Jaime Cárdenas Gracia
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
jaicardenas@aol.comLa iniciativa de reforma constitucional que propone la Guardia Nacional
Publicado el 15 de enero de 2019
Jaime Cárdenas Gracia
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
jaicardenas@aol.com
I. INTRODUCCIÓN
Hemos insistido en otros trabajos en el argumento que sostiene que en un Estado constitucional y democrático de derecho los defensores del orden constitucional y de la seguridad son los ciudadanos y las autoridades civiles. La idea de un Estado en donde las fuerzas armadas juegan un papel destacado en la defensa del orden constitucional y la soberanía subvierte la lógica entera del Estado constitucional y democrático de derecho. Las fuerzas armadas exclusivamente son auxiliares en ese propósito y su papel siempre subordinado al poder civil debe estar constreñido por los fines pacifistas reconocidos en la Constitución.
La guerra contra el crimen organizado, una de las causas de nuestro grave problema de inseguridad, tiene su origen inmediato en nuestra integración de facto al Comando Norte de los Estados Unidos en 2002, en los acuerdos ASPAN, en la iniciativa Mérida y en otros acuerdos, a la palabra, celebrados en los últimos tres sexenios entre los jefes de Estado de Estados Unidos y México. Esos acuerdos y convenciones nunca han sido ratificados por el Senado de la república a través de un tratado, lo que implica que todos esos acuerdos internacionales son, además de opacos e ilegítimos, inconstitucionales.
Un Estado constitucional y democrático de derecho se caracteriza por defender y preservar la paz. Kant no dudó en expresar que la guerra —y los estados de guerra— son intrínsecamente antidemocráticos, pues el pueblo obligado a hacerlos no sólo pierde su soberanía, sino su propia dignidad humana y civil.1 Precisamente porque se trata de un estado de excepción, en el que se coloca en extrema vulneración a grandes grupos humanos, la guerra debe ser la última ratio, el último recurso que debe utilizar un Estado democrático.
La guerra así, en el marco jurídico internacional o en el nivel interno de los Estados para enfrentar la violencia del crimen organizado, sólo está permitida cuando se lleva a cabo en legítima defensa o en circunstancias transitorias y excepcionales, lo cual explica que actualmente se considere a la guerra y los estados de guerra como un crimen contra la humanidad y por ello, que cualquier refugio en la misma se pueda considerar contrario a la moral y al derecho.
Contrarias a las medidas policiacas y militares, se deben pensar medidas alternativas a la creciente militarización del país. Así se vislumbraba el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024; sin embargo quedó en buena medida desdibujado al incorporar en su texto la propuesta de crear la Guardia Nacional. Entre las medidas alternativas, consideramos, además del fortalecimiento de las policías en los tres niveles de gobierno, a las siguientes:
1. Establecer un plan de pacificación nacional que involucre a todos los sectores sociales, económicos y políticos del país, a las víctimas y ofendidos de los delitos, entre otros, para aprobar medidas legislativas —ley de amnistía—, jurisdiccionales —justicia transicional—2 o administrativas —respaldar presupuestalmente a los municipios— que permitan la reconciliación nacional.
2. Garantizar mediante su exigibilidad y justiciabilidad los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de la población. La educación, el trabajo y la salud son los principales antídotos en contra del crimen, la violencia y la inseguridad.
3. Derogar las facultades del Congreso de la Unión para aprobar leyes en materia de seguridad nacional. La seguridad nacional, como es entendida por la ONU y no por la vieja y nueva doctrina de la seguridad nacional de Estados Unidos, es una tarea que corresponde a los ciudadanos y a todas las autoridades, fundamentalmente a las civiles, de acuerdo con sus competencias. En una democracia constitucional el último garante de la seguridad nacional es el propio pueblo y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no las fuerzas armadas.
4. Rechazar la guerra ofensiva. La Constitución de la república sólo permite la guerra exterior en legítima defensa.
5. En periodos de paz, las fuerzas armadas puede actuar en el ámbito interno bajo las siguientes situaciones: a) en situación de suspensión de derechos humanos y garantías —artículo 29 constitucional—; b) para aplicar la garantía federal en los términos del primer párrafo del artículo 119 de la Constitución; y c) en los supuestos de las fracciones IV, V y VI del artículo 76.
6. Los integrantes de las fuerzas armadas de la república deben regresar, en los términos del artículo 129, a sus cuarteles, sin que puedan atender tareas de seguridad pública ni ninguna otra que no esté comprendida en los supuestos de la fracción VI del artículo 89 constitucional.
7. Las autoridades competentes, en los tres niveles de gobierno, deben reasumir sus competencias en materia de seguridad pública. La autoridad que no pueda reasumir sus competencias íntegramente, le debe comunicar esa circunstancia al titular del Poder Ejecutivo para que éste inicie, respecto a la entidad federativa correspondiente, el procedimiento de suspensión de derechos humanos y garantías, además de iniciar, respecto al gobernador y alcaldes, los procedimientos de juicio político y de responsabilidades que correspondan.
8. Se deben declarar nulos, por inconstitucionales, los acuerdos interinstitucionales en materia de seguridad nacional, interior y pública suscritos con los Estados Unidos de América. Dichos acuerdos no pasan por la aprobación del Senado, aunque la legislación secundaria permita la suscripción de este tipo de acuerdos.
9. Se debe constituir una Comisión de la Verdad integrada por cinco titulares electos por los ciudadanos para investigar los actos y omisiones que impliquen violaciones a los derechos humanos respecto a las conductas de los responsables civiles y militares, incluyendo a los ex presidentes de la república, que con motivo de la actuación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública, o en la realización de funciones relacionadas con la prevención, contención, investigación y persecución de los delitos vinculados al crimen organizado, hayan cometido los integrantes de las fuerzas armadas en contra de personas, víctimas u ofendidos, ajenas al crimen organizado, así como en contra de supuestos o integrantes del mismo.
10. Despenalizar los delitos vigentes relacionados con el consumo, uso, comercialización y tráfico de todas las drogas.
La propuesta de reforma constitucional para establecer una Guardia Nacional con características diversas a las del siglo XIX no es la solución porque:
a) Las fuerzas militares vía la Guardia Nacional adquirirán una situación inusitada de prevalencia en el orden constitucional mexicano, lo que es incompatible con el carácter civilista y republicano de las instituciones nacionales —violación, entre otros, de los principios previstos en los artículos 40 y 129 de la Constitución;
b) Las fuerzas armadas no deben tener el mando, ni siquiera el operativo, de la Guardia Nacional;
c) El mando de la Guardia Nacional debe ser, para todos los efectos, de carácter civil como lo fue en el siglo XIX;
d) Es muy peligroso que se siga incrementando el número de efectivos de las fuerzas armadas y que se amplíe el gasto en armamento y en instalaciones militares en detrimento de la necesaria consolidación de las policías federales, estatales y municipales porque ello dotará a las fuerzas armadas de enorme poder que afectará a la adecuada correlación de fuerza entre civiles y militares en el orden institucional del país;
e) También es muy riesgoso, por la dependencia que ello genera, seguir comprando armamento a Estados Unidos, pues hacerlo, contribuye a fortalecer su industria militar, lo que nos coloca en una espiral de gasto sin fin en la materia, para beneficio de los grandes intereses económicos y militares del país vecino;
f) Antes de aprobar la Guardia Nacional es preciso que revisemos todos los acuerdos de seguridad con EE.UU. para saber, con precisión, hasta dónde, en materia de seguridad, llega nuestra integración subordinada a las directrices del Comando Norte del gobierno de dicho país;
g) Aunque la iniciativa de reforma constitucional que materializa la Guardia Nacional establece en su artículo quinto transitorio que esta figura no será permanente, sino transitoria, y que estará sujeta a evaluación a los tres años, lo más probable es que la Guardia Nacional militarizada se mantenga indefinidamente y que vivamos permanentemente en un Estado de excepción inaceptable;
h) La cadena de mando de la Guardia Nacional llega hasta el presidente de la república, lo que significará que en caso de violaciones a los derechos humanos, él también será responsable por las actuaciones contrarias a derechos humanos de los integrantes de la Guardia Nacional;
i) Es muy grave que se cercene la soberanía de los ciudadanos para su propia defensa o autodefensa, siendo que el primer derecho humano que tenemos las personas es a defendernos, ya que la iniciativa propone derogar las obligaciones de los mexicanos y de los ciudadanos para servir y alistarse a una guardia nacional de carácter civilista —artículos 31 y 36 constitucionales—, y
j) La militarización del país ha sido rechazada por los organismos defensores de los derechos humanos porque la estrategia militar no ha resuelto los problemas de inseguridad, violencia y crimen en doce años, y porque es una estrategia que fácilmente desemboca en graves violaciones a los derechos humanos por la orientación de los cuerpos militarizados.
II. PLAN NACIONAL DE PAZ Y SEGURIDAD 2018-2024
El Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024 fue dado a conocer por el gobierno electo de México el día 15 de noviembre de 2018. En la presentación del mismo se estima de manera hobbesiana que la seguridad de las personas es la razón fundamental para determinar la legitimidad del poder público. Se rechazan los diagnósticos y las soluciones unidimensionales para resolver los problemas de inseguridad que aquejan a la sociedad mexicana. Se considera que la solución a la inseguridad no puede ser punitiva, sino que debe encararse mediante el ensanchamiento de la soberanía de los individuos y de colectividades, y que para ello es necesario transitar de autoridades vengativas a autoridades justas en donde el objetivo sea la consolidación de un estado de bienestar. El Plan propone un enfoque integral y transversal porque la paz, según afirma, sólo se consigue a través del bienestar y la justicia.
El documento citado propone ocho variables para enfrentar la inseguridad y lograr la paz. Éstas son: 1) erradicar la corrupción y reactivar la procuración de justicia; 2) garantizar empleo, educación, salud y bienestar; 3) lograr el pleno respeto y promoción de los derechos humanos; 4) regenerar la ética de la sociedad; 5) reformular el combate a las drogas; 6) emprender la construcción de la paz; 7) recuperación y dignificación de las cárceles, y 8) establecer un nuevo modelo de seguridad pública, seguridad nacional y paz en donde se propone la materialización de la Guardia Nacional ya prevista en el texto constitucional.
Sobre la primera de las variables —erradicar la corrupción y reactivar la procuración de justicia— el Plan contempla tipificar la corrupción como delito grave, aprobar la Ley Federal de Combate de Conflictos de Interés, prohibir las adjudicaciones directas, investigar y clausurar las empresas fantasma, establecer la obligatoriedad de las declaraciones patrimonial, fiscal y de intereses de todos los servidores públicos; eliminar el fuero de altos funcionarios, erradicar los paraísos fiscales mediante la colaboración internacional, monitorear en tiempo real el dinero público que se ejerce en las adjudicaciones de obras y contratos, verificar los precios de mercado antes de cualquier adquisición pública, fortalecer a todas las instituciones encargadas de fiscalizar los recursos públicos, darle una nueva funcionalidad a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, atender de manera preponderante los delitos relacionados con el lavado de dinero y crear mecanismos para sancionar la evasión fiscal. Además, se proponen capacitaciones conjuntas de agentes de ministerio público, policías y jueces federales, los que dice el documento son servidores públicos que deberían gozar de salarios y prestaciones similares.
En cuanto a la segunda variable —garantizar empleo, educación, salud y bienestar—, el Plan señala que además de los programas sociales anunciados (adultos mayores, becas para jóvenes, apoyo para discapacitados, creación de cien universidades públicas, programa universal de salud, modernización de la red carretera, Zona Especial de la Frontera Norte, Tren Maya, etcétera) será necesario fortalecer al sector social de la economía, principalmente las cooperativas, talleres familiares y microempresas en todos los ramos, inclusive en energía y en telecomunicaciones.
Respecto a la tercera de las variables —pleno respeto y promoción de los derechos humanos— se proponen realizar modificaciones de ley para tipificar como delito el incumplimiento de las recomendaciones de las comisiones nacional y estatales de derechos humanos y garantizar su independencia.
La cuarta variable —regeneración ética de la sociedad— implica afrontar la crisis de valores de la sociedad mexicana. Se indica la necesidad de una ética centrada en la solidaridad y en la cooperación. En el ámbito de la seguridad pública, la regeneración ética se traduce en la opción preponderante por métodos pacíficos y la confianza previa en el buen comportamiento de la gran mayoría de las personas.
En la quinta de las variables —reformular el combate a las drogas— el documento se decanta por la legalización de las drogas y de manera previa a ello alude a amplios programas desintoxicación y de reinserción social.
En la sexta variable del Plan —la construcción de la paz— se pone el acento en la pacificación de las organizaciones mediante la justicia transicional, garantizando derechos de las víctimas y también de los ofensores. Incluso se plantea la amnistía y las distintas formas de perdón. En esta línea se propone la creación de un Consejo de Construcción de la Paz que estaría integrado por seis personas, tres en representación de instituciones públicas y otras tres en representación de la sociedad. Además, el Consejo tendría una jefatura de unidad, una secretaría ejecutiva y una secretaría técnica. Este Consejo contaría también con la presencia de un representante de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de un observador permanente de la ONU, los que tendrían voz, pero no voto.
En la séptima variable —recuperación y dignificación de las cárceles— se insiste en cumplir el objetivo constitucional para que los centros penitenciarios sean espacios que genere las condiciones de reinserción social de los reos. Para ello se considera imprescindible que los centros penitenciarios no estén en manos de mafias internas y externas. Se quiere que sean ámbitos de educación, trabajo, y desarrollo personal de los internos.
La octava variable —seguridad pública, seguridad nacional y paz— es la más problemática de todas. Propone la instauración de una guardia nacional conformada por policía militar, naval y federal, la que tendría como función la garantía de la seguridad pública. El documento adelanta la conformación de 266 regiones en las que se dividirá el territorio nacional para dicho propósito. El mando operativo de la guardia nacional corresponderá a la Secretaría de la Defensa Nacional y, la planificación y determinación de la mayor parte de sus lineamientos administrativos a la Secretaría de Seguridad Ciudadana.
III. DESCRIPCIÓN DE LA INICIATIVA DE REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROPONE LA GUARDIA NACIONAL
El día 20 de noviembre de 2018 se presentó una iniciativa de reforma constitucional para constituir la Guardia Nacional por parte de diputados del grupo parlamentario de Morena. La iniciativa recoge esta figura prevista desde la Constitución de 1857, misma que tuvo gran importancia para enfrentar la invasión norteamericana y la francesa en el siglo XIX.
En la década de 1840 se oficializa en México la Guardia Nacional que nace como reserva del ejército, no se encontraba inicialmente en activo permanente y se componía por ciudadanos en armas. Cada Constitución estatal en el articulado referente al poder ejecutivo de su estado incluía un apartado que facultaba al gobernador como comandante de la milicia de la entidad federativa y a valerse de ésta con el fin de conservar el orden público interno y la seguridad del Estado en el exterior; es decir, su soberanía. La actuación de la Guardia Nacional o milicias era transitoria porque la Constitución de la república lo prohibía. Concluido el motivo que había propiciado el llamado a las armas, éstas y el bastimento se guardaban bajo el poder del ayuntamiento; los cívicos pasan a ser simples ciudadanos, sin goce de sueldo o fuero. Sin embargo, debido al continuo estado de guerra que prevaleció durante los decenios de 1840-1860, la Guardia Nacional adquirió funciones permanentes.
En buena parte del siglo XIX, las élites y notables locales fortalecieron a la Guardia Nacional, lo que favoreció la proliferación de caudillos liberales, conservadores o realistas quienes movilizaban y armaban a sus clientelas para favorecer su poder regional. A la par de lo señalado, el derecho jurídico a la insurrección frente a gobiernos tiránicos fue una práctica política que sólo se atemperó con la Constitución de 1917. Los pronunciamientos se organizaban a partir del ayuntamiento, la milicia ciudadana o Guardia Nacional, se involucraba inmediatamente en la aprobación o rechazo al plan de pronunciamiento y a partir de la decisión entraba en funciones o no.3
La Guardia Nacional se formó en 1832, y en 1847 pasó a ser competencia de la Secretaría de Guerra —formalmente se disolvió en 1879—.4 Su actuación, como ya se dijo, fue ambivalente, podía ser conservadora o liberal, dependiendo de los intereses políticos de los caudillos locales.
Durante la guerra de intervención de los Estados Unidos en México, Mariano Otero resaltó el valor de la Guardia Nacional y demandó que no estuviera sujeta a los gobernadores sino a la defensa de la nación. Durante los años cuarenta del siglo XIX, la Guardia Nacional gozó de popularidad porque exentaba a quien estaba inscrito en ella del servicio regular del ejército y no establecía discriminación censitaria. Registrarse en la Guardia Nacional devino un deber de todo mexicano entre la edad de 18 y 50 años, por el hecho de inscribirse en la guardia nacional para la defensa de la patria, los individuos adquirían el voto activo y pasivo en las elecciones populares. Quien no formara parte de la Guardia Nacional se exponía a sufrir la pérdida de sus derechos políticos.
La reglamentación de la Guardia Nacional —la única Ley Orgánica de la Guardia Nacional fue la de 1848— establecía que los jefes de ella serían nombrados por los oficiales y sargentos de cada cuerpo a pluralidad absoluta de votos, así como los oficiales, sargentos y cabos lo serían por los individuos de sus respectivas compañías. Una vez electos jefes y oficiales se daba parte de los nombramientos al gobernador. Los ciudadanos tenían derecho de elegir el arma con que deseaban servir; dichas listas las remitían al gobierno del estado. En estados más ricos como el de México se organizaron secciones ligeras de voluntarios donde sargentos y cabos fueron montados y armados por cuenta del estado.
Fueron las coyunturas históricas las que consolidaron a la Guardia Nacional. La primera etapa fue la de la invasión norteamericana entre 1847-1848; la segunda se produjo en 1855 cuando los liberales defienden la desamortización de bienes de las corporaciones, la separación Iglesia-Estado, los derechos individuales y la abolición de fueros y privilegios. Un tercer momento fundamental se da cuando defienden a la república contra el Imperio de Maximiliano. Finalmente, la Guardia Nacional respaldó en 1876 a Porfirio Díaz y su Plan de Tuxtepec.
Además, existieron otro tipo de estímulos para que se mantuviera el prestigio de la Guardia Nacional; por ejemplo, no se podía extender pasaporte ni licencia de armas a aquel que no estuviera inscrito en el padrón de la Guardia Nacional, tampoco podía el ciudadano no inscrito obtener empleo público, votar ni ser votado o presentar demanda ante un tribunal. Lo anterior bastaba para que todos los varones en edad de formar parte de la Guardia Nacional se inscribieran en ella.
El financiamiento de la Guardia Nacional se realizaba a partir del municipio y su ayuntamiento, a partir de los recursos municipales y de contribuciones ciudadanas. Si el gobernador como jefe de la Guardia Nacional solicitaba que ésta saliera de su pueblo o región debía proveerla con haberes y pertrechos. Si la movilización era con motivo de una petición del gobierno federal, la Secretaría de Guerra asumía su financiamiento.
El papel político de los milicianos fue muy importante para la república. Una vez que regresaba a la vida pacífica exigía derechos de ciudadanía y la abolición del sistema electoral indirecto, y a la dotación de tierras. Los que no recibían lo que esperaban dieron lugar a un republicanismo popular o populista.
Aunque la Guardia Nacional existe en diversos preceptos de la Constitución de 1917, durante el siglo XX no ha operado. En el gobierno del general Cárdenas se pretendió que milicias locales constituyeran la Guardia Nacional. El ex procurador Ignacio Morales Lechuga la promovió para hacer frente a la criminalidad del país. El ex diputado Alberto López Rosas en 1988, la propuso para que se encargará de la protección civil.5 Los movimientos de autodefensa que se han surgido en el país —fundamentalmente en Michoacán y Guerrero— durante el sexenio de Enrique Peña Nieto expresan que las nociones de Guardia Nacional de carácter social —diferente al sentido de la iniciativa de reforma constitucional— no han sido olvidadas en el imaginario social.
La iniciativa pretende reformular trece artículos de la Constitución —13, 16, 21, 31, 32, 36, 55, 73, 76, 78, 82, 89 y 123—.6 Así se contempla la modificación del artículo 13 constitucional para adicionar un segundo párrafo que diría: “Las faltas y delitos cometidos por integrantes de la Guardia Nacional en el ejercicio de sus funciones serán conocidos por la autoridad civil correspondiente”.
Se modifica el artículo 16 constitucional para agregar un párrafo sexto que se pide que diga: “Bajo ninguna de las circunstancias referidas por este artículo, un detenido podrá ser trasladado ni resguardado en instalaciones militares”. Igualmente se plantea modificar el que sería el párrafo séptimo del artículo 16 —flagrancia— para añadir: “De la misma forma actuarán las autoridades encargadas de salvaguardar los derechos de las personas, sus bienes, preservar el orden y la paz públicas, así como los bienes y recursos de la Nación. En todo caso, existirá un registro inmediato de detención”.
El artículo 21 constitucional es el más modificado. El primero de sus párrafos quedaría en los siguientes términos: “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. Tratándose de conductas que presuntivamente puedan ser delitos del orden federal, la Guardia Nacional podrá actuar como auxiliar del Ministerio Público Federal, bajo su conducción y mando.
En materia de Corte Penal Internacional, el párrafo octavo del artículo 21 determinará: “El Estado Mexicano reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional”. El párrafo noveno del mismo artículo establecerá: “La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, a través de las instituciones que para tal efecto dispone esta Constitución, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones…”
Se incorporan al comentado artículo —el 21— tres párrafos después del noveno que precisarán:
La Guardia Nacional es una institución del Estado que participará en la salvaguarda de la libertad, la vida, la integridad, y el pleno ejercicio de los derechos de todas las personas, protegiendo su seguridad, sus bienes, así como preservar el orden, la paz pública, los bienes y recursos de la Nación; esta institución estará conformada por hombres y mujeres que previo los requisitos de la ley, la aplicación de los exámenes de ingreso, permanencia y ascenso, así como los procesos de profesionalización, integrarán un cuerpo especializado con estructura, funciones y estándares sobre el uso de la fuerza debidamente establecidas en su ley orgánica.
La Guardia Nacional en el ámbito de su competencia, deberá coordinarse en el desempeño de sus funciones con las instituciones de seguridad pública y procuración de justicia con que cuenten las entidades federativas y los municipios, según sea el caso, así como con las demás autoridades de la Federación que correspondan.
El Ejecutivo Federal en el ámbito de sus atribuciones, a través de la dependencia del ramo de seguridad, deberá elaborar los planes, estrategias y acciones en materia de seguridad, para que, a su vez, la dependencia del ramo de la defensa nacional y las demás que correspondan, instrumenten las que les competan.
De la Constitución federal
Se deroga la fracción III del artículo 31 constitucional que establece como obligación de los mexicanos alistarse y servir en la Guardia Nacional.
Igualmente se modifica el artículo 32 para que los extranjeros no puedan servir en la Guardia Nacional.
Se deroga la fracción II del artículo 36 de la Constitución que indica que son obligaciones del ciudadano alistarse en la Guardia Nacional.
El artículo 55 fracción IV se modifica para que los ciudadanos que estén en la Guardia Nacional se separen de ella con noventa días de antelación a la elección en caso de que aspiren a participar como candidatos a diputados.
Se modifica la fracción XV del artículo 73 para que el Congreso de la Unión tenga la facultad: “Para expedir las leyes que reglamenten la organización, adscripción, armamento, disciplina, profesionalización y uso de la fuerza de la Guardia Nacional”.
También se deroga la fracción IV del artículo 76 que dispone como facultad exclusiva del Senado: “Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivas entidades federativas, fijando la fuerza necesaria”.
En el sentido de lo anterior se deroga la fracción I del artículo 78 constitucional que faculta a la Comisión Permanente para prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional en el supuesto del artículo 76 fracción IV.
El artículo 82 fracción V se modifica para que los que formen parte activa de la Guardia Nacional se separen con anticipación de seis meses al día de la elección, en el caso de que participen como candidatos a la presidencia de la república.
Se propone modificar la fracción VII del artículo 89 para señalar que entre las facultades y obligaciones del presidente está la de: “Ordenar, disponer y reglamentar a través de la Dependencia correspondiente, a las policías auxiliares de las entidades federativas que operen fuera de sus propias entidades, así como a los cuerpos de seguridad privada debidamente autorizados por la Federación, de conformidad con la ley respectiva; asimismo obtener y manejar la información de los Sistemas de Comando y Control”.
El apartado B del artículo 123 constitucional se modifica en su fracción XIII para que los miembros de la Guardia Nacional en materia laboral se rijan por sus propias leyes. Además, se asimilan las prestaciones laborales y de seguridad social de los integrantes de la Guardia Nacional a las de los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada.
Los cinco artículos transitorios de la iniciativa determinan temas importantes. El primero establece que la Guardia Nacional se constituye con los elementos de la Policía Federal, la Policía Militar y la Policía Naval y ordena que el Congreso de la Unión emita las leyes respectivas en un plazo máximo de 90 días después de la entrada en vigor de la reforma. El segundo transitorio faculta al Ejecutivo a efecto de que emita disposiciones generales para que los recursos personales, materiales y financieros de la Policía Federal y de las Policías Militar y Naval pasen a la Guardia Nacional. El tercero transitorio ordena la realización de la certificación de capacidades y acreditación del control de confianza de los elementos adscritos a la Guardia Nacional. El cuarto transitorio preserva los rangos y prestaciones del personal militar y naval que se asigne a la Guardia Nacional. Finalmente, el quinto transitorio precisa que el Ejecutivo en coordinación con el Poder Legislativo llevarán a cabo, en el plazo de 3 años a partir de la implementación de la Guardia Nacional, una evaluación de la política instrumentada, y se agrega que los miembros militares y navales de la Guardia Nacional quedan exceptuados de la prohibición a que se refiere el artículo 129 de la Constitución.
IV. CRÍTICAS A LA INICIATIVA QUE PROPONE LA CREACIÓN DE LA GUARDIA NACIONAL
1. Una Guardia Nacional de naturaleza preponderantemente militar es incompatible con las recomendaciones y resoluciones de los organismos de derechos humanos. Las resoluciones de los organismos internacionales de derechos humanos han sido consistentes en considerar que las funciones de orden público deben estar en manos de la policía y no de las fuerzas armadas.7 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado al Estado mexicano revisar el contenido de la legislación, para mantener a las fuerzas armadas en el rol propio para el que fueron creadas, así como a revisar los procedimientos adoptados por las fuerzas armadas, pues por muy grave que sea la criminalidad ordinaria, ello no constituye una amenaza militar a la soberanía del Estado para autorizar a las fuerzas armadas a intervenir en funciones propias de la autoridad civil.8
En 2009, el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó su preocupación por la participación de las fuerzas armadas en tareas policiales porque coloca a la población en situación de vulnerabilidad.9
También la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, estimó que la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública puede implicar riesgos a los derechos humanos y precisó la gravedad de la actuación militar en las investigaciones ministeriales y judiciales, y exigió el deslinde claro de las funciones militares y de policía.10
Las fuerzas armadas no deben tener intervención en materia de seguridad pública y seguridad ciudadana porque han sido entrenadas para el combate y para el abatimiento del enemigo y no para el trato e interacción con los civiles. En este sentido, el uso de la fuerza debe ser concebido y regulado como una medida excepcional, utilizada para proteger la vida e integridad de las personas, en contextos especificados y siguiendo protocolos de actuación que garanticen su uso proporcional, idóneo y necesario.
En noviembre de 2018, el Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos expresó su preocupación en torno a la creación de la Guardia Nacional integrada mayoritariamente por elementos militares. Ese Consejo consideró que ello va en contra de la Constitución, así como en contra de principios, recomendaciones y criterios de instancias internacionales.
2. La Guardia Nacional fortalece la noción del Estado policíaco militar. El Estado policíaco militar se caracteriza por: 1) mantener un estricto control social por medio de las fuerzas armadas; 2) las amenazas ya no son externas, el enemigo es interno: terrorismo, guerra contra las drogas, crimen organizado, y 3) las empresas trasnacionales exigen la garantía de la represión policíaca y militar para mantener el modelo económico neoliberal.
El Estado policíaco militar se ha edificado paso por paso en México. La Ley Federal contra la Delincuencia Organizada del 7 de noviembre de 1996 y las reformas al Código Penal Federal de ese año, establecieron el tipo penal de delincuencia organizada. En 2002, México se integró al Comando Norte tras los atentados en Nueva York del 11 de septiembre de 2001, y de la expedición de la Patriot Act. El 28 de octubre de 2003, se celebró en México la Plenaria de la “Conferencia especial sobre seguridad” de la OEA, que aprobó la Declaración sobre seguridad en la américas. El documento introdujo las “nuevas amenazas” a la seguridad nacional de Estados Unidos —terrorismo, crimen organizado, inmigración ilegal— y éstas se asumieron como propias por los países del continente. El 5 abril de 2004 se publicó la reforma constitucional a los artículos 73, fracción XXIX-M y 89, fracción VI para introducir, importado de Estados Unidos, el concepto de seguridad nacional. La Ley de Seguridad Nacional se publicó en el DOF el 31 de enero de 2005. Su artículo 3o. define la seguridad nacional para proteger a la nación frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país. Las amenazas y riesgos son entre otros: la rebelión, el terrorismo, y el sabotaje. Faculta la intervención de comunicaciones y las operaciones encubiertas.
La Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN), acuerdo suscrito por Vicente Fox el 23 de marzo 2005, involucra a Canadá, Estados Unidos y México. Su fin es lograr, a través de la ciencia, la tecnología y políticas de seguridad, la integración de América del norte. En 2009 y 2013 el ASPAN se modifica para garantizar más seguridad en esta región, y se denomina Diálogo Económico de Alto Nivel (DEAN). Felipe Calderón para impedir el trasiego de narcóticos a Estados Unidos inició en diciembre de 2006 la guerra contra las drogas, incentivado por el gobierno de los Estados Unidos. La Iniciativa Mérida —acuerdo de Calderón— fue puesta en marcha con George W. Bush el 30 de junio de 2008, y es un acuerdo no ratificado por el Senado mexicano —inconstitucional—, implica formalmente a las fuerzas armadas en el combate al narcotráfico y al crimen organizado.
El gobierno de los Estados Unidos diseña libremente las políticas militares y de seguridad y las implementa en la región. Las fuerzas armadas nacionales quedan subordinadas al Departamento de Estado, a la Homeland Security, a la CIA y a otras agencias del gobierno de Estados Unidos.
La ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública del 2 de enero de 2009, que es iniciativa de Calderón, permite el uso de agentes encubiertos, la información satelital de la telefonía y el internet, incluye el concepto de “inteligencia preventiva”, la georreferenciación de los equipos de comunicación móvil en tiempo real y el sistema de escuchas.
El Pacto por México del 2 de diciembre de 2012 comprometió a promover y a consolidar el nuevo sistema penal acusatorio —introducido en la Constitución en 2008— pero tiene por fines homologar el sistema penal mexicano al norteamericano y sustituir a la cultura jurídica nacional. Desde la época de Carlos Pascual, en 2011, como embajador de Estados Unidos en México, ya se sugería la presencia de agentes norteamericanos en territorio nacional para combatir el narcotráfico y el crimen organizado con los enfoques del sistema jurídico de EE. UU. dado que en México no contábamos un Estado de derecho. También se aludió a la presencia del ejército en tareas de seguridad y en la necesidad de que México tuviese un Estado fuerte que garantizara la seguridad de América del norte.
El transitorio octavo de la reforma constitucional energética del 20 de diciembre de 2013, permite a las trasnacionales, mediante el empleo de la fuerza, la ocupación temporal y la expropiación para poner a su disposición el territorio nacional a fin explotar los recursos energéticos. El 6 de octubre de 2015 la Secretaria de Relaciones Exteriores reconoce el envío de efectivos de las fuerzas armadas al exterior —operaciones de Paz de la ONU— sin autorización del Senado y en franca violación a la Constitución.
Reformas a la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos del 12 de noviembre de 2015 permiten la presencia de agentes armados de migración y aduanas de Estados Unidos en territorio nacional. Las reformas al Código de Justicia Militar y la aprobación del Código Militar de Procedimientos Penales, publicadas en el DOF el 16 de mayo de 2016, que confirieron un poder desmedido al secretario de la Defensa Nacional, quien nombra magistrados, jueces, procuradores, defensores y peritos en la justicia militar, y que permite a los tribunales militares realizar diligencias respecto de personas y bienes de civiles (cateos, intervención de telecomunicaciones, y presentación de testigos). Estos hechos y acontecimientos prueban que estamos en el proceso de consolidación de lo que algunos teóricos denominan el Estado policíaco militar.11
3. La Guardia Nacional insiste en una estrategia que ha fracasado en doce años. Durante los gobiernos de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, la política de seguridad basada preponderantemente en la fuerza pública —civil o militar— ha fracasado por completo. El número de muertos, desaparecidos y desplazados durante estos doce años es descomunal, al igual que las múltiples violaciones a los derechos humanos a cargo de las fuerzas armadas y policiales. Las víctimas de los escenarios de esta estrategia no han visto satisfechos sus derechos.
4. La Guardia Nacional nos subordina al Comando Norte del ejército norteamericano y limita nuestra soberanía en materia de seguridad. La propuesta de una Guardia Nacional no obedece sólo a las lógicas internas o domésticas que se desprenden de la crisis de inseguridad en la que vivimos, sino que se debe a presiones y condicionamientos del gobierno norteamericano. Para saberlo con certeza tendríamos que acceder a los acuerdos de seguridad de los últimos gobiernos mexicanos con aquel gobierno. En este sentido resulta preocupante el posible aumento presupuestal en materia militar y de seguridad en detrimento de la garantía de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los mexicanos, así como la compra incesante de armamento y equipo a las empresas norteamericanas que integran lo que se denomina complejo militar-industrial, porque de darse ese último supuesto, nuestra dependencia a las políticas de seguridad y defensa del gobierno norteamericano serán mayores.
5. La Guardia Nacional cercena nuestra soberanía originaria a la autodefensa. Es grave que la propuesta de Guardia Nacional proponga derogar las obligaciones de los mexicanos y de los ciudadanos para servir y alistarse en la Guardia Nacional. El derecho a la autodefensa debe ser un derecho humano reconocido, aunque sea implícitamente, en el orden jurídico nacional. La derogación de las porciones normativas de los artículos 31 y 36 de la Constitución hacen suponer que la Guardia Nacional tendrá una connotación enteramente militarista.12
6. La iniciativa de la Guardia Nacional no hace honor a sus antecedentes civilistas y republicanos del siglo XIX. Como hemos explicado en estas páginas, en sus origines nacionales, fue de carácter civil y actuaba temporalmente para enfrentar perturbaciones al orden o la paz pública e invasiones y conflictos armados. Su mando estaba en manos de la autoridad civil —los gobernadores de los Estados— y, una vez que se cumplía con el propósito del alistamiento en ella, las milicias ciudadanas regresaban a sus tareas ordinarias en la vida civil.
7. Las actuaciones de la Guardia Nacional violatorias de derechos humanos serán responsabilidad del presidente de la república por la cadena de mando que llega hasta él. Un tema que debe ser de interés del gobierno en funciones es éste.
8. La Guardia Nacional cambia la correlación de fuerzas entre el poder civil y militar para favorecer a este último. Es sumamente grave que en una república y en un Estado constitucional y democrático de derecho el estamento militar tenga un nivel de preponderancia alto. Las autoridades militares en las democracias consolidadas siempre tienen una posición de subordinación frente a las autoridades civiles y sus funciones son auxiliares y secundarias en la conducción de los gobiernos. La militarización implica sustituir los mecanismos de mediación política y de racionalidad jurídica del Estado de derecho por estrategias coercitivas que hacen descansar en las fuerzas de seguridad, fundamentalmente militares, la reproducción del orden social dominante.13
9. La Guardia Nacional promueve un Estado de excepción permanente incompatible con el Estado constitucional y democrático de derecho y significan una anomalía dentro de éste que por definición debe descansar en sus líneas fundamentales de actuación —incluyendo la seguridad— en las autoridades civiles. Por eso no es aceptable en la lógica de una democracia republicana.14
10. La Guardia Nacional retrasará la formación y consolidación de los cuerpos policíacos de carácter civil en el país. Es evidente en el texto de la iniciativa de reforma constitucional que la propuesta de Guardia Nacional desplazará y sustituirá a la policía federal, y muy probablemente debilitará a las policías estatales y municipales. En la iniciativa no existe mención alguna para fortalecer la profesionalización, capacitación o el presupuesto para estas policías.
V. CONCLUSIONES
A la luz de lo hasta aquí comentado, estimamos que la iniciativa de reforma constitucional que propone modificar trece artículos constitucionales, debe ser cuidadosamente analizada por los órganos legislativos.
En los términos de la iniciativa, es sumamente grave que se continúe con el proceso de militarización en el país y la edificación del Estado policíaco militar. La estrategia militar y represiva para enfrentar la delincuencia no ha dado buenos frutos y ha significado la muerte y desaparición de miles de personas, además de otras consecuencias incompatibles con los derechos humanos.
Es verdad que vivimos en una situación de emergencia en materia de seguridad. Si el gobierno en funciones desea mantener su propuesta de Guardia Nacional ésta debe ser considerada constitucionalmente como una medida transitoria. El mando de la Guardia Nacional debe ser de carácter civil, y se debe hacer simultáneamente un esfuerzo muy serio para fortalecer a las policías de los tres niveles de gobierno.
Es preciso abordar la profesionalización, capacitación y certificación de todas las policías del país —de los tres órdenes de gobierno—. Además, se deben establecer mecanismos permanentes de la evaluación de los anteriores procesos y de las propias policías. Esos instrumentos de auditoría deben estar en manos del sector académico y de los ciudadanos interesados en esta agenda.
El gobierno mexicano debe tener mucha claridad respecto a nuestra dependencia en temas de seguridad con el gobierno de Estados Unidos. Un esfuerzo importante debe consistir en “liberarnos del tutelaje” de ese país en la materia. Para ello es importante que la iniciativa establezca criterios para limitar el gasto en materia de seguridad y, prohibir la compra de armamento y equipo a empresas foráneas.
Es conveniente atender a las causas económicas y sociales que originan la inseguridad en México —un modelo económico neoliberal—que ahonda las diferencias sociales y la pobreza. Por eso, el énfasis debe estar en el resto de las propuestas del Plan de Paz y Seguridad 2018-2024 y no solamente concentrase en el aparato represivo de la Guardia Nacional.
Finalmente, estimamos que deben mantenerse las obligaciones de los mexicanos y de los ciudadanos para servir y alistarse en la Guardia Nacional, tal como lo reconocen los artículos 31 y 36 de nuestra Constitución. Con ello no se olvida el derecho a la autodefensa que nos corresponde.
NOTAS:Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez