Medios de protección de derechos humanos: la contingencia de los derechos humanos
en México ante el estado de emergencia sanitaria

Publicado el 21 de abril de 2020

Patricia Basurto Gálvez
Patricia Basurto Gálvez Académica del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
email patricia.bazurto@unam.m

Argenis Alejandro de León Alarcón
Estudiante de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México
email argenispescer@gmail.com

El 31 de diciembre de 2019 China reportó los primeros casos de un virus denominado SARS-CoV-2 (COVID-19), y el 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud (OMS en adelante) declaró que el brote de este virus constituye una emergencia de salud pública de importancia internacional.1 Debido a esto, el Estado mexicano emitió su propia declaratoria de emergencia sanitaria 2 conforme al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM en adelante), relativo a las facultades del Congreso, que dispone en su fracción XVI, bases:

1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.
2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

Esto nos hace reflexionar sobre diversos aspectos; en el presente nos abocamos a exponer solo algunas cuestiones relativas a la protección de los derechos humanos y sus garantías, en especial los que tienen que ver con el acceso a la justicia de las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión.

Es así como las acciones emprendidas y los actos realizados por las autoridades bajo el paraguas de las declaratorias de emergencia de la OMS y de los gobiernos nacional y local de la Ciudad de México 3 inciden en los medios de protección de los derechos humanos, de tal forma que resultan obsoletos, dejando en un estado de mayor vulnerabilidad a las personas privadas de la libertad personal, al no atender las quejas y resolver los juicios de amparo que se promueven por presuntas violaciones a sus derechos humanos, a pesar de no haber una declaratoria de suspensión de derechos humanos conforme al artículo 29 de la CPEUM.

El procedimiento que se establece para suspender los derechos humanos y sus garantías individuales en todo o en parte del territorio nacional, consagrado en el artículo 29 de la CPEUM, se señala en qué términos se podrá implementar:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquél no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona.

Con base en lo anterior, se puede afirmar que la declaratoria de emergencia emitida por el Consejo de Salubridad General (con fundamento en los artículos 4º, párrafo cuarto, y 73, fracción XVI, base 1ª) no previene ninguna suspensión de derechos humanos y sus garantías, toda vez que éstas son dos figuras diferentes, es decir, la emergencia sanitaria no conlleva por sí misma la suspensión de derechos y garantías.

En este sentido, en la CPEUM se establece en su artículo 1º, en sus párrafos primero al tercero, que:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
…

Consejo de Salubridad General, para controlar, mitigar y evitar la propagación del COVID-19”, Gaceta Oficial de la Ciudad de México del 31 de marzo de 2020.

De la misma manera, en el artículo 17 de la misma carta magna se dispone que toda persona tiene derecho a la impartición de justicia, pronta, completa, imparcial y gratuita. Es así que como un medio de protección de derechos humanos se cuenta con el juicio de amparo, consagrado en los artículos 103 y 107 de la CPEUM. Por su parte, el artículo 102, apartado B, del pacto federal establece la existencia de comisiones de derechos humanos de carácter no vinculante. Preceptos todos que contienen los conocidos mecanismos jurisdiccionales y no jurisdiccionales para que todas las personas accedan a recursos efectivos que garanticen la investigación y, en su caso, la reparación integral del daño por violaciones a derechos humanos y sus garantías.

En este orden de ideas, todas las personas pueden ejercer sus derechos a través de los medios aludidos, con mayor razón las personas que forman parte de algún grupo denominado vulnerable, como pueden ser personas con discapacidad, indígenas, grupos agrarios, trabajadores, niñas y niños, mujeres, personas que integran la comunidad LGBTTTIQ, adultas mayores, privadas de la libertad personal, etcétera, asistiéndoles el derecho de no ser discriminados por ninguna razón.

Como se mencionó en párrafos anteriores, nuestro objetivo en el presente es exponer la situación que las personas privadas de la libertad personal sufren como grupos vulnerables respecto al acceso a la justicia frente al obsoleto funcionamiento de los medios de protección de los derechos humanos ante una emergencia sanitaria.

Sobre el carácter vulnerable de las personas privadas de la libertad personal, diversos organismos internacionales en derechos humanos han declarado que las personas con algún tipo de privación de libertad se encuentran en mayor vulnerabilidad ante el hecho de que la misma privación de libertad conlleva la violación a los derechos humanos, y por ello el Estado es garante y responsable de los derechos humanos de todas las personas en prisión. 4

En virtud de lo anterior, nos concretaremos a exponer uno de los casos que da cuenta del estado de indefensión en que se encuentran las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión en la Ciudad de México en el contexto de la pandemia o estado de emergencia sanitaria en la que nos encontramos, ya que, a las mencionadas declaraciones de emergencia sanitaria, las autoridades en la práctica le han dado un alcance de suspensión de derechos, violando con ello la CPEUM y los tratados en la materia.

El caso que ejemplifica el grave problema del acceso a la justicia consiste en que un grupo de 39 personas privadas de la libertad, entre los cuales se encuentran adultos mayores y enfermos de diabetes, presión arterial, entre otras enfermedades crónicas-degenerativas, promovieron a principios de abril el juicio de amparo 209/2020 ante el juez sexto de distrito de amparo en materia penal de la Ciudad de México, exponiendo como uno de los actos reclamados la falta de atención médica a los quejosos conforme a su edad y padecimientos, y que los coloca en un grupo vulnerable para contagiarse de COVID-19; derivado de este juicio de amparo, en notificación a los quejosos del acuerdo de fecha 3 de abril de 2020, se desprende que el juez determinó de plano la suspensión del acto reclamado referido,

…para el efecto de que de manera inmediata el subsecretario de Sistema Penitenciario de la Ciudad de México tome las prevenciones, acciones y medidas pertinentes para controlar y evitar el contagio de los quejosos por COVID-19.
Es decir, les sea proporcionada la atención médica, así como las facilidades para cubrir sus necesidades básicas, o en su caso, se le suministren los medicamentos necesarios que requieran, por lo cual la referida autoridad responsable deberá actuar bajo su más estricta responsabilidad.
Asimismo, la autoridad referida deberá señalar las medidas de seguridad que se han implementado para preservar la salud de los quejosos.
…
…comuníquese la citada autoridad responsable que su proceder deberá ser acorde a las disposiciones que establecen la obligación de salvaguardar la legalidad, el respeto a los derechos humanos y las medidas decretadas por la autoridad sanitaria competente. 5

En este orden de ideas, la figura de la suspensión del acto reclamado tiene como finalidad que el objeto del juicio de amparo no desaparezca, y además en casos graves como los prohibidos en el artículo 22 de la Constitución federal, sea un anticipo de la reparación a los derechos humanos afectados o violados. Sin embargo, a pesar de que la autoridad jurisdiccional relacionada no lo ordenó, como se puede verificar de lo decretado por el juez en el amparo aludido, la autoridad penitenciaria de esta Ciudad decidió aislar y establecer en confinamiento a las 39 personas que solicitaron la protección federal, lo que evidencia actividad contraria a las obligaciones estatales en materia de derechos humanos, pero además también es evidente que la actuación de esta autoridad resulta en una forma de intimidar a quienes se atreven a ejercitar sus derechos por medio del juicio de amparo.

En seguimiento al actuar jurisdiccional y ante la emergencia sanitaria, al promoverse el juicio de amparo indirecto, los tribunales de la Federación se fundamentan en el Acuerdo 4/2020, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 2020 (es importante observar que el “acuerdo se emitió antes de la declaratoria de emergencia que hizo el Consejo de Salubridad General de fecha 30 de marzo de 2020 en el Diario Oficial de la Federación) para argumentar que no pueden resolver los juicios de amparo que no sean “urgentes”, y que los mismos se atenderán hasta que se normalicen las labores jurisdiccionales, lo cual deja en estado de indefensión a las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión, en donde las autoridades del sistema penitenciario continúan con las actividades relativas a los asuntos que conoce y resuelve el Comité Técnico de los centros de reclusión, ya que se siguen resolviendo peticiones y procedimientos disciplinarios, en los cuales las personas recluidas y sus familiares pueden resultar afectadas por las decisiones de este órgano.

Es así que conforme al Acuerdo 4/2020, que en su artículo1º dispone que: “Con la finalidad de evitar la concentración de personas y, con ello, la propagación del virus, se suspenden en su totalidad las labores en los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación del 18 de marzo al 19 de abril de 2020...”, la práctica de los tribunales de amparo ha sido en el sentido de no dar el servicio, y si bien es cierto que en el mismo artículo se establece que “…con excepción de los casos previstos en el presente Acuerdo”, los cuales, según la fracción VI del artículo 4º del referido acuerdo son aquellos comprendidos en los artículos 15 de la Ley de Amparo, entre los que se encuentran los prohibidos en el artículo 22 de la CPEUM. Ante este panorama, en la práctica los tribunales de guardia de la Federación emiten acuerdos en donde los actos alegados en una demanda de amparo no son de los contemplados en el precepto constitucional del artículo 22, por lo que se deja a la posteridad el inicio y/o la consecución del trámite.

Resulta oportuno observar que si el Acuerdo 4/2020 del órgano administrativo interno del Poder Judicial de la Federación, llamado Consejo de la Judicatura Federal, establece el periodo para “suspensión de labores en su totalidad” del 18 de marzo al 19 de abril de 2020, es muy probable que éste sea ampliado ante el hecho de que la tercera etapa de la contingencia sanitaria está por venir. Del mismo modo, resulta contrario a las obligaciones estatales el hecho de que un órgano administrativo de un poder de la nación se irrogue facultades que de facto constituyen suspensión de derechos humanos y sus garantías, sin el debido procedimiento constitucional, convencional y legal del mismo.

Por otra parte, en lo relativo a otro medio para la protección de los derechos humanos de tipo no jurisdiccional se encuentra el actuar de las comisiones de derechos humanos, por lo que de las 39 personas actoras en el juicio de amparo, algunas de ellas también intentaron presentar una queja vía telefónica ante la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México; no obstante, personal que está obligado a recibir las quejas para investigar presuntas violaciones a derechos humanos no quiso aceptarlas, bajo el argumento de que no había elementos para tomarlas, así como que no se trataba de un asunto grave o urgente, ya que por acuerdo emitido por la presidenta de dicha Comisión de fecha 23 de marzo de 2020 (acuerdo emitido antes de que se declarara el estado de emergencia a nivel federal y local, ya que este último fue publicado el 31 de marzo de 2020 en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México), sólo se recibían quejas en esta calidad de graves y/o urgentes. De esto se desprende que el actuar de este órgano resulta de gravedad, porque de primer momento el personal de esta institución califica sin previa investigación que no existen elementos para iniciar un procedimiento de queja por personas con calidad de vulnerabilidad mayor por tratarse de personas privadas de la libertad en un centro de reclusión, ser adultos mayores y con enfermedades crónicas-degenerativas; adicionalmente, un organismo que está obligado a velar por el respeto y garantía de los derechos humanos como un medio de protección por orden constitucional y convencional, deja en estado de indefensión a cualquiera que requiere presentar una queja, como si hubiese una suspensión de derechos. Cabe precisar que las quejas que pretendieron presentar estas personas, porque no fueron atendidas, eran en el sentido de exponer las violaciones a sus derechos humanos por el aislamiento, al atreverse a interponer juicio de amparo indirecto.

Se puede verificar con base en el acuerdo emitido y por las omisiones de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México que es y han sido en el mismo sentido que el de los órganos jurisdiccionales, al no recibir las quejas promovidas por personas privadas de la libertad en los centros de reclusión de esta Ciudad, pues fundamentan su actuar en un acuerdo de fecha 23 de marzo de 2020 emitido por la presidenta y representante legal de dicho organismo, en donde dispone el numeral primero que: “…se establecen también como inhábiles los días del 23 de marzo al 5 de abril y del 11 al 19 de abril del presente año…”. Señala también en el segundo párrafo que “no se suspenderán los plazos y términos para la recepción de peticiones o quejas, en la atención de asuntos graves y/o urgentes competencia de esta Comisión…”. De esto se puede constatar que dicho acuerdo también se emitió antes de la declaratoria de emergencia por parte del Consejo de Salubridad General, alejado de las obligaciones que como autoridad tiene que observar en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, y en una cuestión básica como la legalidad de su actuar, que no debería estar ni formal ni materialmente su actuación por encima del orden constitucional y convencional, y atender sólo cuando así convenga a sus intereses.

A modo de conclusión, podemos afirmar que las diversas disposiciones de los órganos que representan los medios de protección a los derechos humanos y sus garantías, como los hemos referido, se encuentran en una franca contradicción a nuestra CPEUM y los tratados internacionales en la materia, lo cual deja en estado de indefensión a las personas privadas de la libertad en los centros de reclusión por el hecho de que las autoridades penitenciarias actúan en este contexto con mayor arbitrariedad e impunidad, y en desacato asimismo de las obligaciones que todas las autoridades tienen de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, en especial de este grupo vulnerable en donde el Estado debería ser el mayor garante.

Es inaudito que haya derechos humanos que sean inatendibles, al justificar las autoridades su actuar en acuerdos que resultan inconstitucionales e inconvencionales por las razones expuestas, cuando la ley se debe observar en todo momento. Los medios de protección de derechos resultan disfuncionales e ineficaces porque se antepone una declaratoria de emergencia sanitaria decretada por la OMS, y con base en ésta, un órgano administrativo como el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, de inmediato emitió el Acuerdo 4/2020; y por su parte, la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México el acuerdo de fecha 23 de marzo de 2020, con base en las recomendaciones de las autoridades especializadas en materia de salud, sin especificar cuáles; por lo que ambos acuerdos fueron emitidos previamente a las declaratorias de emergencia nacional y local, lo que pone en evidencia que estas autoridades emiten acuerdos en atención a una declaratoria emitida por la OMS, lo cual, bajo esta lógica, también deberían atender puntualmente en todo tiempo no sólo esta declaración, sino otras declaraciones, recomendaciones y, con mayor razón, las disposiciones vinculantes en materia de derechos humanos en los que México es parte, ya que pareciera que realizan acciones encaminadas a descreditar lo que el gobierno mexicano ha diseñado ante un estado de emergencia, ya que la sociedad percibe el actuar de éste en su conjunto, y no de las autoridades emisoras y responsables de los acuerdos respectivos.

Fortalece nuestros argumentos lo que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala en la Resolución 1/2020, 6 emitida el 10 de abril de 2020, que en sus numerales 24 y 25 recomienda a los gobiernos de los Estados miembros de los Estados Americanos:

24. Abstenerse de suspender procedimientos judiciales idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades, entre ellos las acciones de hábeas corpus y amparo para controlar las actuaciones de las autoridades, incluyendo las restricciones a la libertad personal en dicho contexto. Estas garantías deben ejercitarse bajo el marco y principios del debido proceso legal.
25. Abstenerse de suspender aquellas garantías judiciales indispensables, como el recurso de amparo y hábeas corpus, que son idóneas para garantizar la plenitud del ejercicio de los derechos y libertades, y para controlar las actuaciones de las autoridades en el contexto de los estados de excepción.

Hacemos un llamado a los representantes de cada uno de los poderes de la unión para que los actos aquí manifestados sean revisados, corregidos y/o en su caso encausados mediante los procedimientos constitucionales y legales correspondientes en aras de mantener y defender el Estado de derecho que debe prevalecer en toda democracia.


NOTAS:
1 ESPII: https://www.who.int/es/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19, consultado el 11 de abril de 2020.
2 "Acuerdo por el que se declara como emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19)”, Diario Oficial de la Federación del 30 de marzo de 2020.
3 “Aviso por el que se da a conocer la declaratoria de emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor del Consejo de Salud de la Ciudad de México, en concordancia con la emergencia sanitaria declarada por el Consejo de Salubridad General, para controlar, mitigar y evitar la propagación del COVID-19”, Gaceta Oficial de la Ciudad de México del 31 de marzo de 2020.
4 Véase: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas, OEA, 31 de diciembre de 2011, disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/ppl2011esp.pdf, consultado el 11 de abril de 2020. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Los derechos humanos y las prisiones. Manual de capacitación en derechos humanos para funcionarios de prisiones, Nueva York Ginebra, 2004, disponible en: https://www.ohchr.org/Documents/Publications/training11sp.pdf, consultado el 11 de abril de 2020).
5 Notificación personal del acuerdo de fecha 3 de abril de 2020, recaído al juicio de amparo 209/2020.
6 Pandemia y derechos humanos en las Américas, OEA, Resolución 1/2020, publicada el 10 de abril de 2020, disponible en: http://oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf, consultado el 11 de abril de 2020.


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