Responsabilidad Patrimonial del Estado: omisión legislativa absoluta e inconstitucional tutela por la norma civil

Publicado el 26 de febrero de 2018

Francisco José Parra Lara
Secretario de Estudio y Cuenta, adscrito a la Ponencia Cuarta, del Tribunal Superior
de Justicia del Estado de Yucatán, y profesor a nivel licenciatura y posgrado.
tagedra@hotmail.com

Desde hace varios años el suscrito ha redactado diversos artículos respecto a la figura de la responsabilidad patrimonial del estado, y el efecto nocivo de que, en el caso específico de Yucatán, no se cuente con una norma que legalice tal garantía indemnizatoria derivada del mandato expreso de la ley suprema del país. Así mismo, el 22 de septiembre de 2015 impartí en la Casa de la Cultura Jurídica “ministro Rafael Matos Escobedo” de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sita en Mérida, Yucatán, la conferencia intitulada “El Derecho a la Salud y la Responsabilidad Patrimonial del Estado”; misma de la cual, para los efectos de la presente opinión, se extraen los siguientes datos:

1. Origen contemporáneo. El primer antecedente del concepto de la responsabilidad patrimonial del estado proviene del caso Arrêt Blanco (Francia, 1873). Ahí, el Consejo del Estado Francés reconoció la responsabilidad en la que puede incurrir el Estado, a través de sus agentes, por los daños ocasionados a los particulares. En la resolución se determinó que “una buena administración exige tanto la protección de la administración como la del administrado”.

2. Fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Mediante la adición de un segundo párrafo al artículo 113 CPEUM (2002), a la letra: “La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”. Actualmente el fundamento constitucional se trasladó, en idéntico contenido, al último parágrafo del numeral 109 de la misma ley fundamental (DOF, 27 de mayo de 2015).

3. Orígenes legislativos en México (1999). Los diputados Marcos Bucio Mújica, Miguel Quirós Pérez y Rafael Oceguera Ramos (PRI), dijeron al presentar la primera iniciativa en la materia que buscaban establecer una “nueva garantía” que protegiera la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad del Estado, y la obligación correlativa de éste de reparar las lesiones antijurídicas que con su actividad irrogara en el patrimonio de todo individuo. Señalaron en su momento: “La incorporación de la institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, como un instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares, tiene las siguientes finalidades: la reparación del daño que tendría un doble efecto: contribuir a robustecer la majestad, respetabilidad y confianza en el derecho y en el Estado, la cual se traduce en la genuina expresión del Estado de derecho; así como la incorporación de este instituto sin duda propiciaría la elevación de los servicios públicos”.

4. Conceptualización por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.- De los múltiples criterios que existen en el tema, se cita la tesis aislada 1a. LII/2009 de la Primera Sala, de rubro RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO SUSTANTIVO EN FAVOR DE LOS PARTICULARES. De su contenido, destaca la consiguiente: “…al tener como objetivo restaurar la integridad del patrimonio afectado mediante una compensación económica por el daño producido, se trata de un derecho sustantivo de rango constitucional establecido en favor de los particulares que tiene su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado, cuyas características esenciales son la de ser directa y objetiva… este derecho no sólo tiene el propósito de consagrar la prerrogativa de los particulares a la indemnización referida, sino también el de asegurarles en las vías ordinarias correspondientes un vehículo procesal para obtener su cumplimiento, pues… faculta al legislador ordinario para la configuración normativa de ejercicio obligatorio, consustancial a la operatividad de la responsabilidad patrimonial del Estado y, por tanto, imprescindible para el respeto del derecho de los particulares a la indemnización respectiva”.

5. Las características objetiva y directa de la responsabilidad patrimonial del estado. a) Objetiva: Por cuanto se basa en la Teoría del Riesgo y es independiente de la culpa o dolo del causante, ya que se orienta, no al castigo de este último, sino al resarcimiento del daño o lesión de la víctima. b) Directa: Por cuanto es el Estado (Federación, Entidad Federativa o Municipio) quien deberá responder, directamente y no subsidiaria o solidariamente (Responsabilidad Indirecta), como en la vía civil.

Pues bien, con base en dicha introducción es que llama la atención, a favor del acceso efectivo a la justicia que merecemos los gobernados, la publicación el día de hoy (19 de enero de 2018) en el Semanario Judicial de la Federación de tres tesis aisladas emitidas a raíz del amparo directo en revisión 6718/2016, proyectado bajo la ponencia del ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, y la secretaria Gabriela Eleonora Cortés Araujo, de la Primera Sala del Alto Tribunal, y votado por unanimidad de los integrantes de tal cuerpo colegiado. Los rubros de referencia son: 1) RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SU FALTA DE REGULACIÓN POR LAS LEGISLATURAS LOCALES CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA ABSOLUTA VIOLATORIA DE LOS PRINCIPIOS DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y DIRECTA PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN, EN SU TEXTO VIGENTE HASTA EL 27 DE MAYO DE 2015; 2) RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. LA FALTA DE ADECUACIÓN EN LAS LEGISLATURAS LOCALES CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL; y 3) RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 7.172 DEL CÓDIGO CIVIL DEL ESTADO DE MÉXICO, EN SU TEXTO ANTERIOR A LA REFORMA PUBLICADA EN LA GACETA DEL GOBIERNO DE LA ENTIDAD EL 30 DE MAYO DE 2017, ES INCONSTITUCIONAL. Del contenido de las mismas, se destaca lo siguiente:

1. “…si las legislaturas locales no adecuaron las leyes de las entidades federativas al nuevo modelo constitucional para prever los casos en que el Estado incide en la responsabilidad objetiva y directa, resulta inconcuso que incurren en una omisión legislativa absoluta violatoria de los principios constitucionales referidos y el derecho de los particulares a ser indemnizados debidamente”.

2. “...si una entidad federativa no adecuó su normatividad a la obligación que impuso el artículo 113, párrafo segundo, de la Constitución general vigente a partir del 1o. de enero de 2014 (actualmente 109, último párrafo, según Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015), en relación con la responsabilidad objetiva y directa en que puede incurrir el Estado y que genera la indemnización a los particulares por los daños que puedan sufrir a sus bienes o derechos, con motivo de la actividad administrativa irregular, esa circunstancia deriva en una violación al principio de supremacía constitucional que tutela el artículo 133 constitucional.”

3. “…si bien es cierto que prevé que el Estado de México, los Municipios y sus respectivos organismos descentralizados tienen obligación de responder de los daños que se causen a los particulares, también lo es que se ciñe a una responsabilidad subsidiaria a la que se finque al servidor público que hubiere ocasionado el daño en ejercicio de sus funciones, y sólo cuando el referido servidor público no pueda hacer frente a su responsabilidad con los bienes con que cuenta, lo cual advierte la subjetividad que reviste la responsabilidad del Estado a través de la persona del servidor público, como único ente que puede generar un daño a los gobernados, absolviendo el deber del Estado y colocándolo en una posición de "auxilio" en caso de que el servidor público no contara con bienes o éstos fueran insuficientes para resarcir a la persona afectada, lo cual genera una contraposición entre el ordenamiento local y la Constitución Federal…”.

En concreto: ¿Qué gana la sociedad con tales criterios hoy publicados? Respecto a la doctrina jurisprudencial que sobre dicha garantía constitucional ya existía, se afirma que la novedad en pro de los gobernados radica en que la Primera Sala interpretó que los estados que aún no cuenten con una norma (que en lo correcto debería ser una ley especial) regule tal responsabilidad en los términos que indica la Constitución Federal desacata, por su omisión absoluta, lo ordenado por aquella. Luego, tales criterios se complementarían en el entendido que, derivado de lo acontecido con el lapso para hacer las adecuaciones al texto reformado del artículo 113, los estados tuvieron como plazo máximo el 31 de enero de 2003 para haber expedido sus leyes de responsabilidad patrimonial, sin que pueda aludirse una extensión para el cumplimiento del mandato constitucional con motivo del texto actual del diverso cardinal 109 (como lo da a entender la primera de las tesis inmediatamente antes aludidas).

Por ende, las entidades federativas, entre ellas Yucatán, de acuerdo a tal interpretación estarían en continuo y permanente desacato desde hace más de 15 años; omisión absoluta, legislativa, y normativa en su caso, a todas luces atentatoria de los derechos de la sociedad en su conjunto.

En esto, como dice la tesis identificada con el número 3, es insuficiente la tutela de la vía civil como sustituto del derrotero administrativo, ya que como lo ha dicho desde años atrás la propia Primera Sala en la tesis aislada 1a. CC/2015 (10a.), “La única vía posible para ejercer el derecho a reclamar la reparación de los daños causados por el Estado es la administrativa.”

Abunda en lo anterior el que ambas salas del máximo tribunal han interpretado que en el proceso administrativo, a diferencia de lo que ocurre habitualmente en los procesos civiles, sí es factible revertir la carga de la prueba hacia el demandado. Nótense: 2a. XCVII/2014 (10a.), PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN LA VÍA ADMINISTRATIVA. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD ACREDITAR LA REGULARIDAD DE SU ACTUACIÓN; 1a. CXXXII/2012 (10a.): RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRESTACIÓN DEFICIENTE DEL SERVICIO DE SALUD PÚBLICO. LA CARGA DE LA PRUEBA DE DEBIDA DILIGENCIA RECAE EN EL PERSONAL MÉDICO.

En el caso de Yucatán, el espíritu del criterio numerado 3 es perfectamente compatible respecto a considerar inconstitucional el siguiente artículo del Código Civil del Estado, en vigor: “Artículo 1117.- El Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado, cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder del daño causado”.

Conclusión: Atentos los tres criterios publicados hoy en el Semanario Judicial de la Federación, se solidifica la exigencia jurídica y social de que las legislaturas estatales adecuen a la brevedad su sistema normativo en aras de hacer efectiva la garantía constitucional de la responsabilidad patrimonial estatal. Ahora, dado el alcance del amparo en revisión 1359/2015, mismo en donde hace apenas unos meses fue noticia a nivel nacional el amparo otorgado a Campaña Global por la Libertad de Expresión A19, Asociación Civil, a efecto que el Congreso de la Unión expidiere la ley que regule el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución antes de que finalice el segundo periodo ordinario de sesiones de este último año de la LXIII Legislatura, es decir, antes del 30 de abril de 2018, este vanguardista como polémico criterio resultaría aplicable por analogía al tema tratado en el presente escrito.

De ahí que se considere probable que, respecto a la omisión absoluta de legislar (y normar) la responsabilidad patrimonial del Estado en las entidades en que tal figura no esté cabalmente contemplada, se promuevan (muchos) amparos indirectos, tal y como en esencia permitiría el siguiente apartado del fallo de segunda instancia inmediatamente antes citado: “…cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución. Particularmente, tienen el deber de proteger a las personas frente a las omisiones del legislador, garantizando que éstas no se traduzcan en vulneraciones de sus derechos fundamentales”.

Para saber más de tal amparo en revisión, se recomienda la lectura del artículo intitulado “Amparo en revisión 1359/2015: Su contenido y efectos vanguardistas/polémicos”, consultable en: http://yucatanahora.mx/amparo-en-revision-13592015-su-contenido-y-efectos-vanguardistaspolemicos/.

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