Los derechos indígenas en la Constitución mexicana: cuestión de principios¹

Publicado el 18 de junio de 2019

Jorge Alberto González Galván
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
jagg@unam.mx

I. Introducción

La exposición se desarrollará con base en los principios contenidos en las normas constitucionales que reconocen, implícita o explícitamente, los derechos indígenas. Los principios, sean filosóficos, éticos o jurídicos, son herramientas de explicación, de argumentación, para solucionar conflictos o responder preguntas.

En la primera parte se explicarán los artículos 1º, 18 y 115, y en la segunda parte el artículo más amplio de nuestro tema: el 2º.

II. Primera parte

1. Artículo 1º

— Principio de no discriminación: nadie puede ser discriminado por su origen étnico (reforma de 14 de agosto de 2001). Incluso en los mismos pueblos y comunidades indígenas (primer párrafo del apartado B del artículo 2º).

— Principio de respeto a los derechos humanos de fuente nacional e internacional: toda autoridad (incluyendo la indígena) debe garantizar y promover los derechos humanos (reforma del 10 junio de 2011).

2. Artículo 18

— Principio de reinserción social: los sentenciados (incluyendo a los indígenas) podrán cumplir sus penas en las cárceles más cercanas a sus domicilios (reforma del 14 de agosto de 2001). El Convenio 169 de la OIT sobre Derechos Indígenas, de 1989, sugiere a los Estados evitar a los indígenas las penas privativas de su libertad dada su condición de pobreza y de la necesidad de no romper la integración familiar, con penas sustitutivas (como el trabajo comunitario).

3. Artículo 115

— Principio de representación. El derecho a elegir a sus propios representantes en los ayuntamientos deberá ser reglamentado por las legislaturas de los estados, respetando las formas de elección propias de cada pueblo (artículo 2º, fracción VII) y las comunidades indígenas podrán asociarse para solicitar mejoras (artículo 115, fracción III, último párrafo).

— Principio de paridad de género. En la elección de sus representantes en los ayuntamientos se observará el principio de paridad de género: que el número de regidores y síndicos será el mismo de hombres y mujeres (reforma del 6 de junio de 2019).

III. Segunda parte

Artículo 2º

El actual artículo 2º de la Constitución federal de México fue reformado el 14 de agosto de 2001 y ha tenido dos modificaciones: el 22 de mayo de 2015 y el 29 de enero de 2016. Su contenido está tomado del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Derechos Indígenas, de 1989, y los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, Chiapas, celebrados en 1996 entre el Estado mexicano y el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). El tema “Derechos y culturas indígenas” que discutieron y luego presentaron en una iniciativa de reforma constitucional se aprobó en el Congreso federal y en la mayoría de los Congresos locales en 2001. Los otros temas que quedaron pendientes de discutir y presentar al Congreso federal son: “Democracia y justicia indígenas”, “Desarrollo indígena” y “Mujeres indígenas”.

El artículo 2º tiene cinco párrafos introductorios y dos apartados.

Párrafos introductorios: los sujetos de derechos

— Principio de unicidad e indivisibilidad. La lógica del reconocimiento de los derechos indígenas se entiende al interior de la estructura estatal, la cual debe reestructurarse, no desestructurarse. Por ello, establecer en el primer párrafo que “la nación mexicana es única e indivisible” resulta innecesario. Esta declaración no existía en la iniciativa de reforma, fue incorporada en el Congreso federal y parece más bien una amenaza o la expresión de un temor infundado, de un falso orgullo producto de un arrebato nacionalista.

— Principio de pluriculturalidad. La anterior reforma constitucional en materia indígena (y de hecho la primera) fue en 1992 (artículo 4º) al calor de la conmemoración del quinto centenario de la llegada de Cristóbal Colón a América. Lo más rescatable de dicha reforma, y que recoge la reforma de 2001, es la declaración de un nuevo proyecto de nación, ya no monoculturalista (producto de la mezcla de las culturas española e indígena) sino pluriculturalista: fundada en la existencia de los pueblos indígenas y respetuosa de todas las culturas (párrafo segundo y último párrafo del apartado B).

— Principio de sujetos de derecho. El artículo 2º en materia indígena nos aporta elementos de definición de los indígenas como sujetos de derechos colectivos e individuales.

1. Colectivos

Los pueblos indígenas son los descendientes de quienes habitaban el país antes de la conquista española, conservan sus características culturales y están integrados por comunidades con territorios y autoridades propias (párrafos segundo y cuarto).

2. Individuales

La “conciencia de su identidad” indígena es un derecho individual que autodefine (principio de autoadscripción), a las personas como sujetos de derechos: con base en el Inter-censo de 2015 existen 25 millones de mexicanos que se autoidentifican como indígenas (párrafo tercero). Y que será necesario que la cédula de identidad, de manera voluntaria, haga constar la identidad indígena de la persona.

— Principio de libre determinación. En el Convenio 169 de la OIT sobre Derechos Indígenas del 27 de junio de 1989 se establece que el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas no es un derecho a la independencia o separación de los Estados, no es soberanía, sino “autonomía”, es decir, el derecho a autogobernarse al interior de los Estados. Esta aclaración ha permitido borrar temores para poder aprobar a nivel internacional la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos Indígenas del 13 de septiembre de 2007 y la Declaración Americana de Derechos Indígenas del 14 de junio de 2016. Estos tres documentos internacionales han sido aprobados por México (párrafo quinto).

En el artículo 2º se establece que el ejercicio de este derecho a la libre determinación se deberá dar en el marco constitucional que asegure la unión entre todos, para lo cual se obliga a las entidades federativas a reformar sus Constituciones y leyes tomando en cuenta los derechos autonómicos de los pueblos indígenas (párrafo quinto).

El apartado A: los derechos de los pueblos

— Principio de autonomía. La libre determinación de un pueblo significa la capacidad para decidir su propia organización social, económica, política y cultural (fracción I).

— Principio de jurisdicción. El derecho de un pueblo a aplicar su propio derecho, su derecho a la juris dictio, está garantizado a los pueblos indígenas por las normas internacionales y por la fracción II. Y como toda autoridad que se le reconoce imperium y potestas (facultados para crear y aplicar normas) deberán respetar los principios constitucionales dogmáticos (los derechos humanos) y orgánicos (los órganos del Estado).

Este reconocimiento constitucional explícito de los sistemas normativos indígenas significa por tanto que sus autoridades judiciales forman parte del Poder Judicial del Estado, sus normas propias son fuentes del derecho positivo mexicano y sus resoluciones son de pleno derecho, son cosa juzgada, por ello, en aplicación del principio del pluralismo jurídico, no deberían estar sujetas a la “homologación” (como decía la iniciativa de reforma) ni a la “validación” (como dice la fracción II) por otra autoridad judicial.

— Principio de elección. Elegir a sus propias autoridades con base en sus propias normas de elección está reconocido en la fracción III, convocando a las mujeres a participar (con voz y voto) e integrándolas (ser votadas) en sus órganos de representación en condiciones de igualdad con los hombres, sin limitaciones para ambos (reforma del 22 de mayo de 2015), respetando el pacto federal, la soberanía de los estados y la autonomía de la Ciudad de México (reforma del 29 de enero de 2016).

— Principio cultural. El derecho a su identidad cultural está garantizado en la fracción IV: idiomas, conocimientos y todo su quehacer comunitario propio.

— Principio territorial. El derecho a la tierra y su integridad consta en la fracción V.

— Principio de recursos naturales. El derecho a los beneficios que se obtengan por la explotación de sus recursos naturales se establece en la fracción VI.

— Principio de representación. El derecho a elegir a sus propios representantes en los ayuntamientos deberá ser reglamentado por las legislaturas de los estados, respetando las formas de elección propias de cada pueblo (fracción VII).

— Principio de acceso a la justicia. El derecho a acceder a la justicia fuera de sus comunidades en todas las instancias jurisdiccionales significa que deberá aplicarse el derecho indígena propio de cada pueblo y serán auxiliados por intérpretes y defensores de oficio (fracción VIII).

— Principio de reglamentación. En el último párrafo del apartado A se obliga a los estados a reformar sus Constituciones y leyes para garantizar este derecho a la libre determinación de sus pueblos indígenas, reconociéndolos como entidades de derecho público (tal como se establecía en la iniciativa de reforma, pero que se suprimió por considerar que ya estaba implícito y por tanto con personalidad jurídica sus autoridades), y reconocerlos también como entidades de interés público para apoyar institucionalmente su desarrollo social y prácticas culturales. Ambos reconocimientos como entidades de derecho e interés públicos no se oponen, se complementan.

Sólo el estado de Morelos ha reconocido municipios indígenas: Xoxocotla, Hueyapan, Coatetelco y Tetelcingo (reforma de 2017 que entró en vigor desde enero de 2019).

El apartado B: las obligaciones del Estado

Se obliga al Estado, en sus tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), a:

— Principio de igualdad social. Promover la igualdad de oportunidades: la marginación social y la exclusión económica que los pueblos indígenas han padecido deben eliminarse, promoviendo su desarrollo educativo y laboral (primer párrafo).

— Principio de no discriminación. Eliminar cualquier práctica discriminatoria: el origen étnico no debe ser causa de rechazo (por acción u omisión) en los espacios públicos, educativos y laborales (primer párrafo).

— Principio de participación en el bienestar. Diseñar políticas públicas para el desarrollo y bienestar: con la participación de los pueblos indígenas y en su aplicación, en materia de:

a. Derechos económicos: con inversiones y asignación presupuestal directa (fracción I).

b. Derecho a la educación: con planes y programas en sus propios idiomas y profesores bilingües en todos los niveles educativos; con capacitación y becas en todos los niveles educativos y con su participación para incorporar en los contenidos de los planes y programas sus propios conocimientos y culturas (fracción II).

c. Derecho a la salud: con clínicas que integren a la medicina tradicional y con apoyos a la alimentación infantil (fracción III).

d. Derecho a los servicios públicos: con espacios deportivos, viviendas dignas con electricidad y agua potable (fracción IV).

e. Derechos de las mujeres: con apoyos para su educación, salud, empleo y participación en la toma de decisiones comunes (fracción V).

f. Derecho a vías y medios de comunicación: con la construcción de carreteras, estaciones de telecomunicaciones y con medios de comunicación masiva propios (fracción VI).

g. Derecho al empleo: con inversiones públicas y privadas, favoreciendo también el autoempleo y el acceso justo a los sistemas de abasto y comercialización (fracción VII).

h. Derechos laborales: con salarios justos, seguridad social y educación, para sus familias, cuando desarrollen trabajos de campo fuera de sus comunidades en el país y en el extranjero (fracción VIII).

i. Derecho a la consulta: para la elaboración de los planes de desarrollo federal, estaduales y municipales, así como el de la Ciudad de México (fracción IX, reformada el 29 de enero de 2016), incorporando sus recomendaciones (fracción IX).

— Principio presupuestal. En el penúltimo párrafo del apartado B se obliga, en particular a la Cámara de Diputados federal, Congresos locales y ayuntamientos, para que establezcan partidas presupuestales que garanticen el cumplimiento de estos derechos, integrando a los pueblos indígenas en su ejercicio y vigilancia.

— Principio de pluriculturalidad mundial. El reconocimiento del proyecto de nación pluricultural, si bien está sustentado en la existencia de los pueblos indígenas, el último párrafo del apartado B del artículo 2º establece que estos derechos deben ser reconocidos también a “toda comunidad equiparable”, como los afromexicanos y todas las culturas o comunidades de extranjeros radicados en el país: asiáticos, africanos, europeos, americanos (norteamericanos y latinoamericanos)…

— Principio de reglamentación federal. Los derechos lingüísticos indígenas han sido reglamentados en la Ley General de los Derechos Lingüísticos (del 13 de marzo de 2003), la cual reconoce a sus 68 lenguas como idiomas nacionales, es decir, válidos en todo el país, no sólo en sus comunidades, y sus derechos al desarrollo y bienestar social reconocidos en el apartado B han sido reglamentados al crearse la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el 21 de mayo de 2003, y reformada como Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas el 4 de diciembre de 2018.

IV. Conclusión

- Conservar los párrafos introductorios en los que constan los sujetos de derechos y el derecho a la libre determinación (parte dogmática).

- Incluir en el artículo 115 (parte orgánica) los derechos autonómicos que constan en el apartado A.

- Incorporar las obligaciones del Estado que constan en el apartado B en una ley de desarrollo constitucional.

Principio de estado pluricultural de derecho. Al reconocerse constitucionalmente los derechos individuales en el siglo XIX se identificó al Estado como liberal de derecho; al reconocerse los derechos colectivos en el siglo XX, como Estado social de derecho, y el reconocimiento de los derechos indígenas en el siglo XXI se agrega la identificación del Estado como pluricultural de derecho. El Estado de derecho actual es, pues, liberal, social y pluricultural, en consecuencia, nuestra responsabilidad es que los derechos individuales, sociales y culturales sean aplicados de manera efectiva cualquiera que sea el partido que nos gobierne.

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LEANDER, Birgitta (compilación, coordinación y prólogo), Pueblos indígenas de hoy. Aprender del pasado para entender el presente, Veracruz, Universidad Veracruzana, 2013.

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