasta ese momento justificara dicha medida excepcional. Ninguna orden del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de retirar a los militares de sus cuarteles y enviar supuestamente a resguardar el Congreso encuentra fundamento constitucional, más aún cuando hasta esos momentos solo se tenía en Senadores un proyecto de reforma del reglamento interno. La función constitucional de las Fuerzas Armadas es custodiar la integridad territorial y defender a las autoridades legítimamente constituidas y cuentan con un mandato de neutralidad política (art. 173 CN), no la de apuntalar a un grupo político partidario ni interferir en el funcionamiento de las instituciones políticas. Por ende, la presencia militar en el Congreso fue una grave violación a la Constitución.
4. Sesión irregular del Senado (I). Asunción irregular de la Presidencia por parte del Vicepresidente 2do. El martes 28 de marzo de 2017, entre las 8:19 am y las 9:07 am (puntos 14 a 16 de la cronología) se constató que todos los Senadores menos uno (Fernando Lugo) estaban en el recinto del Senado haciendo quorum, pero sin que se haya convocado sesión alguna. Posteriormente, entre las 9:29 am y las 10:43 am, ya era de conocimiento público que el Presidente del Senado Roberto Acevedo había convocado una sesión extraordinaria del Senado para el jueves 30 de marzo a las 8:45 am mediante la resolución No. 1.114 de ese día (puntos 17 a 19 de la cronología). El artículo 184 de la Constitución le da la atribución al Presidente del Senado a convocar sesiones extraordinarias y debe hacerlo en el término perentorio de cuarenta y ocho horas. Pero ahí se produce el parteaguas, el antes y el después. A las 11:57 am se anuncia el ingreso de hombres armados al recinto parlamentario y a las 12:46 pm se informa que el Vicepresidente 2do. del Senado, Senador Julio Cesar Velázquez asumiendo indebidamente las funciones del Presidente y sin respetar la secuencia en la mesa directiva del Senado (art. 37 Reglamento interno), sin que hubiera convocatoria a sesión extraordinaria esa mañana ni que el Senado estuviera en sesión ordinaria declaró abierta la sesión (art. 98 Reglamento interno) y giró a la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos el proyecto de modificación del reglamento interno. Ahí se quebró la institucionalidad, pues el proceso de toma de decisiones del Senado de la República se hizo en violación del reglamento interno vigente y con un caso grave de usurpación de funciones constitucionales de un Poder del Estado.
Por más que la casi totalidad de Senadores se encontraban en la sala de sesiones el artículo 41 inciso b) del reglamento interno dispone que es deber y atribución del Presidente del Senado “disponer la citación de los Senadores, llamarlos a la Sala, y abrir las sesiones inmediatamente que haya quorum”. Vale decir, la convocatoria y apertura formal de las sesiones corresponden al Presidente, sin que los Vicepresidentes puedan sustituir al mismo, salvo “caso de muerte, ausencia o impedimento de éste” y en la prelación debida conforme al artículo 37 del reglamento interno del Senado ya citado. Cabe recordar además, que todo eso ocurrió un día martes que no es el día de sesiones ordinarias, por tanto, cualquier sesión del Senado requiere de una convocatoria a sesión extraordinaria, la cual no existió. La formalidad jurídica es esencial, en especial cuando se trata de que un órgano colegiado del Estado tome una decisión, si carece de ella los actos son nulos (art. 137 Constitución). La forma en cómo se dieron los sucesos ese mediodía del martes 28 en el Senado suscita la incógnita de que habiendo el Presidente del Senado ya convocado a una sesión extraordinaria el día jueves 30 para tratar el proyecto de reforma del reglamento interno, ¿por qué los Senadores pro enmienda que ya eran mayoría decidieron de igual manera forzar a que tenga lugar una sesión a todas luces irregular del Senado ese mediodía del martes 28 de marzo?
5. Uso indebido de la fuerza pública (III). Utilización inconstitucional de la Policía para respaldar una propuesta política. En el punto anterior quedó de resalto que hombres armados entraron al recinto de la sala de sesiones del Senado a las 11:57 am. En la nota a pie de página 3 quedó aclarado que se trataba del Comisario Enrique Isasi, Jefe de la Agrupación Especializada de la Policía Nacional, quién resguardó al Senador Julio César Velázquez en el momento en que asumió indebidamente las funciones del Presidente del Senado y a su salida de la sala. Esta situación constituye una utilización de la Policía Nacional para respaldar una acción política en particular, violando asimismo el principio de neutralidad política ordenado en el artículo 175 de la Constitución para la Policía nacional. Además, es una clara desnaturalización del rol constitucional de la Policía Nacional y su dependencia del Poder Ejecutivo no significa que está sujeta a las órdenes arbitrarias emanadas del mismo. “Dentro del marco de esta Constitución y de las leyes” es como entiende la Constitución la función de la Policía en democracia (art. 175).
Por otro lado, la presencia policial en pleno recinto parlamentario viola el reglamento interno de la Cámara de Senadores, que dispone que dentro de las atribuciones de policía de la casa, típica facultad que corresponde al Presidente de un órgano legislativo del Estado, “la guardia que custodie el local del Senado sólo recibirá órdenes del Presidente de la Cámara” (artículo 171, reglamento interno). Sin esta función, no se garantiza la independencia de dichos órganos, de ahí su importancia. Su violación, en ese sentido, es grave.
6. Violación del principio de división de poderes (II). La presencia de un agente de policía armado como escolta privado de un Senador cuando estaba haciendo una propuesta política en pleno recinto parlamentario representa una flagrante intromisión del Poder Ejecutivo en la ámbito de decisiones privativas del Senado de la Nación violando de esa manera el principio de división de poderes. Si el Poder Ejecutivo pretende incidir en un debate parlamentario cuenta con el Vicepresidente de la República para coordinar dichas relaciones según lo dispone el artículo 239 de la Constitución. El hecho de que el Presidente de la República Horacio Cartes haya enviado a la Policía en vez del Vicepresidente muestra claramente que no se trababa de una deliberación constitucional pacífica, sino de producir hechos consumados por medio de la coacción y la fuerza.
7. Sesión irregular de la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos: A la 1:23 pm surgió el dictamen No. 133/17 de fecha 28 de marzo emitido por la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos aprobando la modificación del reglamento interno del Senado (ver puntos 24 y 25 de la cronología). El dictamen contiene irregularidades graves y es nulo. Primero, no fue un encargo válido del plenario de la Cámara de Senadores. Segundo, el Presidente de la Comisión nunca ordenó una convocatoria de la Comisión ni tampoco hubo una citación para sesionar a todos los miembros de la Comisión, sin exclusión.
Cabe observar, además, que el artículo 13 del reglamento interno del Senado dispone que la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamentos estará integrada por 9 miembros, pero según la página Web del Senado la misma cuenta con solo 7 miembros. Y que el artículo 76 del mismo reglamento establece que el quorum para sesionar válidamente “será de la mitad más uno de sus miembros”. Por tanto, el dictamen No. 133/17 con solo 4 firmas no alcanza el mínimo legal de una sesión válida de dicha Comisión.
Por su parte, el artículo 74 del reglamento interno del Senado dispone: “Cuando un miembro de una Comisión dictaminante fuere autor del proyecto en estudio, será reemplazado por otro Senador.” Tal cosa no ocurrió. En la nota del 27 de marzo “para dar entrada al proyecto de resolución por la cual se modifican artículos del reglamento interno” se observa que está firmada por los Senadores Ramón Gómez Verlangieri y Oscar González Daher, entre otros. Y además, en la nota del 28 de marzo solicitando una sesión extraordinaria para el martes 28 a las 2:30 pm para el tratamiento del proyecto de resolución, por el cual se modifican los artículos 41, 41 inc II y 117 del reglamento interno” se encuentran las firmas de los Senadores Ramón Gómez Verlangieri, Oscar González Daher, Jorge Oviedo Matto y Esperanza Martínez, quienes son los mismos cuatro que firmaron el dictamen de la Comisión, por tanto, estos cuatro senadores nunca pudieron dictaminar dicho tema y tuvieron que ser reemplazados conforme al artículo 74 citado.
Sin embargo, podrá alegarse que el proyecto en sí no lleva la firma de ninguno de estos cuatro senadores citados, sino de otros seis (ver punto 15 de la cronología y nota a pie de página 2), lo cual suscita la cuestión de quién es el autor de un proyecto o “proyectista” en la jerga del Congreso. Pues bien, un proyectista no necesariamente será quien escriba o elabore el proyecto, pues, por ejemplo el Senado cuenta con asesores para ello. Proyectista es el Senador (o varios a la vez) que presenta a la Cámara un proyecto de resolución (art. 105 Reglamento interno). Un ciudadano común no puede hacer esta presentación, sólo un Senador. Por ejemplo, si una asociación pro vida o una de la comunidad LGTB pretende que el Senado se manifieste en algún asunto, la asociación podrá ser la autora de la iniciativa política ciudadana, pero el Senador que presente el proyecto de resolución a la Cámara pidiendo que se considere el proyecto es el proyectista a los fines reglamentarios. Por eso, cuando los cuatro senadores arriba citados pidieron a la Cámara que considere un proyecto de resolución para modificar el reglamento interno, ahí se convirtieron en “autores del proyecto o proyectistas” en un sentido reglamentario. Ellos se hicieron cargo del proyecto y quedaron inhabilitados para tratar el mismo en Comisión y tuvieron que ser reemplazados conforme al artículo 74 citado. Un senador no puede alegar, “yo solo presenté el proyecto de otro, yo no soy responsable de esto”, pues con su firma convalidó.
Por lo demás, el dictamen no está firmado por el Presidente, el Vicepresidente, y el Relator de la Comisión y el artículo 81 del reglamento dispone que “las Comisiones presentarán los proyectos tal como deben se considerados, con la firma de su Presidente y la de sus miembros” (las negritas son mías).
8. Sesión irregular del Senado (II). Oficina de la bancada del Frente Guasú. Aprobación indebida del proyecto de reforma del reglamento interno del Senado. El mismo martes 28 a las 2:22 pm se anunció que los senadores pro enmienda solicitaron una sesión extraordinaria del Senado. A las 3:33 pm se informó que solamente los senadores pro enmienda estaban sesionando en la bancada del Frente Guasú en la sede del Congreso. A las 4:08 pm ya habían aprobado el proyecto de reforma del reglamento interno (ver puntos 27 al 31 de la cronología). Claramente, lo que ocurrió ahí no es una sesión extraordinaria de la Cámara de Senadores de la República del Paraguay. Es más bien un acto de atropello a la Constitución. La sesión de la Cámara de Senadores requiere esencialmente de una convocatoria efectuada por el Presidente del Senado y una citación a la totalidad de los miembros componentes de la Cámara, sin excepción como se mencionó arriba en el punto “4. Sesión irregular del Senado (I)”. Además, cada Senador tiene el deber y derecho de participar en las sesiones del Senado, una exclusión masiva como la ocurrida esa tarde invalida el pretendido funcionamiento normal de la misma. Otros requisitos indican que la Cámara de Senadores debe sesionar en el recinto asignado para ejercer sus funciones (art. 87 Reglamento Interno), en forma pública con presencia de la prensa y los ciudadanos interesados (art. 92 Reglamento interno), los cuales no fueron tenidos en cuenta. Evidentemente, “el local de la Cámara” no es la oficina privada del Frente Guasú por más que esté dentro del Congreso. Por lo demás, es irrelevante que haya estado una mayoría de Senadores en ese recinto, de propiedad pública pero de uso privado de una agrupación política en particular, pues el mero conglomerado de los Senadores aun en los pasillos del Senado no significa que se trate de la Cámara de Senadores en ejercicio de funciones constitucionales. En términos constitucionales, la totalidad circunstancial de Senadores no es igual a la Cámara de Senadores. La Cámara de Senadores es la que sesiona en el recinto asignado para ello de acuerdo a las formalidades constitucionales y reglamentarias de convocatoria, citación, apertura y verificación del quorum requerido.
La “sesión paralela”, como la ha llamado la prensa, solo ha evidenciado el desconocimiento de lo que significa en realidad el principio constitucional de Estado de derecho y ha perjudicado a la República del Paraguay haciéndole caer a un nivel alarmante de mal desempeño institucional, justamente atribuible a aquellos que paradójicamente tienen las más altas funciones en el Estado. Cabe consignar asimismo, que en cada “sesión paralela” tuvo que haberse dado una usurpación de funciones del Presidente legítimo del Senado.
9. Desentendimiento del Ministerio Público. Desprotección judicial ciudadana. Derecho de resistencia. El día miércoles 29 de marzo a las 10:32 am el Presidente del Senado, Roberto Acevedo y el Senador Eduardo Petta, denunciaron que el Fiscal General del Estado Javier Díaz Verón ignoró su pedido de intervención ante lo acontecido (ver punto 35 de la cronología). Esta falta de acción del organismo encargado de velar por el respeto de los derechos de los ciudadanos (art. 268 de la Constitución) y, además, de no activar en ese sentido la defensa de la Constitución ante los órganos jurisdiccionales del Estado en representación de la sociedad (art. 266 de la Constitución) evidencia el desamparo institucional en el cual se encuentra la ciudadanía, cuyo derecho a la democracia queda sin mayor protección judicial, lo cual favorece a que se active la autorización constitucional expresa “a los ciudadanos a resistir a dichos usurpadores, por todos los medios a su alcance” (art. 138 Constitución). El Ministerio Público es una institución que goza de autonomía funcional para el desempeño de sus labores, si cae en una dependencia del Poder Ejecutivo se está ante una clara violación a la Constitución (art. 266).
10. La Corte Suprema de Justicia, instancia final de decisión. El jueves 30 de marzo a las 7:34 am se informó que se presentó una acción de inconstitucionalidad ante los sucesos ocurridos (ver punto 36 de la cronología). Sin embargo, pese a la gravedad de los eventos la Corte Suprema de Justicia no se pronunciado prontamente. Esta sería la instancia final de decisión donde se podrían declarar inconstitucionales las últimas actuaciones en el Senado. En juego también estaría la imagen de independencia de la Corte de los demás Poderes del Estado.
Si bien es cierto, el trámite de la enmienda todavía contempla un debate y votación en la Cámara de Diputados donde se podría rechazar dicho pedido, la diferencia con la decisión de la Corte es que ésta debe pronunciarse sobre la validez de la actuado, en cambio la Cámara de Diputados solo tiene competencia para decidir a favor o en contra de la enmienda para no para invalidar las decisiones de los Senadores. Solo la Corte Suprema de Justicia podría, por ejemplo, declarar inconstitucional la reforma al reglamento interno del Senado realizado recientemente y la sesión irregular donde se aprobó la enmienda (ver punto siguiente).
11. Sesión irregular del Senado (III). Segunda vez en la bancada del Frente Guasú. Aprobación indebida de la enmienda constitucional. El viernes 31 de marzo a las 2:30 pm se informó que se presentó en el Senado el proyecto de enmienda de la Constitución de 1992. A las 3:01 pm se anunció que los Senadores pro enmienda estaban reunidos en la bancada del Frente Guasú. A las 3:25 pm que el Senado estaba siendo rodeados por militares y policías. A las 3:33 pm que ya habían aprobado la enmienda en cuestión (ver puntos 37 al 47 de la cronología). Nuevamente se repitieron las mismas violaciones que se mencionaron en el punto “4. Sesión irregular del Senado (I)” y en el punto “8. Sesión irregular del Senado (II).”
Los 25 Senadores reunidos en la bancada del Frente Guasú desconocieron la autoridad del Presidente del Senado, conformaron una mesa directiva paralela y no dieron participación a todo el cuerpo de Senadores. Violaron el reglamento interno en materia de convocatoria y apertura formal de las sesiones. No sesionaron públicamente como es su deber y menos en el recinto habilitado para ello.
Pero, lo más grave en esta ocasión es que aprobaron cambiar la Constitución democrática de 1992 por medios abusivos y violatorios de todo procedimiento constitucional y reglamentario. La enmienda aprobada es una modificación autoritaria de la Constitución y no tiene eficacia jurídica. Expresamente, la Constitución de 1992 dispone que: “Carecen de validez todas las disposiciones y los actos de autoridad opuestos a lo establecido en esta Constitución” (art. 137).
Bajo ninguna circunstancia, los 25 Senadores lograron constituirse válidamente en parte del poder constituyente derivado, única instancia con facultades de cambiar una Constitución democrática. Entre los argumentos que los Senadores pro enmienda dieron para realizar un acto así es endilgarle al Presidente del Senado que no daba trámite a sus pedidos. Sin embargo, el artículo 41 inciso ll) del reglamento interno del Senado señala entre las atribuciones del Presidente: “recibir e informarse de las comunicaciones dirigidas al Senado y ponerlas en su conocimiento, reteniendo las que a su juicio fueran inadmisibles, de lo cual dará cuenta a la Cámara” (las negritas son mías). Por tanto, retener un pedido de enmienda, más aún cuando ya en agosto de 2016 se había tratado ese tema, no es un acto ilegal ni arbitrario, es reglamentario. Asimismo, existe confusión por parte de los Senadores pro enmienda cuando reclaman que todos los senadores son iguales, "primo inter pares" según señalaron, lo cual en principio es verdad, pero cabe aclarar que no cualquier Senador puede ejercer las funciones de Presidente del Senado, solo el Senador electo para ello y eso marca una diferencia con los demás.
12. Uso indebido de la fuerza pública (IV). ¿Ineficiencia negligente u omisión adrede de la Policía de resguardar el Congreso Nacional? A las 4:52 pm del viernes 31 de marzo se informó que Antimotines, la Montada y Cascos Azules estaban rodeando el Congreso. A las 8:05 pm un grupo de manifestantes ingresaron a la sede del Congreso. A las 8:37 pm Diana González informó “Congreso en llamas” (ver puntos 48 al 50 de la cronología).
El hecho de que un grupo de manifestantes ingresaron al Congreso violentamente y lo incendiaron, evidencia que la Policía fracasó en su función de resguardar a una de las instituciones del Estado y asegurar la seguridad interna de la Nación (art. 175 Constitución). Estos hechos, por cierto condenables, de ninguna manera significa el ejercicio legítimo del derecho de manifestación y expresión.
Por otro lado, levantan sin embargo dudas acerca de la labor de la Policía. En efecto, si varios cuerpos de Policía estaban presentes ese viernes en la zona del Congreso ¿cómo fue posible que fue sobrepasada por los manifestantes? ¿Dónde estaba la Policía cuando los manifestantes entraron al Congreso? ¿Fracasaron, los policías o la conducción de la Policía? Este fracaso de la Policía es nada más ¿ineficiencia? ¿Qué requieren para mejorar su rendimiento? ¿Mejor entrenamiento y más equipamiento adecuado?
Pero, dada la colaboración de la Policía con el Poder Ejecutivo en la realización de su proyecto político no debería descartarse una omisión intencionada de la Policía en dejar de cumplir con su misión. ¿Se retiró la Policía dejando el Congreso a merced de los manifestantes? ¿Colaboró la Policía con los manifestantes en permitirles entrar al Congreso al no oponerles resistencia?
Cabe recordar, además, que esa tarde la Policía reprimió violentamente a varios manifestantes lesionándolos de gravedad como el caso del Diputado Edgar Acosta, del PLRA. En consecuencia, ¿cómo la Policía no paró el ataque al Congreso?
Estos hechos y dudas ameritan una seria investigación sobre la labor de la Policía, pero desde ya dan pie a una imagen negativa de dicha institución.
13. Uso indebido de la fuerza pública (V). Intromisión violenta sin orden judicial en el local del PLRA. El atropello de la Policía Nacional a la sede del PLRA ocurrido el viernes 31 de marzo a la noche es grave. Se trata de un partido político con representación parlamentaria, opositor al gobierno y cuya actual conducción se ha manifestado en contra del proyecto pro enmienda. La Policía no contaba con una orden judicial, usó violencia desmedida y atacó a la disidencia política realizando detenciones ilegales, lo cual es altamente condenable y un signo evidente del deterioro de la democracia atribuible al Gobierno.
14. Uso indebido de la fuerza pública (VI). Homicidio de un ciudadano paraguayo desarmado con omisión de auxilio. Si los días previos significó una disputa parlamentaria entre los pro y anti enmienda donde un bando contó con la complicidad y conducción del Gobierno cometiéndose violaciones constitucionales, el conflicto político tuvo un giro radical cuando la Policía atropelló al PLRA y se cometió el homicidio del dirigente Rodrigo Quintana sin prestarle auxilio, pues los objetivos declarados del proyecto político fueron rebasados y ahora se trataba de acciones estatales que implicaban restricción de derechos, detención ilegal de opositores políticos, homicidio, abuso policial, uso desmedido de la fuerza policial, persecución política, etc. Todas estas acciones corresponden más a un Gobierno autoritario que a uno democrático y con el agravante que la diversidad de partidos y grupos políticos detrás del proyecto político en cuestión no consideraron que era la hora de dejar su alianza circunstancial con el Gobierno del Presidente Horacio Cartes. Si bien el Ministro del Interior y el Jefe de Policía renunciaron posteriormente, asumiendo más bien responsabilidades políticas que jurídicas, y el oficial que apretó el gatillo fue detenido, queda pendiente una seria investigación sobre los hechos de referencia para determinar quién o quiénes dieron las órdenes respectivas de tan funesta actuación policial y si las mismas fueron “simples órdenes” o formaron parte de un plan político.
Apéndice I: Reglamento interno anacrónico
Finalmente, corresponde una observación general. El actual reglamento interno del Senado es de mayo de 1968, fue sancionado 9 meses después de que entrara en vigencia la Constitución de 1967 y está desfasado en muchas de sus partes. Tras casi 25 años de la puesta en vigencia de la Constitución de 1992 todavía el Senado no se dio un reglamento que diera cuenta de los cambios constitucionales. Claramente, existe negligencia parlamentaria.
Apéndice II: Enmienda inconstitucional
En días posteriores a la aprobación de la enmienda se dio a conocer la enmienda aprobada y sin entrar a hacer en este trabajo un estudio detallado de la misma de entrada resalta que contiene una serie de aspectos inconstitucionales. La enmienda aprobada inconstitucionalmente el pasado 31 de marzo afecta el principio de estricta separación entre el Estado y las Iglesias (art. 24 Constitución), pues permite que “Ministros o religiosos de cualquier credo” puedan ser candidatos a Senadores o Diputados suprimiendo la prohibición vigente que declara inhábil a los mismos para postular a dichos cargos electivos dentro del Estado (artículo 197 inciso 5 Constitución). Pero, a la vez, dicha propuesta viola el artículo 290 de la Constitución que expresamente prohíbe la utilización del procedimiento de enmienda para la elección y composición de cualquiera de los Poderes del Estado.
FIN
NOTAS:
* Abogado constitucionalista. Investigador Jurídico Independiente. Miembro del Instituto Paraguayo de Derecho Constitucional (IPDC) y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (IIDC). Ex investigador visitante Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2007-2012.
Formación electrónica: Luis Felipe Herrera M., BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero