Esculpiendo la nueva política exterior del Estado mexicano

Publicado el 30 de enero de 2019

Manuel Becerra Ramírez
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
manuelbramirez5@hotmail.com

La política exterior de México durante la Guerra Fría

Como sabemos, durante el siglo XX México desplegó su política exterior con base en principios que le permitieron conducirse durante la Guerra Fría. Precisamente su política principista y de respeto del derecho internacional, con principios como el de no intervención, autodeterminación y un principio que existía en la política exterior mexicana, de “pluralismo ideológico”, le permitían tomar distancia de Estados Unidos, la mayor potencia capitalista, sin entrar en colisión. Esta manera le admitía tener relaciones con Cuba, con la Unión Soviética, con los países del bloque socialista, que eran considerados enemigos para los Estados Unidos y al mismo tiempo, le permitía cierta independencia de la política exterior del país hegemónico capitalista.

El tema de la búsqueda de equilibrio con los Estados Unidos siempre ha sido de gran preocupación para los arquitectos de la política exterior mexicana (PEM); por eso, durante la Guerra Fría buscaba una coalición con otros países que sirviera de plataforma en la región para poder, a partir de ahí, negociar con la potencia norteña, aunque no siempre se logró y también, hay que decirlo, la PEM pecaba en algunos casos de contradicciones.

El año de 1986 es trascendente para la PEM por dos hechos significativos; el primero es que se inicia el viraje hacia la introducción de políticas neoliberales en el país y se manifiesta con la adhesión de México al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) después de tres años de negociación; y el segundo, es la inclusión en la Constitución mexicana de los principios de política exterior. Esta medida progresista no choca con las políticas neoliberales que adopta el Estado (adelgazamiento del aparato del Estado hasta dejarlo en mero árbitro de la economía; una economía de mercado, y una adopción de los dictados de los organismos financieros internacionales) pues no significa que México tenga que ceñir su política exterior a tales principios, pues el diseño constitucional hace que los principios sólo sean indicativos pues no hay un elemento de control del ejecutivo en este renglón.

El fin de la Guerra Fría exige una nueva política exterior

A partir de 1991, cuando desaparece el bloque socialista, la PEM pierde su razón de ser, de lograr un equilibrio en el sistema bipolar de las relaciones internacionales, y por el momento (y en todo lo restante de la década de los noventas) se substituye por una política neoliberal que tiene como eje fundamental el “Tratado de Libre Comercio de América del Norte” (TLCAN) y los tratados de libre comercio, que después el mismo Estado mexicano impulsa a imagen del celebrado con los países de América del Norte.

Así, la PEM se convierte en una política exterior comercial que fundamentalmente ve hacia el norte del continente. La inserción de México a la economía global vía el TLCAN, también trajo consigo la exigencia de adoptar una “cara moderna” en consonancia con lo que sucedía en el mundo; es decir, aparte de tener una política de libre comercio, un sistema democrático, una sociedad respetuosa de los derechos humanos, ya que si bien en ese momento no había alternancia política en el sistema mexicano, su inserción a la globalización exigía un mejor rostro en materia de derechos humanos, de ahí la creación en el año de 1990 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y después de éste, la aceptación en el año de 1998 de la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, elementos que están ligados íntimamente con la posición de México en las relaciones internacionales globales.

La política exterior del Tratado de Libre Comercio

Un hito fundamental fue, sin duda, la negociación del TLCAN; con ello la política exterior de México empezó a dar un giro importante pues se convirtió primero en socio de la potencia norteña, y con el tiempo, en aliado. Es decir, en poco más de dos décadas su posición de vecino pasó a socio y en algún momento a aliado.

Este movimiento pro-estadounidense en la PEM se fortalece, posteriormente, con el gobierno de la alternancia. Precisamente con Jorge Castañeda G. como diseñador de la política exterior, México dejó la política exterior principista, llegando, como muestra de cambio en su política exterior, a colisionarse fuertemente con Cuba.

En esencia, los ejes de la política exterior del gobierno panista, en la etapa de Fox-Castañeda-Derbez son respeto de los derechos humanos; cambió la política principista por una política exterior de intereses y alianza con los Estados Unidos en una política global.

Así, la política exterior pro-estadounidense se vio reforzada por la alianza personal de los dos presidentes George W. Bush y Vicente Fox, y lo que se esperaba que fuera una base para un acuerdo migratorio, se vería interrumpido por el ataque terrorista a las Torres Gemelas, en septiembre del 2001. Esto cambió la política exterior de los Estados Unidos y desvía la poca atención que se tenía hacia México para dedicarlo a Medio Oriente; también se puso a prueba la política exterior del presidente Fox con su aliado estadounidense cuando en aras de una política exterior que pretendía ser global con activismo en los organismos internacionales tuvieron que decir no a la iniciativa de los Estados Unidos, Gran Bretaña y España en el Consejo de Seguridad para invadir a Irak en 2003. Por supuesto la negativa del apoyo de México causó un alejamiento y tensión en las relaciones entre los dos países.

Esto significa que la política exterior de Vicente Fox fracasó en su intento de ser aliado de Estados Unido y al mismo tiempo puso en peligro al país de arrastrarlo a una guerra totalmente ilegal como la guerra contra Irak en 2003.

La política exterior del entonces presidente Felipe Calderón está marcada por la misma línea de su antecesor: socio comercial y aliado de Estados Unidos, con un elemento adicional que es el de la declaración de guerra contra el narcotráfico, lo que trae por consecuencia un mayor acercamiento a la política exterior de los vecinos del norte.

El instrumento jurídico mediante el cual se enmarca la nueva relación bilateral de los dos países es la iniciativa Mérida, una especie de Plan Colombia que los Estados Unidos ya habían experimentado en el caso del país sudamericano.

En efecto, la iniciativa Mérida del año de 2007 mediante la cual el gobierno estadounidense se obliga a destinar 1,400 millones de dólares a México, significa una institucionalización bilateral del enfoque guerrerista sobre el narcotráfico. Si bien hay un reconocimiento de la responsabilidad de Estados Unidos, también significa dejar que ese enfoque se centre en México y Centroamérica, con lo que resulta que esta región ponga los muertos y el espacio en que se circunscribe la batalla contra el narcotráfico. Por otra parte, hay una cesión de la soberanía, pues si bien parte de que los compromisos son transferir tecnología de “inteligencia” militar y policiaca, así como armas, también el país receptor tuvo que instrumentar una reforma legal dictada y diseñada con dinero de los Estados Unidos.

En suma, durante los 12 años de gobiernos panistas —a principios del presente siglo— los diseñadores de la PEM buscaron una orientación que les diera vida, y pensaron que la ruta más viable sería la política exterior no de principios, sino de intereses, pero el resultado fue una mayor sumisión a la política exterior de los Estados Unidos (con sus dos elementos el TLCAN y la Iniciativa Mérida). Ese grado de sumisión o de cesión de la soberanía llegó a niveles no permitidos por la Constitución.

Así, la PEM cayó en la lógica guerreristas de la política exterior estadounidense que substituyó la lucha contra el comunismo con la lucha contra el terrorismo, en donde se encuentra también el crimen organizado de narcotraficantes. México pasó, de ser vecino a aliado de Estados Unidos y con eso se alejó de su espacio natural vital que es Latinoamérica.

Por su parte, la política exterior de Peña Nieto siguió la línea de los gobiernos panistas, pro-estadounidense, ligados por la Iniciativa Mérida en la lucha contra el narcotráfico, además, con situaciones de caricatura como la recepción a Donald Trump, como jefe de Estado en el momento en que aún era candidato a la presidencia, y cuando había denigrado e insultado a los mexicanos, y por la cereza en el pastel: ¡el otorgamiento de la presea Águila Azteca a su yerno!

Durante la pasada administración de Peña Nieto, en un intento de sistematizar la PEM se habló de México como “actor global con responsabilidad global”. Concepto que no resiste un análisis pues, por ejemplo, se creyó que la responsabilidad era pertenecer a las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU (México debía pagar “su cuota en sangre”, si quería ser actor global” según se decía en los pasillos de la diplomacia).

En resumen, los últimos gobiernos de México, después de la Guerra Fría, no han logrado diseñar una política exterior que tenga coherencia y estructura, que llegue a ser una política del Estado mexicano, que le dé el espacio para que pueda moverse económica y políticamente en las relaciones internacionales, en aras de los intereses de todos los mexicanos (que al final de cuentas son los que pagan al gobierno).

En su lugar, ha sido una política de orientación a su socio comercial norteño con el peligro que implica depender de un sólo Estado, aunque sea el más poderoso o por eso mismo, pues los cambios o caprichos de sus gobiernos, como se muestra ahora con el presidente Trump, ponen en peligro al Estado mismo.

¿Hacia el diseño de una nueva política exterior?

Ahora bien, por eso es interesante ver cuál será la política exterior de un gobierno que de entrada se califica como no neoliberal, lo cual es una gran definición de política exterior.

En los pocos meses de la elección para presidente de López Obrador, ya se empiezan a ver ciertas pinceladas de lo que será la política exterior del nuevo gobierno y que le toca al nuevo Secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard diseñar y aplicar.

Pero, después de todo, la más clara expresión de política exterior que ha hecho el gobierno actual es su posición en el Grupo de Lima formado en relación con el conflicto de Venezuela.

Discurso del subsecretario para América Latina y el Caribe, Maximiliano
Reyes, en la reunión Ministerial del Grupo de Lima

En efecto, el 4 de enero próximo pasado, el Grupo de Lima aprobó una resolución en relación con el caso venezolano. Con ella los países miembros del Grupo a excepción de México reclamaron nuevamente el “restablecimiento de la democracia” en Venezuela a pocos días de que Nicolás Maduro jurara su cargo como presidente del país sudamericano para un nuevo mandato. Además, la resolución añade a la gestión diplomática la posibilidad de aplicar medidas económicas para presionar a Maduro, para que celebre nuevas elecciones presidenciales “democráticas”.

La posición de México es bastante interesante, porque precisamente es una clara expresión de su política exterior y que vamos a analizar.

En principio, el gobierno de México reconoce que en Venezuela hay una alteración “de la tranquilidad y la prosperidad del pueblo venezolano” y una situación de urgencia en relación con el “respeto de los derechos humanos que se vive”, y una situación de migración de “más de 3 millones de venezolanos que han ingresado, en mayor o menor medida, a los países de nuestra región”; es decir, reconoce una situación de urgencia en materia de derechos humanos, pero su expresión es vaga, aunque se podría entender que no firma un cheque en blanco a favor del gobierno de Maduro, lo cual es importante para un gobierno que trata de mediar entre dos partes en conflicto.

Recurso a los principios de política exterior

A continuación, recurre a los principios de política internacional que se encuentran en la Constitución:

“Por ello y con una profunda vocación de solidaridad y de apego a los principios rectores de la política exterior establecidos en nuestra Constitución, México continuará promoviendo la cooperación internacional, el respeto a la autodeterminación de los pueblos, la solución pacífica de controversias y el respeto, protección y promoción de los derechos humanos, tanto en Venezuela como en el resto del mundo”.

Sobre esto se pueden hacer diferentes comentarios. El primero es que invocar los principios no tiene vuelta de hoja, están en la Constitución y hay que cumplirlos; de otra manera, si no se quiere basar en los principios, hay que reformar la Constitución. Claro que los principios son líneas a seguir ya que no expresan el contenido. Ese contenido cambia, como ha cambiado la realidad internacional. Indudablemente las relaciones internacionales han cambiado dramáticamente desde la desaparición del mundo bipolar.

Por otra parte, esos principios de política exterior tienen su correlato con los principios de derecho internacional contenidos en la Carta de San Francisco, concretamente en el artículo 2o. y ellos son parte de un orden público internacional, y el que no se cumplan muchas veces, y sobre todo por las grandes potencias, no significa que no existan.

La indudable existencia de un orden público internacional no se puede soslayar por los Estados, y cuando algunos críticos del nuevo gobierno, como Jorge Castañeda que habla de que esos principios deben de irse al archivo de la Secretaria de Relaciones Exteriores, en realidad manifiesta un desconocimiento del derecho internacional, lo cual hizo gala cuando fue secretario de relaciones exteriores, por eso puso en ridículo al Estado mexicano con el affaire de “comes y te vas”, entre otros folklorismos de su gestión.

Solución de controversias y democracia

Más adelante, la posición de México expresada por el subsecretario Maximiliano Reyes hace referencia a dos principios: autodeterminación y solución pacífica de controversias:

“En ese espíritu, el Gobierno de México manifiesta su total disposición para apoyar las iniciativas encaminadas a que la sociedad venezolana encuentre, por la vía pacífica y con la participación de los actores involucrados, una solución a sus diferencias.

Abogamos para que este Grupo fomente el establecimiento de condiciones para que todos los sectores en Venezuela puedan establecer un diálogo real que promueva el acercamiento y la construcción de acuerdos que a su vez permitan la recuperación de la estabilidad de nuestros hermanos venezolanos”.

A partir de la década de los noventas, inmediatamente a la caída del bloque socialista, desde la doctrina de derecho internacional una serie de juristas estadounidenses empezaron a promover una corriente que planteaba la facultad de los Estados democráticos para lograr la democratización en los que no lo fueran. Lo que se ve como una medida adecuada, en realidad tenía una intención perversa pues con ese pretexto, por ejemplo, se intervino en Irak en el año 2003. En efecto, cuando la coalición que encabezaban Estados Unidos-Canadá y España al no encontrar armas de destrucción masiva en manos de Sadam Husein, alegaron que él no era demócrata y por eso invadieron al país. Cuando se manejaba que esta guerra era ilegal, los juristas estadounidenses contestaron que “es ilegal, pero legítima por servir para derrocar a un autócrata”.

Lo que ha sucedido es que se le ha dado un mal uso al concepto de democracia. Actualmente todos los Estados se dicen democráticos, aunque algunos no lo sean. Por ejemplo, la comunidad internacional, la OEA, los Estados Unidos no se pronunciaron ante las maniobras políticas, nada democráticas, que se han calificado como golpes de Estado técnicos que se han producido en América Latina, ni tampoco se toman en cuenta los manejos que realizan los grandes medios hegemónicos de comunicación que prácticamente imponen a la población sus concepciones políticas. Por ejemplo, actualmente un candidato ganador lo es porque escogió bien qué decir, cómo decirlo, cómo actuar frente a sus electores; al final de cuentas, cuando llegan a la presidencia cambian y descubren lo que es su gobierno. El caso más concreto es el candidato a la presidencia, el gobernador del Estado de México, Enrique Peña Nieto que junto con Televisa creo un personaje, con casamiento y todo, muy diferente a lo que en realidad fue como mandatario. Actualmente mucho se debe hacer desde la ciencia política para determinar cuál es el verdadero contenido del término “democracia”, ya que los gobiernos suben y se sostienen apoyados en impresionantes embates mediáticos.

México promueve firmemente el diálogo con todas las partes involucradas para encontrar la paz y la reconciliación, por lo que reiteramos nuestro rechazo a cualquier iniciativa que pretenda dar cabida a medidas que obstaculicen el diálogo para enfrentar la crisis en Venezuela. Esto debido a que estaríamos cerrando un canal de comunicación necesario para lograr el propósito por el que el Grupo de Lima fue fundado.

No injerencia

Más adelante, México a través de su representante Maximiliano Reyes invita a la reflexión sobre las consecuencias que puede tener lo que él llama injerencia, que en lugar de ayudar puede entorpecer el dialogo entre las partes involucradas y en consecuencia la reconciliación.

Aquí la diplomacia mexicana tiene un gran reto, pues a estas alturas la confrontación entre las partes involucradas, acicateadas por el entorno exterior, puede ser complicado. Aquí es donde México puede mostrar que tiene capacidad de liderazgo e imaginación para proponer vías de solución que no vengan directamente de Estados Unidos, que de plano está proponiendo una salida de fuerza. También es interesante en el discurso de Reyes que no ha tomado partido por el presidente venezolano, Nicolás Maduro. Es positivo y es recomendable que tome distancia para poder tener la capacidad de ser mediador.

Por otra parte, en abundancia de la postura de México, hay que observar que frecuentemente las sanciones que se dictan por los organismos internacionales no afectan a los gobiernos de los Estados sancionados, sino a la población, por eso en la práctica internacional se ha acuñado el concepto de “sanciones inteligentes” porque están dirigidas a los miembros del gobierno, no a la población. Por eso también es interesante la posición de México.

No rotura de relaciones ni con Venezuela ni con el G-Lima

Finalmente, México manifiesta su postura de no romper relaciones con Venezuela ni renunciar a participar en el Grupo de Lima. Antes de que sea una reedición de la Doctrina Estrada, la postura de México es congruencia con su posición de querer participar en la solución del problema de Venezuela, de tal manera que nada gana si rompe relaciones con el gobierno de Maduro, pues hacerlo significaría tomar partido. Lo mismo sucede con su postura de no renuncia con el Grupo de Lima, pues eso significaría salirse de la negociación, lo que sería debilitar al Grupo de Lima por la salida de México y se deja la balanza inclinada a favor de los estados que privilegian una posición de fuerza en el caso del país sudamericano. Recordemos que actualmente el gobierno de López Obrador tiene un bien ganado prestigio por su perseverancia y compromiso político, él llegó al poder aún con reveses electorales en los años 2006 y 2012 cuando las reglas democráticas brillaron por su ausencia y no se dijo nada y por el amplio margen de triunfo en el año 2018.

Observaciones finales

En poco tiempo, en el gobierno del presidente López Obrador se viene ya delineando su política exterior, que indudablemente tiene más aristas que las que aquí se comentan. Sin embargo, su postura clara de basarse en el derecho, en los principios de política exterior contenidos en el artículo 89-X, que tienen su correlato en los principios del derecho internacional del orden público, no es un anacronismo, es actual y necesario. Porque, además, si bien son principios normativos, al mismo tiempo conceden un espacio suficientemente amplio para que el Estado, vía la política exterior, les dé un contenido, una oportunidad y al mismo tiempo una congruencia con las pautas que requiere toda sociedad contemporánea. ¿Qué más ser “actor internacional”, que cuando se aplica el derecho internacional que toda la comunidad ha construido?

No se ve que sea una política exterior aislacionista, lo que sí es un gran compromiso que exige mucho trabajo e imaginación para proponer vías de solución respecto de un país como Venezuela, en donde los actores internacionales ya han determinado la ruta a seguir, ahora con la creación de un gobierno paralelo al de Nicolás Maduro.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez