¿Autonomía o Federalismo Español? La academia propone cambios a la Constitución

Publicado el 27 de noviembre de 2017

Víctor Manuel Collí Ek¹
Investigador del Centro de Investigaciones Jurídicas, Universidad Autónoma de Campeche,
vimcolli@uacam.mx
www.victorcolliek.com

Una serie de catedráticos españoles de derecho constitucional y administrativo, encabezados por el profesor Santiago Muñoz Machado, han presentado este 20 de noviembre el documento “Ideas para una reforma de la Constitución”, en la sede de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas en Madrid.

El ejercicio y el documento pretende ser una vía de diálogo para iniciar un “tiempo de reformas” a la Constitución española, que si bien reconoce que existen diversos temas, deben priorizarse algunos, a lo que propone iniciar con el modelo de autonomías contemplado en la Constitución Española de 1978. Esta propuesta si bien tiene una causa inmediata en el conflicto de la declaración de autonomía de Cataluña, deja claro que la solución no pretende ser localista o singular, sino más bien una evolución del sistema constitucional en relación con las autonomías, una que ofrezca solución al problema singular, pero más especialmente genere una nueva estructura constitucional que beneficie a todo el conjunto autonómico español.

Este ejercicio y su análisis es muy enriquecedor ya que nos permite observar cómo otras latitudes afrontan las necesidades de cambio de sus estructuras fundamentales, pero igualmente como las realidades son distintas, su organización y funcionamiento básico es variado; como el número de cambios constitucionales, las aspiraciones en los temas de cambio, las formas en las que se contemplan institucionalmente los mismos cambios, etc.

Una cuestión subrayada por el documento que estamos analizando es que la vía privilegia favorece el diálogo, la institucionalización y el respeto de los principios constitucionales, por lo que rechaza de manera clara la existencia de procedimientos de conflicto como la realización del referéndum de autonomía.

Inicialmente aborda la pregunta “¿Por qué y cómo reformar?” Comienza por la necesidad de priorizar en el proceso de reforma constitucional, normalizarlo y eliminar el miedo histórico a ella, por la revolución o golpe de Estado que en crisis constitucionales anteriores se han generado.

La Constitución española ha sido reformada dos veces desde su aparición en 1978. La primera de 1992 para agregar el término “y pasivo” para referirse al ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en elecciones municipales, a fin de adaptar la Constitución a una exigencia del Tratado de Maastricht. La segunda reforma se dio sobre el artículo 135, al establecerse en el texto el concepto de “estabilidad presupuestaria”. Esta última generó conflicto al interior de las cortes por considerar algunos partidos políticos, que no habían sido llamados para su negociación.

De igual manera, sugiere que se debe preferir la reforma constitucional por sobre el referéndum que provoca confrontación. Pide distinguir el proceso de reforma constitucional del proceso constituyente, porque este último provoca cambios políticos radicales y más bien lo que se buscaría es defender el mantenimiento de los fundamentos sobre los que se asienta la Constitución de 1978.

En cuanto a la reforma constitucional, es posible abordar las propuestas por este medio, ya que la constitución española no posee cláusulas de intangibilidad, facilitando así su evolución. Ahora bien, dicha constitución contempla dos tipos de reforma, uno más rígido en el artículo 168 y otro menos en el artículo 167.

El segundo de ellos no es complejo, requiere la aprobación del Congreso y del Senado, de tres quintos de cada uno y la posibilidad de referéndum, si es solicitado por una décima parte del Congreso o del Senado.

El procedimiento del 168, se acciona cuando se pretende reformar disposiciones del Título Preliminar, de la sección 1 del Capítulo 2 del Título 1 o al Título II. Requiere de mayorías calificadas –dos tercios de ambas cámaras- y su procedimiento es más complejo, porque requiere de la aprobación de dos legislaturas distintas.

La propuesta podría abordarse por cualquier de los dos medios, respetando los mecanismos establecidos.

La pregunta importante planteada en el documento presentado es, “¿Qué debe reformarse?” Su respuesta, el modelo de organización territorial.

Para lograr ello, establece cinco temas:

1. Función del Estatuto de Autonomía.

2. Plena constitucionalización del reparto de competencias.

3. Participación autonómica en las decisiones e instituciones del Estado.

4. Instrumentos y órganos de colaboración.

5. Constitucionalización de los elementos esenciales del modelo de financiación autonómica.

Sobre la primera significa dotar a los Estatutos de Autonomía de su función de “norma institucional básica”, esto es, eliminar su concepción de leyes orgánicas y dejar que tengan una función equivalente a las constituciones en los territorios federales-locales, siempre subordinadas a la Constitución Federal. Los elementos principales que deben contemplar son: Organización territorial, derechos reconocidos en el ejercicio de sus competencias y rasgos que identifican a la comunidad. Al igual que para su aprobación, debe ser por parte del parlamento de la comunidad autónoma y no de las cortes generales, pensemos en México, en el reciente caso de la Ciudad de México.

Sobre el segundo, el modelo del reparto de las competencias de las comunidades autónomas, al no estar definido en la Constitución española, ha evolucionado de tal manera que prácticamente dicho reparto es decidido por el Tribunal Constitucional sentencia a sentencia. Lo que se propone es lograr primero, en la construcción de este nuevo modelo la participación activa de las comunidades a fin de reducir la conflictividad, enseguida, plantear la constitucionalización del reparto sobre la técnica federal clásica en la cual se fija en la Constitución las competencias del Estado y deja las restantes a las comunidades autónomas, no omitiendo algunas cláusulas generales como la prevalencia, que reduzcan la conflictividad, persiguiendo una mayor concreción constitucional para garantizar la estabilidad y seguridad jurídica.

El tercer y cuarto tema. Las comunidades carecen de una instancia para participar en las decisiones del Estado y la designación de integrantes de las diversas instituciones cuya actuación les afectan directamente. Actualmente el Senado no cumple esa función y los conflictos son llevados al Tribunal Constitucional. La propuesta, para lograr esta participación y colaboración, es generar un Senado usando como ejemplo el Bundesrat o Consejo Federal Alemán, se trata de generar un Senado territorial, no electo popularmente, ni por los parlamentos locales, sino directamente por los gobiernos territoriales.

Las funciones de este Senado podrían ser:

- Intervenir en la legislación que afecta a las Comunidades.

- Dirigir e impulsar las relaciones de colaboración.

- Conectar a las Comunidades con las normas y las políticas de la Unión Europea.

- Codecidir la financiación, ya que el actual Consejo de Política Fiscal y Financiera no tiene legitimidad ni medios suficientes para cumplir esta función.

Financiación autonómica. La Constitución puede incluir notas fundamentales del sistema de financiación, que contenga criterios de solidaridad con atribución de recursos según las capacidades de ingresos de las regiones.

Al observar estas propuestas es imposible hacer el comparativo con la realidad mexicana, mucho de ello lo conocemos en el diseño federal nuestro y otro tanto lo desearíamos tener o quisiéramos caminar en ese sentido. Lo importante es que así como los españoles están entrando en un tiempo en el que saben necesitan dialogar y proponer análisis y propuestas serias para adecuar su estructura básica a los nuevos tiempos, los mexicanos necesitamos primero frenar de tantos cambios estructurales que hemos tenido y valorar su utilidad, provecho, permanencia, al igual que someternos a un ejercicio serio y muy ponderado de posibles vías de desenvolvimiento que mejoren la vida de nuestras personas, hagan más transparente y profesional la actividad de nuestros gobernantes.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez