La autonomía universitaria. El caso de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo
Publicado el 4 de mayo de 2018
Ulises Pacheco Gómez
Profesor de la Facultad de Derecho, Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo
ulises_pacheco@uaeh.edu.mx
En el mes de octubre de 2017 el Congreso del estado de Hidalgo reformó la Ley Orgánica de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo y la Ley de Entidades Paraestatales del Estado de Hidalgo. La institución educativa consideró ambas normas como atentatorias a la autonomía universitaria y, en consecuencia, promovió el juicio de amparo 1353/2017 del que conoció el juez primero de distrito en el estado.
El 18 de enero de 2018 se dictó la sentencia, que resolvió sobreseer en una parte y conceder la protección de la justicia federal en otra.1
La parte en que se sobreseyó se relacionaba con el acto reclamado del gobernador del estado, que consiste en no haber ejercido el derecho de veto. El juzgador consideró que dicha facultad del Ejecutivo es de naturaleza política, discrecional y exclusiva, sin que se pueda reprochar a través del amparo su no ejercicio; lo anterior, conforme al criterio sostenido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.2 Consecuente, determinó la improcedencia en términos de la fracción XII del artículo 61 de la ley de la materia, con la consecuencia ya apuntada.
Respecto de los actos del Congreso del estado, en que se reclamaron las modificaciones a la ley orgánica de la casa de estudios y a la Ley de Entidades Paraestatales, el órgano jurisdiccional concedió el amparo al considerar que estas reformas violentaban la autonomía universitaria.
En un ejercicio académico, se analiza la sentencia referida, con el fin de encontrar los elementos de juicio que tomó en consideración el juzgador de amparo para emitirla a favor de la universidad pública.
La afectación a su autonomía, planteada por la Universidad, se refirió fundamentalmente a que el Congreso del estado estableció la existencia de un órgano interno de control en su estructura administrativa, cuyo titular debía ser designado por el propio Congreso. Lo anterior, derivado de que en la conformación del Sistema Nacional Anticorrupción se equiparó a la Universidad con los organismos públicos autónomos establecidos en la norma constitucional local.
El órgano de amparo resolvió, a partir de la consideración al principio de autonomía universitaria, que las normas impugnadas son contrarias al orden constitucional, ya que el estado pretende intervenir en el gobierno interno de la máxima casa de estudios estatal, contraviniendo la garantía institucional establecida en el artículo 3o., fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aun cuando para ello aducen la incorporación de esa institución educativa al Sistema Nacional Anticorrupción.
Sostiene el juzgador que el principio de autonomía universitaria, establecida por el poder reformador, es una forma de protección de la universidad pública y una salvaguarda de los derechos humanos de la comunidad universitaria.
La garantía institucional de la autonomía universitaria tiene origen constitucional, y está indisponible tanto para el poder público como para la propia universidad. Su finalidad es que ésta pueda cumplir con el mandato constitucional y la responsabilidad social de proveer a los estudiantes universitarios de una educación superior de calidad, con las condiciones básicas que materialicen el derecho social a la educación media superior y superior, indispensables para el desarrollo social.
En la sentencia se indica que esas condiciones básicas se refieren a los cuatro aspectos que conforman la autonomía universitaria: autogobierno, posibilidad de establecer los planes y programas de estudio, decidir el destino de las partidas presupuestales y de los ingresos autogenerados, y decidir el orden jurídico aplicable a la comunidad universitaria. Dichas libertades no pueden ser intervenidas mediante algún acto jurídico administrativo o político de índole alguna, sea interno o externo a la universidad pública; de ahí su indisponibilidad.
En tal sentido, invoca al contenido del punto 6 de la Declaración de Sinaia3 con relación a que está en la obligación de mantenerse en alto, y demostrar a la sociedad que ella responde por su obligación colectiva con calidad y ética, con equidad y tolerancia, con el establecimiento y mantenimiento de estándares —académicos cuando se aplican a la investigación y a la enseñanza, administrativos cuando se aplican al debido proceso— para el rendimiento de cuentas a la sociedad, para autoevaluarse, para repensarse institucionalmente y en la transparencia para autogobernarse.
Con relación al punto 7 de la citada Declaración, refiere que las fuerzas organizadoras y los interesados públicos o privados reconocen igualmente su obligación de evitar interferencias arbitrarias, así como proveer y asegurar todas las condiciones necesarias, en cumplimiento de estándares reconocidos internacionalmente para el ejercicio de la libertad académica del profesorado y de la autonomía universitaria en el plano institucional.
Al particularizar la vertiente de la autonomía universitaria relativa al autogobierno, la sentencia determina que en ella se corta toda posibilidad de que autoridades externas a la Universidad se conviertan en revisoras, controladoras o fiscalizadoras del quehacer universitario; de hacerlo así, se pondría en riesgo el contenido del derecho fundamental y humano a la educación superior, entre otros, que obliga a que la Universidad esté libre de cualquier influencia ideología, dogma o injerencia externa, evitando toda contaminación de cuestiones extraacadémicas.
Así, los órganos del poder público tienen vedado entrometerse en las actividades de la universidad pública, tanto de autogobierno, autoregulación, autoorganización académica y autogestión administrativa.
Ahora bien, cuando el juzgador analiza el origen de la intromisión del Legislativo de Hidalgo en la vida de la Universidad, concluye que ésta deriva de la intención de incorporarla al Sistema Nacional Anticorrupción,4 por mandato del artículo 113 constitucional.
Sin embargo, el órgano jurisdiccional de amparo considera que el poder legislativo atribuyó a la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo un carácter que no tiene y que confunde la naturaleza jurídica de ésta con los órganos constitucionales autónomos. Este error propició la reforma a la estructura organizacional de la Universidad, para ajustar su normativa y operación a los sistemas nacional y estatal anticorrupción, aun cuando estos sistemas no pueden tener como destinataria a la universidad pública.
Lo anterior porque las actividades de la Universidad están circunscritas y condicionadas a impartir docencia, realizar investigación, difundir cultura y todas aquellas que tengan como fin satisfacer de manera plena y efectiva el derecho a la educación superior; aun cuando también realiza gestiones internas y externas de índole administrativo, pero sin alejarse de su esencia académica. Es decir, la actuación de las universidades públicas están encaminadas a sus fines, por tanto su operación sólo puede tener ese destino; por lo tanto, la autonomía universitaria, en todas sus vertientes, no se corresponde con el concepto de actividad política, propia de los organismos de la administración pública, o con la actividad política-administrativa para satisfacer los requerimientos de la sociedad en su conjunto; en consecuencia, las facultades de autorregulación y autogobierno estarán encaminadas al ofrecimiento de una mejor educación superior bajo criterios estrictamente académicos, lo que nada tiene que ver con la esfera administrativa cuyas actividades sí deben ser analizadas a tenor de los mecanismos anticorrupción.
Adicionalmente hace notar que tampoco existiría compatibilidad de los sistemas anticorrupción porque los miembros de la comunidad universitaria no tienen el carácter de servidores públicos, conclusión a la que arriba interpretando el contenido del artículo 3o., fracción III, de la Constitución, ya que la función de la Universidad deriva de una responsabilidad social, dándole el carácter de institución democrática, solidaria con los principios e ideales nacionales, con la función social de estudiar los problemas nacionales y hacer propuestas de solución y de búsqueda de desarrollo, además de ser forjadora de profesionistas con cierta crítica y compromiso social.5
Para determinar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, el juzgador advirtió que el autogobierno implica la existencia de mecanismos e instrumentos que sirven para que las autoridades propias tomen decisiones institucionales, tanto al interior como al exterior. La propia normativa universitaria establece su forma de gobierno: elección de autoridades, duración en el cargo, facultades y competencias, esquema de funcionamiento, responsabilidad y sanciones universitarias, entre otras. Pero todo ello vinculado invariablemente a los aspectos académicos, a los fines propios de la universidad, porque el quehacer universitario no puede verse involucrado con los aspectos político-administrativos de otros órganos estatales.6
Tal afirmación no significa que la universidad pueda llevar a cabo un ejercicio arbitrario y desmedido de su facultad de autogobierno, y al aceptar la facultad de autogobernarse también asume la obligación correlativa de respetar los principios constitucionales a que está sujeto todo órgano e institución del Estado. Tan así es que tiene sus propios órganos de gobierno, de transparencia y rendición de cuentas, como son el Consejo Universitario, la Junta de Gobierno, el Patronato y la Contraloría General.
También enfatiza el juzgador de amparo que las normas legales impugnadas son inconstitucionales porque previo a su emisión debió tomarse en cuenta la opinión de la comunidad universitaria, ya que dentro de la facultad de autogobierno que genera el principio de autonomía universitaria, concurre la conformación de la voluntad de su comunidad y su manifestación tanto al interior como al exterior de la institución.
Con base en lo razonado en la sentencia, el órgano jurisdiccional decidió amparar a la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo para el efecto de que las normas legales impugnadas no le sean aplicadas, incluso en el futuro. En consecuencia, las autoridades responsables deberán abstenerse de intervenir en la vida interna de la institución, so pretexto de sujetarla a los sistemas nacional y estatal anticorrupción, y al régimen de responsabilidades administrativas; habida cuenta que no podrá vincularse a la quejosa a modificar sus estatutos, con la finalidad de incluir un órgano de control interno implementado por voluntad parlamentaria, por ser esto atentatorio de sus facultades de autogobierno y autorregulación que derivan del principio de autonomía universitaria.
Al momento de concluir estas líneas, se tuvo información de que la sentencia en comento fue recurrida y, planteada la solicitud de reasunción de competencia originaria; la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avoca al estudio de la petición, por lo que habrá que esperar a la resolución que se emita.
Sin embargo, lo expuesto por el juzgador inicial da una muestra clara de los alcances que la interpretación del Poder Judicial de la Federación ha dado a la autonomía de la universidad pública en este país.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez