Acuerdos para la pandemia en México¹

Publicado el 13 de abril de 2020

José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
investigador del Colegio de México y miembro del Colegio Nacional
jramoncd@scjn.gob.mx
@JRCossio

El 31 de marzo se publicó en el Diario Oficial el acuerdo del secretario de Salud con las medidas para enfrentar la emergencia sanitaria generada por el virus SARS-CoV2 (Covid-19). Es la respuesta más integral de las autoridades federales. Por ello es importante entender qué contiene el acuerdo y cuáles son sus alcances. Mucho de lo que en México haya de hacerse en los próximos y definitorios días, se basará en sus normas.

El acuerdo se denomina de “acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor” por la declaración hecha por el Consejo de Salubridad General el día 30 de marzo. Las denominaciones no son neutras. Con la expresión “fuerza mayor”, el Gobierno federal busca evitar que la pandemia se considere “contingencia sanitaria” en términos de los artículos 42 bis y 427, VII, de la Ley Federal del Trabajo. Ello, porque implicaría la suspensión temporal de las relaciones laborales y pagar de manera distinta a los trabajadores (art. 429, IV). Ante la ambigüedad generada, veremos cómo es que los patrones las asumen para el ya de por sí lastimado empleo formal del país.

La mejor manera de comprender el contenido de las acciones extraordinarias es identificando sus ejes principales. Por lo que hace al temporal, las regulaciones emitidas se extenderán hasta el 30 de abril. La única cuestión a destacar es que aun cuando existe un día fijo de terminación, se prevé que el regreso a las actividades laborales, económicas y sociales se hará de manera ordenada, escalonada y regionalizada, conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de Salud en coordinación con las del Trabajo y Economía. Ello exigirá distinguir entre la fecha de terminación de la emergencia y la de inicio efectivo de actividades.

El segundo tiene que ver con los sujetos a quienes se dirigen los acuerdos. En principio, a la totalidad de quienes habitamos en el territorio nacional. A la población en general se le exhorta, nada más, a resguardarse domiciliariamente durante el periodo señalado. Para las personas mayores de 60 años o con cierto tipo de padecimientos (diabetes, obesidad, hipertensión, insuficiencias cardíacas o respiratorias, etc.) se prevé un resguardo domiciliario estricto. Por el modo en que jurídicamente está construido el acuerdo, no se impone una obligación jurídica propiamente dicha al no existir sanciones en caso de incumplimiento. Se trata, hay que decirlo con claridad, de exhortaciones a la población en general y exhortaciones reforzadas a las personas en condición de riesgo.

Dentro del propio eje personal, están las determinaciones para quienes realizan cierto tipo de actividades. Más allá de las formas lingüísticas utilizadas, es evidente que no se regula a las actividades en sí mismas consideradas, sino las conductas de quienes las realizan. Esto último bajo las modalidades de esenciales y no esenciales. Las esenciales son las señaladas así expresamente y, por exclusión, las restantes no lo son. Las esenciales se clasifican en cinco grandes rubros. Primero, las necesarias para atender a la propia emergencia (laborales de la rama médica y paramédica; de apoyo al sistema de salud, su abasto, servicios y proveeduría; manufactura de insumos, equipamiento y tecnologías; disposición de residuos y sanitización, destacadamente). Segundo, seguridad pública y protección a la ciudadanía, la soberanía y la defensa nacionales; la procuración e impartición de justicia y las funciones legislativas federal y locales. Tercero, las de los sectores fundamentales de la economía (financiero, recaudación, energético, agua potable, alimentos, tiendas de autoservicio y mercados, estancias infantiles, seguridad privada, telecomunicaciones, medios de información y servicios funerarios, por ejemplo). Cuarto, las relacionadas con los programas sociales de Gobierno. Quinto, las necesarias para la conservación y reparación de la infraestructura de servicios indispensables (agua potable, energía eléctrica o gas, por ejemplo). Por la exclusión mencionada, las actividades no señaladas en el amplio y confuso listado anterior, serán no esenciales.

¿Qué implica que una actividad sea o no esencial? Que quienes se desempeñen en una u otra tendrán, o no, la obligación (en los términos ya apuntados) de continuarla o suspenderla. Quienes estén en las industrias financieras o de alimentos, por ejemplo, no podrán hacerlo; quienes se dediquen a la sastrería o a la producción de materiales de oficina, sí. Independientemente de estas diferencias, en el acuerdo no quedan claras las consecuencias jurídicas, que no morales ni sociales, para quienes sigan trabajando en actividades no esenciales o, viceversa, no lo hagan quienes están en una esencial. Sin embargo y a diferencia de los individuos, existen mayores elementos coactivos en las disposiciones administrativas que regulan los negocios. La Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco), la Comisión Bancaria o las Secretarías de Economía o del Trabajo, por ejemplo, cuentan con mejores medios para intentar clausurar o multar a los establecimientos que a su juicio incumplan con lo ordenado en el acuerdo.

Los dos ejes del acuerdo generan intersecciones que conviene aclarar. La primera es la relación entre las actividades no esenciales y las personas con restricciones estrictas por edad o riesgo. Aquí prevalece la segunda condición sobre la primera, por lo cual deben resguardarse. La segunda, tiene que ver con las personas que estando en riesgo realizan una actividad esencial. En el acuerdo también se dispone que deberán mantenerse resguardadas. Finalmente, quienes no estando en riesgo desempeñan una actividad esencial, voluntariamente pueden decidir si asisten a laborar.

En otro artículo el acuerdo modifica el reglamento interior del Consejo de Salubridad General a fin de incorporar como vocales titulares a los secretarios de Gobernación, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina, Seguridad y Protección Ciudadana y Trabajo y Previsión Social. Siendo entendible tal determinación, la manera en la que se hizo es contraria a derecho. El medio adecuado debió ser la reforma al reglamento interior por el presidente de México.

Expuestos los elementos esenciales del acuerdo, mi juicio es doble. Por una parte celebro su emisión. La tardanza en la adopción de medidas jurídicas por el Gobierno federal, provocó que diversos gobernadores y presidentes municipales emitieran las que estimaron adecuadas, rompiendo la unidad de la acción sanitaria que la pandemia exige. La actuación del secretario de Salud le reintegra la calidad de máxima autoridad sanitaria del país y lo coloca en el sitio que nunca debió haber perdido. Por otra parte y en lo material, el acuerdo es defectuoso. No supongo que mediante él debieran enfrentarse o ordenarse la totalidad de las acciones públicas que la pandemia requiere. Las cuestiones financieras, comerciales o, económicas, por ejemplo, están fuera de sus posibilidades. Sin embargo, sí debió atender a los aspectos sanitarios en toda su dimensión y con mucho mayor precisión. Si finalmente se quiso juridificar la pandemia, debió haberse hecho de manera que se suprimiera el mayor número de ambigüedades. Hay expresiones tan laxas que requerirán de interpretaciones que, por las mismas condiciones del resguardo y suspensión de labores, las autoridades no podrán proporcionar. Por otra parte, en modo alguno son claras las condiciones imperativas del acuerdo. Finalmente, hay omisiones graves para clarificar problemas serios y apremiantes, como es la relación entre la “emergencia sanitaria” y la “contingencia sanitaria” a que se refiere la Ley Federal del Trabajo.

En los próximos días, desafortunadamente, las dificultades sociales, económicas y políticas derivadas de la pandemia, habrán de acrecentarse. Las normas jurídicas serán uno de los pocos medios con que contaremos para contender con ellas. Es preciso que su calidad y oportunidad sea adecuada a los marcos referenciales del propio derecho y a las condiciones sociales que se vayan presentando. Las normas no son meras formalidades. Son medios de ordenación social. Tenemos que evitar que a la crisis de salubridad sobrevenga una crisis social. Lograrlo pasa, en mucho, por la buena construcción de las normas que van a tratar de regular la conducta de todos en la complicadísima situación que está por llegar.

NOTAS:
1 Se reproduce con autorización de el autor, publicado en El País, el 1 de abril de 2020.

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