El municipio indígena en México¹

Publicado el 29 de abril de 2019

Jorge Alberto González Galván
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
jagg@unam.mx

Los indígenas, a título individual, por una parte, a fines del siglo XX, todavía no eran sujetos de derechos. El Estado había inventado hasta entonces lo que la ciencia no había podido: el hombre invisible, el indígena mexicano. Tuvo que haber una rebelión indígena en 1994 para que en 2001 se les reconociera constitucionalmente como sujetos de derechos. Hoy, después de 500 años de no tener derechos, con base en el principio de auto-adscripción, 25 millones de mexicanos se reconocen como indígenas.

Los indígenas, a título colectivo, por otra parte, este inicio de siglo XXI, se les reconoce también como sujetos de derechos en el artículo 2º de la Constitución federal. Así como un trabajador tiene derechos individuales al firmar su contrato y adquiere derechos colectivos, por formar parte del conjunto de trabajadores de su empresa (pública o privada), del mismo modo, un indígena tiene derechos individuales por sus características culturales propias y también adquiere derechos colectivos por formar parte de una comunidad con sus propias características culturales.

En los Estados absolutistas, monárquicos, imperialistas, históricamente, las personas y las comunidades no tienen derechos, por ello desde los aztecas, pasando por los castellanos y mexicanos, los indígenas, en lo individual y en lo colectivo, han estado sometidos a la voluntad de los pueblos o clases dominantes. Los Estados republicanos, en teoría, pretenden reconocer a todos los individuos y sus comunidades como sujetos de derechos. En México, desde el siglo XIX, los indígenas, en lo individual, no tuvieron derechos que reconocieran sus características culturales propias, ya que se consideró que todos deberíamos ser iguales ante la ley sin distinción, en este caso, de “raza” (se decía). Fue hasta la reforma constitucional de 2001 al artículo 1º que se reconoció que nadie debería ser discriminado por su “origen étnico” (se dice ahora).

En cuanto a los derechos colectivos de los indígenas, ni los aztecas, castellanos y mexicanos reconocieron de manera completa sus derechos, por ejemplo, el derecho a su Derecho (a su juris dictio: a decir su Derecho), el derecho a la tierra y a sus beneficios, el derecho a su autogobierno. El ejercicio de estos derechos siempre han estado condicionados: los aztecas los respetaron siempre y cuando pagaran sus tributos y no se rebelaran; los castellanos los respetaron siempre y cuando no violaran las leyes virreinales ni los principios de la moral cristiana; y los mexicanos, después de la reforma constitucional, de 2001, respetan estos derechos colectivos indígenas siempre y cuando se ejerzan aplicando la Constitución y las leyes del Estado mexicano.

La mayoría de los pobladores de la hoy llamada Mesoamérica, durante los dos siglos del imperialismo azteca, en relación con el tema que hoy nos convoca, no tuvieron una organización territorial centralizada ni una autoridad azteca en su autogobierno. Tenían una vida, diríamos ahora “autónoma”, no soberana. Durante la conquista y colonización castellana de tres siglos, los indígenas fueron sometidos, por el contrario, a un sistema ahora centralizado, territorialmente definido y con autoridades castellanas (religiosas, civiles o militares) en sus autogobiernos (llamados, en general, “barrios” en las ciudades virreinales; y “repúblicas”, “pueblos”, “reducciones”, “congregaciones”, “cofradías”, lejos de las ciudades virreinales.) En este periodo, no se puede hablar que haya habido “municipios indígenas”, formalmente, porque en su origen fue una organización de gobierno hecha por y para castellanos.

El autogobierno indígena, durante el periodo del México Independiente del siglo XIX, sobrevivió de facto, de hecho, debido a las pugnas por el poder entre liberales y conservadores (criollos y mestizos, nacionales y extranjeros). Las normas que se crearon, en este vaivén político, no tomaron en cuenta las poblaciones, territorios y gobiernos indígenas, existentes. El llamado “pacto federal” que crea el Estado mexicano vencedor fue firmado por los líderes políticos herederos de las “provincias intendencias” de la Colonia, ahora convertidas en “Estados libres y soberanos”, donde fueron anexados los territorios indígenas, sin reconocerlos como tales: unos dentro de los nuevas entidades federativas, otros divididos entre éstas.

La Constitución federalista que se crea en 1917 organiza al Estado con municipios hechos, ahora, por y para no indígenas: para mexicanos mestizos. En ninguno de sus artículos se menciona la palabra “indígena”. Aunque se puede considerar que cuando se habla de los derechos individuales se encuentran implícitos los indígenas y cuando se habla de los derechos “sociales” reconocidos a campesinos y trabajadores se encuentran implícitos también los indígenas, si se considera que todavía eran la población mayoritaria en el país.

El reconocimiento que se hace en la Constitución de 1917 a la tierra “comunal” (o las comunidades) y “ejidal” (o los ejidos), se les piensa como organizaciones “de campesinos”, no de indígenas (aunque lo sean) y no como entidades políticas de autogobierno, sino “agrarias”, de producción de alimentos, de tierras de cultivo, no espacios de jurisdicción ni cultura propias, específicas.

Los indígenas fueron considerados durante el siglo XX como objetos de políticas públicas de asimilación cultural, de “mestizaje” o “mexicanización”, pero no sujetos de derechos propios, es decir, se les vieron como espectadores, no como actores de su propia organización y desarrollo. El Estado monarquista castellano y el Estado republicano mexicano etiquetaron, clasificaron, jurídicamente, al indígena como “menor de edad”, como “incapaz”, y en consecuencia se autonombraron como sus “defensores”, “procuradores”, “tutores”, es decir, como Estados “paternalistas”, no porque pretendieran una real protección y desarrollo de los indígenas, sino que el fin era su control político y sumisión, como carne de cañón laboral en la Encomiendas y luego en las haciendas, y actualmente como carne de cañón electoral, sin capacidad para pensar por ellos mismos ni mucho menos autogobernarse.

De pronto, se escuchó un “ya basta” desde el corazón indígena de Chiapas el 1º de enero de 1994 para despertar no en el “primer mundo” prometido por la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos, sino en el quinto mundo, el de los pobres entre los pobres de México, el mundo indígena. El Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) no reivindicó en su inicio, explícitamente, el derecho a la libre determinación política y cuando lo hizo la primera reacción del Estado mexicano fue negativa: “se estarían creando estadititos”, “el país se balcanizaría”, se dijo.

Pasaron varios años para convencer a los temerosos de que el derecho a la libre determinación, ya reconocido por México desde 1992 en el Convenio 169 sobre derechos indígenas de la Organización Internacional del Trabajo, no implicaba “separación”, “independencia”, “soberanía”, sino que la lógica del reconocimiento jurídico al autogobierno indígena era al interior de la estructura política del Estado como parte del mismo, es decir, como “autonomía”. Este es el sentido que confirmaría también la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos Indígenas en 2007 y la Convención Americana de Derechos Indígenas en 2018, ambas aprobadas por México.

Los Diálogos de San Andrés Larráinzar entre el EZLN y el Estado mexicano derivaron en un Acuerdo en 1996 donde se estableció una hoja de ruta para reconocer los derechos indígenas: la Comisión de Concordia y Pacificación para el Estado de Chiapas (Cocopa) presentaría al Congreso federal las iniciativas de reforma constitucional que se aprobaran sobre los siguientes temas: 1) derecho y cultura indígenas; 2) democracia y justicia indígena; 3) desarrollo indígena, y 4) mujeres indígenas.

La reforma constitucional en materia indígena de 2001 fue el resultado de la aprobación del primer tema “derechos y cultura indígenas”. El EZLN se retiró desde entonces del diálogo con el Estado: consideró que lo aprobado era una “burla” por haber alterado el fondo de la Iniciativa de reforma. Quiero destacar un punto en dicha controversia relacionado como mi tema: el derecho a la libre determinación política de los pueblos indígenas.

Para el debido cumplimiento del derecho a la autonomía política de los pueblos indígenas se mandata a las entidades federativas para reformar sus Constituciones y leyes reglamentarias para crear nuevos municipios indígenas (artículo 2º, apartado “A”). Estos procesos de remunicipalización indígena deberían estar apoyados con la aprobación de la correspondiente ley reglamentaria en materia de Autonomía Indígena del mencionado apartado “A” del artículo segundo. A nivel local sólo el estado de Morelos ha cumplido con la creación de municipios indígenas y a nivel federal no existe todavía una Iniciativa de Ley de Autonomía Municipal Indígena, que el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal y el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas, por consenso con los pueblos indígenas de México, podrían presentar al Congreso federal.

¿Cuál fue el punto de controversia para el EZLN? Los zapatistas consideraron que el derecho a la libre determinación no fue reconocido porque no se conservó explícitamente los que se decía también en la Iniciativa: que los pueblos indígenas serían considerados como “entidades de derecho público”. Para mí lo son, con base en lo que ya se reconoce explícitamente en el artículo segundo apartado “A”: derecho a la autonomía política con sistemas normativos propios, es decir, como órganos del poder político y jurídico del Estado mexicano, para organizarse, crear y aplicar sus propias normas, órganos con imperium, potestas: fuentes del derecho positivo y organismos jurisdiccionales del Poder Judicial.

El reconocimiento explícito a los pueblos indígenas también como “entidades de interés público”, tampoco se opone a lo primero, es decir a su reconocimiento como entidades de derecho público (ni lo anula, por supuesto), por el contrario, lo complementa, ya que se refiere a garantizar otro derecho: el derecho al desarrollo social de los pueblos indígenas, lo cual justifica la existencia del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, ya que su ley que lo crea desde diciembre de 2018 es reglamentaria del apartado “B” del artículo 2º.

Concluyo proponiendo las principales características que el municipio indígena del siglo XXI debe tener: libertad absoluta para aprobar sus propias normas; la elección directa de sus propias autoridades; sesiones enteramente públicas; libertad y amplitud suficiente para decretar su régimen fiscal; la elección de una Junta General de Vecinos que decida libremente a través de escrutinio secreto y mayoría de votos: la aprobación presupuestal anual; la enajenación o adquisición de fincas por parte del municipio; la celebración de contratos (relacionados) con el abastecimiento de aguas, alumbrado, saneamiento, compra de útiles o efectos para establecimientos públicos; la aprobación de empréstitos en casos extraordinarios; la rendición de cuentas y su aprobación; la solicitud de nuevas escuelas primarias y su personal, de nuevos caminos o su reparación y la ejecución de alguna obra de interés público.

“Esta ley permanecerá en vigor hasta que una vez alcanzado el absoluto triunfo de la Revolución e instalado debidamente el Congreso general, dicte éste la Ley Orgánica sobre el Municipio Libre, de conformidad con la reforma constitucional respectiva”. Reforma, Libertad, Justicia y Ley. Dado en el Cuartel General de la Revolución en Tlaltizapan, Morelos, a los quince días del mes de septiembre de mil novecientos diez y seis. El General en Jefe del Ejército Libertador, Emiliano Zapata.

He retomado mis propuestas casi literalmente, conservando su estilo y redacción, de la Ley General sobre Libertades Municipales del Jefe Supremo de la Revolución de la República, Emiliano Zapata, todavía por hacer efectivas, como homenaje en este día que se cumple su centenario luctuoso.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez