Hacia la acción popular de inconstitucionalidad en México
Publicado el 29 de junio de 2018
Julio César Zapata Cruz
Maestría en Derecho Constitucional y Amparo,
por la Universidad Autónoma de Chiapas,
ozzmancablack@hotmail.com
Los medios de control constitucional, pueden ser vistos como una conquista para los derechos de las personas, ya que nacieron porque la actividad del gobierno muchas veces se salía de los límites establecidos y se tenía que hacer que respetaran los derechos antes mencionados, debido a que tiene a su disposición el poder, fácilmente podía hacer uso de él y abusar de las personas.
Dichos medios de control son instrumentos para ejercer, de cierta manera, la soberanía (aunque la teoría establece que el pueblo la deposita en su Constitución), para que las autoridades acaten la Constitución en vista de que, al menos en el orden federal como sucede en México, las personas no tienen instrumentos para actuar directamente en las decisiones del gobierno. Entonces, los instrumentos de control constitucional, sirven para recordarle a la autoridad que debe actuar de acuerdo con el principio de constitucionalidad y de esa manera se pueda participar en el adecuado ejercicio de gobierno.
En México hay medios de control constitucional a disposición de las personas, en este caso, mencionaré los de tipo jurisdiccional como lo es el juicio de amparo y en los últimos tiempos el juicio para la protección de los derechos políticos-electorales del ciudadano, conocido también como JDC.
Dichos medios de control constitucional, sin duda alguna, coadyuvan para el mantenimiento de la supremacía constitucional, siendo el juicio de amparo, de los dos mencionados, el que mayor amplitud de materias puede tener para plantear sobre cuestiones de posibles inconstitucionalidades; en cambio, el JDC, su materia se acorta a la electoral, y siempre que sean derechos políticos.
Pero ambos medios de control tienen en común que para su procedencia deben satisfacer el elemento agravio, que en el amparo se conoce como agravio personal y directo, y se traduce en que debe demostrarse el interés jurídico. Para el amparo, últimamente también se reconoce el interés legítimo, aunque para el JDC éste último no procede.
Desde el amparo, ésa ha sido la tradición en el constitucionalismo mexicano, que los medios de control constitucional a disposición de las personas, procedan con base en el elemento perjuicio, así que, cuando éste no exista, la acción se declara improcedente, no pudiendo combatir la obvia inconstitucionalidad que pueda estarse dando porque no perjudica a alguien en particular.
Debido a que en 1857, cuando se estableció el juicio de amparo como institución nacional, el constituyente de ese entonces tuvo una visión individualista de los derechos fundamentales, y por tanto, la defensa de los mismos tenía que ser individualista, como es el principio de la relatividad de la sentencia conocida como “fórmula Otero”.
Individualista (así lo comentaron ciertos doctrinarios) porque se encarga de proteger el derecho fundamental del individuo, y por eso se dijo en algún momento que es una defensa indirecta, debido a que primero protege el derecho fundamental y luego a la Constitución en sí. Pero cuando no afecta derecho fundamental alguno, el individuo no puede hacer valer que se está violando la Constitución porque el medio del control constitucional, que tiene la mayor extensión de materias, como es el amparo, no sería procedente porque como lo acepta la actual ley de amparo, no se reconoce el interés simple, por eso, la primera limitante del juicio de amparo para la protección directa de la Constitución, es el elemento agravio.
También otra limitante en ese sentido, es la relatividad de la sentencia (sin dejar de tomar en cuenta que ya se pueden dar los efectos generales, pero que la relatividad es un principio aún vigente), porque el beneficio para unos cuántos, hace que para los que no lo reclamen siga subsistiendo el acto inconstitucional (aún cuando en el amparo, ya se puede promover de manera colectiva para proteger determinados derechos). Así también, el principio de definitividad podría ser considerado una limitante para una defensa directa de la Constitución, porque aunque sea obvia la inconstitucionalidad, se tienen que agotar todos los medios idóneos para repararla, haciendo que esa reparación sea más tardada y es lo que hace al amparo un recurso extraordinario.
Y para los fines del presente tema, es que se piensa en un medio de control constitucional a disposición de las personas, para una protección de la Constitución sin necesidad del elemento perjuicio, cuando se considere que existe una violación a la constitucionalidad establecida en donde se reconozca el interés simple para su procedencia, para que viva al lado del interés jurídico y el interés legítimo que son los que marcan la directriz de los medios de control constitucional a disposición de las personas civiles.
Si bien es cierto que ya existe una acción abstracta en México como lo es la acción de inconstitucionalidad, tiene la desventaja de que sólo la pueden promover ciertos entes gubernamentales y no es una promoción general; por ejemplo, un órgano constitucional autónomo sólo puede impugnar una norma de su especialidad (si bien hay algunos entes que pueden hacer la impugnación de manera general como el Ejecutivo federal). También tiene la desventaja de que al sólo poderla promover órganos políticos, éstos lo harán si les conviene o no, porque se sabe que en política, con los arreglos se llega a todas partes, a pesar de que en un momento dado, pueda haber una obvia inconstitucionalidad que sólo a través de ese medio de control se pudiera combatir, como sería en el caso de las normas electorales.
Por eso, la acción popular de inconstitucionalidad, vendría siendo esa acción que las personas pudieran promover para reclamar la posible inconstitucionalidad de una norma, sin necesidad de que les cause un perjuicio porque sería una defensa de la Constitución en sí. Por su alto fin, debe establecerse a nivel constitucional, sobre todo porque los medios de control constitucional se deben estipular en la ley fundamental, y ayudaría a salvaguardar la convencionalidad y la constitucionalidad como acontece con los medios de control constitucional, sobre todo desde 2011.
Sería una acción netamente concentrada y jurisdiccional, porque la conocería el que funge como tribunal constitucional, ya que si tiene como fin regular la constitucionalidad, debe ser el máximo tribunal del país el que regule todo lo anterior, sobre todo porque los actos a regular, serían los actos de los otros poderes del Estado. Por ello, sería una acción ordinaria, porque no se necesitaría agotar otras instancias para poder promoverla. Ya que la acción popular, la promoverían personas físicas con un interés simple, se podría decir que el aludido medio es como un “amparo abstracto”, como si fuera una combinación del amparo y la acción de inconstitucionalidad, porque en México, el único medio del que pueden disponer los individuos para impugnar una norma general (siempre que tengan interés legítimo o jurídico) es el juicio de amparo. De igual manera, el único medio de control constitucional con interés simple (abstracto) en México, es la acción de inconstitucionalidad que sólo puede ser promovida por entes gubernamentales; por lo tanto, la acción popular sería una acción de inconstitucionalidad a disposición de las personas.
Con la acción aludida, no quiere decir que desaparezca el amparo del sistema constitucional mexicano, sino que éste debe seguir siendo la defensa del individuo en sus derechos fundamentales cuando se le cause un perjuicio; en cambio, la acción popular, debe ser una acción para que cualquier ciudadano sea defensor de la Constitución. Con esto, se iría pasando del control individualista, que hace referencia al perjuicio, a un control colectivo sin necesidad del perjuicio, en el que ambos coexistirían sin interferencia alguna.
Podría ser tan benéfico el interés simple que incluso, se podría promover la acción contra normas electorales, cuando no quisieran hacerlo los entes gubernamentales a través de la acción de inconstitucionalidad por intereses políticos. En países del cono sur, se le ha considerado a la acción popular, como un derecho político, porque sólo los ciudadanos pueden hacer uso de él, como una forma de participar en la buena marcha del gobierno, en donde la ciudadanía tenga cierta consciencia de que el respeto al orden constitucional es cuestión pública, para que al menos de esa manera se haga saber que es parte de la soberanía y que la Constitución, que del pueblo emana, se respeta.
Ya se ha comentado que es una acción que promueven los particulares, la cuestión aquí es que la podrían promover un grupo de personas o, como en algunos países del cono sur, la demanda la puede promover una sola persona. Ahora, que la promueve una persona, podría ser parte de la crítica a esta acción, se diría que se le da mucho poder al tribunal que se encarga de dictar las cuestiones constitucionales, porque con la petición de una sola persona, le puede trazar directrices con efectos de generalidad a los otros entes gubernamentales, aunque todo es en aras de regular la constitucionalidad.
Ésta es una institución que tiene vigencia sobre todo en los países sudamericanos y algunos centroamericanos, en México también podría darse, porque tenemos tradiciones similares entre todos los países latinos, desde cuestiones políticas, culturales, lingüísticas, así como la tradición jurídica, y, además, desde la época prehispánica, existe la idea del bien colectivo en contraposición a lo individual, como sucede más con los países de origen anglosajón.
La acción popular es una institución de origen colombiano, que así como México creó el juicio de amparo, los colombianos crearon su institución jurídica única en su derecho interno.
Y una ventaja que la acción populares que es del conocimiento de un órgano jurisdiccional, ya que es una figura muy distinta del plebiscito o del referéndum, porque algo que se les ha criticado a las dos figuras antes mencionadas, es que la gente toma decisiones de los asuntos públicos sin tener las suficientes bases para ello, ya sea en las decisiones de carácter político o tratándose de normas jurídicas, debido a que su decisión muchas veces se deja influenciar por el sentir popular que no da seguridad alguna, y eso es lo que más pueden criticar del plebiscito y del referéndum, que, sin duda, también tienen simpatizantes porque permiten al pueblo decidir sobre lo que es mejor que rija para el bien común.
En cambio, la acción popular, sí la promueven individuos pertenecientes al mismo pueblo, pero es un órgano especializado en materia constitucional, el que tomará la determinación de si lo que se pide en la acción respectiva, es procedente o no, pero no deja a la decisión de una mayoría lo que es constitucional o inconstitucional, ya que el tribunal tampoco debe emitir sentencias populistas.
Lo que no cabe duda, es que la acción popular de inconstitucionalidad, sería una institución “exótica”, porque en el sistema de control constitucional mexicano, todos los instrumentos a disposición de las personas para ejercer la supremacía constitucional, siempre han sido a instancia de parte agraviada por la visión de que los derechos fundamentales en lo individual es lo más preciado que se debe respetar, y que sin duda alguna, los aludidos derechos, son el eje rector del Estado constitucional de derecho al que aspira ser nuestro país, y más ahora con el tema del control de la convencionalidad.
Lo que se quiere hacer notar en este comentario, es que hay casos en que el amparo no alcanza a defender toda la Constitución porque cuando le falta el elemento agravio, no procede, pues así se han manifestado los tribunales mexicanos (que sin duda alguna cada vez va teniendo mayor amplitud de procedencia, tanto por reformas normativas como por interpretaciones jurisprudenciales). Lo cierto es que sigue imperando el elemento individual.
No estoy tratando de decir que desaparezca el amparo, menos que no cumple su cometido. De hecho, el amparo debe estar más arraigado que nunca en el constitucionalismo mexicano como esa figura que es propia de México, que se ha encargado de salvaguardar la constitucionalidad y que se debe ir mejorando para que siga siendo esa institución que ha sido orgullo nacional que todos los juristas de nuestro país sienten saber mucho de él, de acuerdo al ámbito laboral en el que se desenvuelven.
Pero también, puede ser momento de que se conciba el control de la constitucionalidad desde otra perspectiva que no sea necesariamente a través del elemento agravio por parte de los individuos, para hacer salvaguardar la norma fundamental, porque con la acción aludida, no se combatiría lo que se reforma sustantivamente, sino que se combatiría lo que va en contra de lo que regula la norma suprema, por no ajustarse la norma jurídica a lo que dispone esa ley que es superior, aunque no haya un agravio de por medio para el particular que lo pide.
Y sin dudar, sería una acción promovida por la sociedad, y que tenga el conocimiento jurídico al respecto, porque es una institución en la que tienen que darse argumentos jurídicos para hacerla proceder y que en su momento, el tribunal constitucional se encargará de examinar y resolver.
Como se comentó, no sería novedosa una acción abstracta en el constitucionalismo mexicano, porque en 1994, una gran novedad fue la acción de inconstitucionalidad, aunado a las reformas a la controversia constitucional, que vinieron a coadyuvar con el juicio de amparo para la defensa constitucional.
Además, la acción popular, podría coexistir con los otros medios de control establecidos en el constitucionalismo mexicano, no interfiriendo con ninguno de ellos, sino coadyuvando con los mismos. Se podría pensar que al haber un medio de control constitucional abstracto, no tendría sentido que hubiera otro medio a disposición de las personas porque sucedería lo que en su momento comentó Kelsen, que una acción popular, llenaría de demandas infundadas al tribunal constitucional, pero por eso el tribunal haría el análisis correspondiente, siempre que lo promueva un especialista en la materia, porque dejarle a un grupo político el respeto a la Constitución no es muy viable, ya que en muchas ocasiones son los primeros en romper las reglas constitucionales (al menos en nuestro país).
Es un sentir en la sociedad que la Constitución no se cumple a su cabalidad, y como no hay medios de participación directa a nivel federal, ni tampoco un medio de control constitucional a disposición de los individuos en el que se puedan denunciar violaciones generales a la Constitución, si no hay un agravio, hace que a pesar del malestar general por esa situación, no haya forma de actuar contra dicho descontento, si no es a través de las protestas en las calles.
Por todo lo anterior, podría ser que en un momento dado, como parte de la evolución del sistema de control constitucional, vaya surgiendo un nuevo medio en el que se pueda demostrar una violación constitucional por parte de los ciudadanos, porque no se tiene la facultad de influir lo que se regula en ella, porque en los sistemas representativos como el nuestro, votando no hay más participación. Todo lo comentado respecto a la acción popular de inconstitucionalidad sería en aras de la defensa de la constitucionalidad.
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