Los Principios de Venecia sobre las instituciones de los Defensores del Pueblo

Publicado el 25 de julio de 2019

Ana Cristina González Rincón
Estudiante de doctorado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
anacristina.glzr@gmail.com

El pasado 15 y 16 de marzo de 2019, la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho del Consejo de Europa (más comúnmente conocida como la Comisión de Venecia) adoptó los Principios sobre la Protección y la Promoción de las Instituciones del Defensor del Pueblo (en adelante Principios de Venecia) en la 118º sesión plenaria realizada en la Ciudad de Venecia, Italia. El 2 de mayo de 2019 fueron aprobados por el Comité de Ministros en la 1345ª reunión de los delegados de los ministros en Estrasburgo.

La Comisión de Venecia fue creada en 1990 como un órgano consultivo del Consejo de Europa y está integrada por expertos en el campo del derecho constitucional. Por tanto, su principal actividad consiste en asesorar sobre el funcionamiento de las Constituciones y la protección de los derechos humanos. Esta Comisión se ha encargado de trabajar principalmente de manera cercana con los tribunales constitucionales de cada país para formar lo que se conoce como patrimonio constitucional común: “valores que son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres”.¹

En recientes fechas, sin embargo, su actividad ha sido la de prestar atención a otras instituciones del Estado, como los Defensores del Pueblo. El hecho de que la Comisión haya pensado en la elaboración de estos Principios es una señal sobre la importancia que representan estas instituciones en los sistemas democráticos en donde se han establecido (Preámbulo de los Principios). Pues hay que destacar el papel que desempeñan para pedir a los parlamentos y gobiernos que respeten y fomenten los derechos humanos y libertades fundamentales, siendo dicho papel de máxima importancia, sobre todo durante los periodos de dificultad o conflictos en la sociedad (Preámbulo de los Principios de Venecia).

Los Defensores del Pueblo también se han caracterizado por ser elementos democráticos de balance y contrapeso, pues transparentan la actividad del gobierno al mismo tiempo que rinden cuentas al pueblo. Estas instituciones, a su vez, se han centrado en el compromiso de trabajar en pro de todos los derechos fundamentales, pero en especial sobre la defensa de algunos derechos económicos, sociales y culturales (o también llamados prestacionales en España).

De hecho, la Comisión de Venecia ha resaltado también su preocupación por el hecho de que estas instituciones se encuentren a veces bajo diferentes formas de ataques y amenazas, como la coerción física o psicológica, acciones jurídicas que amenazan la inmunidad, la supresión como represalia, los recortes presupuestarios y la limitación de su mandato (Preámbulo de los Principios de Venecia).

Por lo anterior, los Defensores del Pueblo forman parte también de ese patrimonio constitucional común, considerando que en la actualidad la institución existe en más de 140 Estados, a nivel nacional, regional o municipal (Preámbulo de los Principios).

Bajo esa lógica, los Principios de Venecia pueden ser entendidos como una guía mínima sobre el funcionamiento que deben adoptar estas instituciones a nivel nacional, como buenas prácticas que deben ser aplicadas por todos los Estados para lograr una homogeneidad en la institución. Aun y cuando los Principios hayan sido adoptados por un órgano regional, se debe valorar su alcance a todas las instituciones que forman parte del mismo, incluido el caso de México, que es miembro desde 2010.

Los Principios de Venecia están formados por veinticinco buenas prácticas que, en opinión de la Comisión de Venecia, se pueden adoptar teniendo en cuenta las diversas idiosincrasias y cultura política y jurídica de cada Estado. Para su mejor comprensión se pueden clasificar en cinco categorías: 1) mandato, 2) nombramiento, 3) facultades, 4) competencia y 5) límites.

En cuanto a la primera categoría, la de mandato, los Principios hacen referencia sobre todo a la necesidad de que la institución se encuentre establecida en el texto constitucional como un órgano independiente y pueda contar con recursos presupuestarios suficientes e independientes. Su mandato también debe evitar que reciban instrucciones de otra autoridad. De manera adicional, se señala que el mandato debe abarcar tanto la prevención y la corrección de la mala administración como la protección y la promoción de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.

Con respecto a la segunda categoría, relativa al nombramiento del Defensor, se incluyen aspectos como su elección por el parlamento, de acuerdo con los procedimientos internos de cada Estado pero respetando la imparcialidad, independencia y legitimidad de la institución. De acuerdo con la Comisión de Venecia, el tiempo para desempeñar el cargo de Defensor debe ser más largo que el mandato de la institución que lo haya nombrado y, preferentemente, será uno solo sin posibilidad de reelección, aunque, de haberla, se sugiere que sea por una vez. El Defensor debe gozar de inmunidad jurídica respecto de sus actividades (inmunidad funcional) durante el tiempo de su encargo.

Por lo que hace a la tercera categoría o facultades de la institución, se señala que el trabajo del Defensor es iniciar investigaciones como consecuencia de las quejas que reciba y podrá hacerlo también por iniciativa propia. En caso de que las quejas terminen en recomendaciones, éstas deberán ser exigibles a los funcionarios y autoridades a quienes se dirijan, de acuerdo con lo que establezca la ley en dichos casos. Sobre las recomendaciones, serán individuales, pero no hay motivo para que puedan ser también generales.

Dentro de sus facultades también se hace referencia a la capacidad que tienen para elaborar informes sobre el incumplimiento de la administración pública, los cuales deberán ser públicos y tenidos en cuenta por las autoridades.

De acuerdo con los Principios de Venecia, el Defensor del Pueblo también estará facultado para impugnar la constitucionalidad de leyes y reglamentos o los actos administrativos generales, así como presentar recomendaciones para modificar o reformar la legislación vigente en materia de derechos humanos cuando así lo considere necesario.

Por lo relacionado con su competencia (cuarta categoría), los Principios de Venecia señalan que abarcará la administración pública en todos sus niveles, los servicios públicos y de interés general ofrecidos a los ciudadanos, ya sea por los organismos estatales o por entidades privadas.

Finalmente, como cualquier institución del Estado, el Defensor del Pueblo tiene determinados límites (quinta categoría) que, en su caso, se trata de los relacionados con el Poder Judicial, en el sentido que no podrá conocer sobre quejas sobre el mismo, sino solamente aquellas que garanticen la eficacia del procedimiento y el funcionamiento administrativo de dicho sistema.

Es obligación de los Estados miembros insertar estos Principios en su legislación nacional a fin de cumplir con ellos, inclusive pudiendo trasladarlos mutatis mutandis a los Defensores de otros niveles como el estatal, el municipal o el universitario y como parte de una evaluación a éstos.

Como reflexión final, no debe olvidarse que ya existen los Principios de París de Naciones Unidas, por lo que será interesante ver su conexión con los Principios de Venecia y el impacto práctico que tendrán en estas instituciones, ya sea como instituciones nacionales de derechos humanos o como Defensores del Pueblo.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez