Los pueblos y comunidades afromexicanas en la Constitución

Publicado el 19 de septiembre de 2019

Elia Avendaño Villafuerte
Profesora-investigadora del Programa Universitario de Estudios de la Diversidad
Cultural y la Interculturalidad, UNAM
eavendanov@hotmail.com

Presentación

Nuestro país tiene su fundamento jurídico en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos emitida desde hace 102 años; en ese entonces, la atención e intención estaba puesta en su consolidación como una sola nación y para eso se encaminaron las directrices jurídicas; en 1992 se produjo el primer cambio constitucional que incluyó el reconocimiento de la pluriculturalidad de la nación, para armonizar su contenido con la reciente ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169 de la OIT), fruto de la revisión del Convenio 107 sobre Poblaciones Indígenas y Tribales, que databa de 1957. Más tarde, y después de múltiples reclamos sociales, como forma de encauzar las demandas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional, fue nuevamente modificada la Constitución en el artículo 2º, cuyo texto reiteró la composición pluricultural de la nación y contempla varios derechos colectivos de los pueblos indígenas.

En esta pluriculturalidad fueron omitidos los pueblos negros de México. En la costa chica de Guerrero y Oaxaca surgieron varias organizaciones sociales que desde 2009 y de diversas maneras plantearon su exigencia para ser reconocidos como pueblos en la Constitución federal. Canalizaron sus esfuerzos en múltiples espacios de lucha, entre ellos los ámbitos legislativos, que fructificaron en los Congresos locales de Oaxaca (2013) y Guerrero, (2014), y posteriormente fueron incluidos en la respectiva normatividad de la Ciudad de México (2017) y Veracruz (2018).

La escasa sensibilidad política hacia el tema no permitía augurar que una iniciativa más, presentada en octubre de 2018 en el Senado, tuviera algún impacto, pero algo pasó y conforme al proceso legislativo fue aprobada en el Senado el 30 de abril de este año, luego en la Cámara de Diputados el 27 de junio; después de recabar la votación en sentido positivo de los Congresos locales de 17 entidades federativas, fue enviada al Poder Ejecutivo Federal para su promulgación y publicación. Ahora, a partir del 9 de agosto, los pueblos y comunidades afromexicanas son parte de la Constitución federal.

El texto es escueto; crea un apartado C para incluirlos, sin explicar las razones que tuvieron quienes la propusieron para evitar modificar la parte medular del artículo 2º constitucional:

Artículo 2º…

C. Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de la Nación. Tendrán en lo conducente los derechos señalados en los apartados anteriores del presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social.

Nos interesa conocer los vericuetos y periplos políticos por los que este párrafo pasó para llegar a la carta magna, que espero nos puedan dar a conocer quienes estuvieron implicados en el proceso parlamentario. Mientras tanto, vamos a analizar el contenido de esta adición, a partir de los cinco aspectos que abarca.

1) Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas

El reconocimiento de su existencia significa, de forma directa, su visibilización normativa como “nuevos” sujetos colectivos, esto les permite sumarse al reclamo de los pueblos indígenas para ser reconocidos como sujetos de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Abre la vía para un conjunto de acciones concertadas con los pueblos indígenas, ahora los pueblos afromexicanos surgen, irrumpen en el sistema jurídico mexicano y traen su propia agenda de exigencias y reclamos, algunos de ellos en conjunto con otros sectores de la población, pero otros muy específicos derivados de los obstáculos que encuentran en su cotidianeidad y de las problemáticas concretas que enfrentan.

Esa adición, aunque escueta, abre espacios para el ejercicio de derechos porque surge en un contexto de derechos humanos. Desde 2011 se reformó el artículo 1º de la Constitución y con ello se modificó el paradigma normativo para interpretar los derechos humanos. Ahora todos esos derechos están al mismo nivel pueden ser invocados directamente para su aplicación a casos concretos. Independientemente si provienen de la Constitución federal o de tratados internacionales.

Con la actual plataforma de interpretación que se deriva de la reforma de derechos humanos, los pueblos y comunidades afromexicanas pueden utilizar ese punto de apoyo constitucional para demandar la interpretación conforme lo que les permitirá exigir sus derechos ante juzgados y tribunales a través de los juicios de amparo para demandar su cumplimiento pleno.

Además, ahora tienen certeza jurídica; como afromexicanos o afromexicanas pueden ser expresamente considerados dentro de las llamadas “categorías sospechosas” o grupos en situación de vulnerabilidad para exigir medidas específicas o acciones afirmativas de políticas públicas que les beneficien.

Conforme al artículo 1°, último párrafo, de la Constitución federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha establecido las llamadas jurídicamente categorías sospechosas, que se refieren a las personas que están alguna situación de vulnerabilidad por su pertenencia a cualquier grupo en dicha situación, entiéndase como tales: el origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Esto es relevante porque conforme a los criterios de la SCJN, el concepto de igualdad formal trasciende para abarcar a la igualdad sustantiva o de hecho, que tiene como objetivo remover y/o disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos, entre otros, que impiden a las personas, comunidades o pueblos gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con cualquier otro conjunto de personas o grupo social.

Ahora bien, ¿quiénes son los pueblos y comunidades afromexicanas? ¿A quiénes se aplica ese apelativo? Para abordar el tema es necesario invocar el párrafo tercero de ese mismo artículo 2º constitucional: “La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas”.

Este párrafo señala que para su identificación es necesario respetar su conciencia de identidad: quien se considere afromexicano será identificado así. Es decir, las personas, comunidades o pueblos afromexicanos serán quienes asuman su pertenencia cultural con base en sus costumbres, tradiciones o historia.

Esto lo ha reiterado la SCJN en varias resoluciones cuando se refiere a los indígenas, al señalar que la definición de lo indígena no corresponde al Estado, sino a los propios indígenas. Al utilizar esta interpretación por equiparación podemos anotar que será afromexicano solamente quien se asuma como tal. Ninguna persona puede ser obligada a aceptar una identidad.

El criterio de autoadscripción fue utilizado en el levantamiento de la Encuesta Intercensal 2015 que elaboró el INEGI, con el siguiente resultado:

El respeto a la identidad obliga a eliminar el uso de estereotipos que perpetúan prejuicios y vulneran derechos humanos.

Esta aclaración es necesaria para evitar equívocos, pues el color de piel, la apariencia, el fenotipo, las características físicas o el origen étnico o nacional, no definen la identidad de la persona.

2)… cualquiera que sea su autodenominación

La adición también incluye una acción discrecional que deja abierta la posibilidad a los pueblos y comunidades para que asuman cualquier otra autodenominación. Este ha sido un reclamo reiterado de las organizaciones que defienden los derechos de los pueblos negros, porque su identidad implica decidir su forma de llamarse, por lo que significa en su entorno y se refleja en su dignidad.

Por ello, en abril de 2017 organizaron el Coloquio Nacional “¿Cómo queremos llamarnos? Horizonte Censo INEGI 2020”, con el Programa Universitario de Estudios de la Diversidad Cultural y la Interculturalidad de la UNAM, a partir del cual se elaboró el Catálogo de autodenominaciones, que refleja la diversidad de formas de nombrarse:

Estas formas de nombrar dependen de la autoidentificación de las personas que forman parte de las comunidades, por lo que la adopción de un término o categoría para denominarlos necesariamente debe pasar por el respeto a su sentido de pertenencia, al proceso para recuperar y el revalorar el contenido de las palabras con que se nombran, en un proceso que revierta estigmas y les aporte una trascendencia que les empodere.

Debido a eso en muchos lugares se niegan a ser estandarizados como afrodescendientes, apelativo ajeno a sus cosmovisiones y simpatías.

Para evitar interpretaciones que limiten derechos, es pertinente la publicación en el Diario Oficial de la Federación de un catálogo nacional de autodenominaciones de los pueblos y comunidades afromexicanas, que permita registrar, anotar y utilizar todas y cada una de las formas que se utilizan en diversos lugares del país para nombrar a dichos pueblos, con lo que sus derechos estarán a salvo, para garantizar su ejercicio.

Ahora bien, en el ámbito internacional se utiliza el término afrodescendiente, que es poco usual entre los habitantes de la costa chica o de la costa veracruzana, pero abarca a todas las personas en tránsito, incluyendo a quienes no sean de nacionalidad mexicana, que ahora pueden gozar de la protección específica que se deriva de su pertenencia cultural; independientemente de la situación coyuntural en la que se encuentren, ya sea como migrantes o como víctimas de desplazamiento forzado.

Creo que no puede ser de otra manera, porque una interpretación literal o restringida que pretenda aplicar ese precepto Constitucional únicamente a los pueblos afromexicanos, violaría el principio pro persona, que obliga a todas las autoridades a garantizar la protección más amplia de los derechos humanos.

En esta tesitura, restringir el uso del término, podría ser un inconveniente para que el Estado mexicano cumpla con sus compromisos internacionales derivados de la Proclamación del Decenio Internacional para los Afrodescendientes, que hizo la Organización de las Naciones Unidas en 2015, con el tema Reconocimiento, Justicia y Desarrollo, que junto con la Declaración y el Programa de Acción de Durban, forman parte del marco de referencia para la implementación del Programa de Actividades del Decenio Internacional. En este sentido están también las obligaciones que se asumen con la firma de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (ICERD) o del Convenio 169 de la OIT, entre otros.

3)… como parte de la composición pluricultural de la nación

También se reconoce que las y los afromexicanos forman parte de la nación; esto contribuye a marcar una ruta para identificar las acciones que se requieren para que el Estado mexicano afronte su deuda histórica con ellos.

El reto no es menor, incluye reconocer, valorar y difundir sus aportaciones específicas en lo económico, social y cultural; que la historia enaltezca las trayectorias de personajes relevantes de ascendencia afro como Vicente Guerrero o José María Morelos y Pavón, para que las nuevas generaciones recuperaren su identidad y valoren sus raíces; lo mínimo incluye modificar la historia, los libros de texto, los planes educativos; mejorar los programas de salud y fomentar su participación en asuntos que les afecten.

Pero también incluye aspectos estructurales, para reconocerlos como parte del Estado, es decir, los pueblos y comunidades afromexicanas también son nuevos sujetos políticos. Su irrupción en el panorama nacional no puede limitarse, está constitucionalizada, esto implica: el respeto de sus lugares de asentamiento, que incluya por ejemplo, el acceso a la titularidad de concesiones para aprovechar la franja costera o la preferencia para obtener los permisos de pesca; el alcance de su concepto de territorio; o la creación de circunscripciones electorales; porque es necesario fortalecer sus estructuras internas y prever los espacios para su participación en las decisiones del Estado.

4) Tendrán en lo conducente los derechos señalados en los apartados anteriores del presente artículo en los términos que establezcan las leyes…

En cuanto a sus derechos, se reiteró que pueden invocar los derechos indígenas en lo que les aplique, como estaba contemplado para cualquier comunidad equiparable desde 2001.

En este aspecto existe una laguna de interpretación para saber el alcance de la frase “en lo conducente”, si cotidianamente no se respetan los derechos de los pueblos indígenas, cómo van a garantizar su aplicación las instancias de la administración pública, cuando solamente los órganos jurisdiccionales tienen competencia para interpretar la ley en los casos que no sea clara y explícita. Eso deja al arbitrio discrecional de quien decida, aplicación o no, de cada derecho.

En este tema, la falta de precisión legislativa también puede usarse como un nicho de oportunidad para exigir el cumplimiento efectivo de todos los derechos: civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, ambientales y los que se deriven de las acciones afirmativas correspondientes para atender la situación de exclusión, marginación, discriminación y racismo estructural en que se encuentra la mayoría de la población afromexicana. Aunque para ello sea necesaria la intervención de los juzgados y tribunales, locales y federales.

Si bien es un desafío para los pueblos y comunidades afromexicanas acudir a los poderes judiciales, por la complejidad de sus procesos y la incertidumbre del fallo de las sentencias que no siempre les es favorable, hasta el momento es una alternativa.

Uno de esos aspectos es el señalado en el penúltimo párrafo del apartado B del artículo 2º constitucional que determina:

Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.

Por la falta de precisión tendrán que judicializar esta determinación para ser incluidos en los presupuestos de egresos, al invocar la equiparación de derechos.

Además, esta adición es un fundamento constitucional suficiente para invocar por medio de los procedimientos contemplados en la Ley de Amparo, la interpretación conforme de varios instrumentos internacionales de derechos humanos que les beneficien, por ejemplo:

• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

• El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

• La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.

• La Declaración y el Programa de Acción de Durban aprobados en la Conferencia Mundial contra el Racismo.

• El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países Independientes.

5)…a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social

Este párrafo utiliza el verbo “garantizar”, al respecto cabe aclarar que un derecho se vuelve garantía constitucional cuando existe una institución con atribuciones específicas para cumplirlo.

En este caso, la institución competente, que originalmente fue el Instituto Nacional Indigenista, luego la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y a partir de la expedición de la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, es el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas. Es la autoridad del Poder Ejecutivo Federal responsable de los asuntos relacionados con los pueblos indígenas y afromexicano (sic). En el artículo 4º, fracción XII, le corresponde expresamente: “Promover el reconocimiento, respeto y ejercicio de los derechos del pueblo afromexicano y establecer las políticas, programas y acciones para su desarrollo integral y sostenible”.

Esta fracción, en relación con la segunda del mismo artículo 4º de la Ley del INPI, determina:

Aprobar y participar, en coordinación con las instancias competentes, en la formulación, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal con relación a los pueblos indígenas y afromexicano, garantizando la transversalidad institucional, la interculturalidad y la pertinencia económica, social, cultural, política, lingüística y de género.

Es decir, tiene facultades para coordinar a las dependencias de la administración pública federal, su intervención está dirigida a que se presupuesten y operen recursos específicos para estos pueblos.

La modificación constitucional impacta también de forma directa a lo señalado en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, pues en su artículo 59, fracción I, señala que el Instituto Nacional de Estadística tiene la facultad exclusiva de realizar los censos nacionales, en los que deberá contemplar de ahora en adelante a los pueblos y comunidades afromexicanas. Esto es de suma importancia porque el próximo año se llevará a cabo el Censo Nacional de Población y Vivienda 2020. En esta coyuntura debe definirse la pertinencia de la pregunta o preguntas para el levantamiento de la información, porque el subregistro de los pueblos afromexicanos, o su omisión, será violatoria de derechos humanos.

Otra instancia en la que recae la obligatoriedad para el cumplimiento de lo señalado en este apartado C del artículo 2º constitucional es el Consejo Nacional para Erradicar la Discriminación, Conapred, que según el artículo 17 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación tiene como objeto: “II. Llevar a cabo, las acciones conducentes para prevenir y eliminar la discriminación”.

Y para ello, en esta ley se define en el artículo 1º, fracción III:

Discriminación: Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo;

También se entenderá como discriminación la homofobia, misoginia, cualquier manifestación de xenofobia, segregación racial, antisemitismo, así como la discriminación racial y otras formas conexas de intolerancia;

Esta ley es la única que anota a la discriminación racial, definida en el artículo 1º de la ICERD, denota toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública.

Ahora el Conapred deberá incluir expresamente entre sus parámetros para recibir quejas y reclamaciones a esta forma de discriminación, lo que les permitirá contar con información específica para medir el fenómeno y tomar decisiones para revertir sus efectos.

Conclusiones

Esto es apenas el comienzo, hace falta analizar a profundidad otros aspectos en los que impacta esta adición constitucional como tema transversal, algunos de ellos son: la perspectiva de género, la discapacidad, la diversidad sexual, el acceso a la justicia, los mecanismos para su desarrollo y el acceso a oportunidades para mejorar sus niveles de vida, etcétera.

Si bien la adición es insuficiente y muy lejana a las expectativas que se generaron en los foros de consulta convocados por el Senado de la República, ahora es un hecho irrefutable que los pueblos afromexicanos forman parte de la Constitución.

Las observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, CERD, a los informes periódicos 18º a 21º combinados de México, le obligan a tomar acciones y dar atención puntual para modificar las condiciones de vida de este amplio sector de la población.

No podemos quitar el dedo del renglón, esto es sólo el inicio del camino, se requiere dar continuidad a los procesos de desarrollo legislativo para que se realicen las adecuaciones pertinentes que garanticen sus derechos específicos en el ámbito federal y los estados. Para ello hay que verificar que sean etiquetados recursos presupuestales específicos en el presupuesto de egresos de la federación.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez