La austeridad como valor para la administración pública:
las aportaciones voluntarias

Publicado el 6 de agosto de 2020


Daniel Márquez
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
daniel6218@hotmail.com

I. El contenido de los oficios 700.2020.a613 y 307-A.-1205

En México, a partir de la llegada al poder del Partido Movimiento de Regeneración Nacional, se ha generado un debate en torno a la llamada “austeridad republicana”. Existen tres posturas identificables: a) quienes desde el gobierno la ven con simpatía y desean aplicarla a todo lo administrativo; b) los que consideran apropiado ese valor, pero discrepan en el cómo de su puesta en operación, y c) los que consideran que ese valor nos lleva a un “austericidio” administrativo.

En el “Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la administración pública federal bajo los criterios que en el mismo se indican”, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de abril de 2020, se destaca:

De conformidad con los criterios que nos rigen de eficiencia, honestidad, austeridad y justicia, y ante la crisis mundial del modelo neoliberal, que sin duda nos afecta, propongo la aplicación urgente y categórica de las siguientes medidas:

I. No será despedido ningún trabajador, pero no habrá incremento de personal; de forma voluntaria se reducirá el salario de los altos funcionarios públicos hasta en un 25% de manera progresiva. Es decir, el que obtenga más ingresos aportará más y será menos el descuento para los niveles inferiores. De la misma forma, los altos funcionarios públicos no tendrán aguinaldos ni ninguna otra prestación de fin de año. El concepto de alto funcionario público aplica de Subdirector hasta Presidente.

Para poner en operación ese Decreto se emitieron dos oficios. El primer oficio, el 307-A.-1205, de 10 de julio de 2020, dirigido a la licenciada Thalía Concepción Lagunas Aragón, oficial mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo suscribe quien se identifica como Víctor M. Mojica Vilchis, sin especificar su cargo en ese oficio, pero que ocupa el puesto de titular de la Unidad de Política y Control Presupuestario. En el documento se menciona el numeral I del “Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la administración pública federal bajo los criterios que en el mismo se indican” y se anexa el tabulador ¹ aplicable a los “servidores públicos del nivel de Subdirector a Presidente de la República” adscritos a las dependencias, sus órganos administrativos desconcentrados, Oficina de la Presidencia, tribunales agrarios y entidades paraestatales, para “realizar aportaciones voluntarias”.

El segundo, con número 700.2020.a613, de 15 de julio de 2020, lo suscribe la licenciada Thalía Concepción Lagunas Aragón, oficial mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y se dirige a los titulares de las unidades de administración y finanzas de las dependencias y entidades paraestatales no sectorizadas, en donde sólo se adjunta copia del oficio anterior y crípticamente se afirma que es: “a efecto de que dicho documento sea difundido al interior de las dependencias y entidades agrupadas en el sector correspondiente”. Hay que destacar que no se ordena su “aplicación”.

Como se advierte, al fijar los montos a entregar y emitir un oficio, en los hechos se genera una “instrucción” para los “titulares de las unidades de administración y finanzas”, lo que muestra que no es una política de “aportaciones voluntarias”. Esos oficios contienen una obligación que se impone a los servidores públicos destinatarios, en los niveles de subdirector y hasta presidente.

Se menciona que a través de este mecanismo se podrían recaudar aproximadamente 2,342.2 millones de pesos “adicionales”. ² Si en términos del Decreto de Presupuesto de Egresos la cantidad total de gasto público neto es de 6,107,732,400,000 (seis billones ciento siete mil millones setecientos treinta y dos millones cuatrocientos mil pesos), entonces la cantidad a recaudar equivale aproximadamente al 0.0383% del total del presupuesto para el ejercicio 2020. Lo exiguo del monto a recaudar nos lleva a preguntarnos si la intención real de esos oficios no es identificar lealtades al interior de la administración pública, para futuras “depuraciones”.

Así, una primera conclusión sería que la “recaudación” no es dinero “adicional”, es un recurso que ya se incorporó al Decreto de Presupuesto de Egresos, así, simplemente los servidores públicos afectados por la “aportación voluntaria” reintegrarían al erario el porcentaje de su sueldo que se les requiere. Por lo que en realidad no habría “ingreso”, simplemente el Estado dejaría de gastar esos 2,342.2 millones de pesos.

Una segunda observación al contenido de esos oficios es que el Decreto de 23 de abril, que se pretende aplicar en los oficios mencionados, no autoriza la petición de “aportaciones voluntarias”; en los hechos se está aplicando, vía una instrucción que carece de fundamento legal, el contenido del Decreto. Lo anterior es causal de responsabilidad administrativa en términos del artículo 54 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, atendiendo a que la solicitud se realiza “sin fundamento jurídico”, paralelamente carecería de motivación. Con lo que se vulnera el contenido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

II. La Ley Federal de Austeridad Republicana

El artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) contiene el derecho humano al trabajo, además, establece dos garantías y una restricción a favor de los trabajadores al servicio del Estado: 1) que sus salarios se fijen presupuestalmente, 2) que su cuantía no pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, y 1) que deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución federal y en la ley.

Por lo anterior, es importante mencionar que la Ley Federal del Trabajo se aplica supletoriamente a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (artículo 11); así, la Ley Federal del Trabajo prescribe que los trabajadores dispondrán libremente de sus salarios. Cualquier disposición o medida que desvirtúe este derecho será nula (artículo 98). Además, los descuentos en los salarios a los trabajadores están prohibidos (artículo 110). De ahí que los trabajadores afectados tendrían acción legal para detener esos descuentos (artículo 527, fracción I).

Como se advierte, además de violar esas disposiciones laborales, el Decreto de 23 de abril vulnera el contenido del artículo 7º de la Ley Federal de Austeridad Republicana, porque no se establece de qué diagnóstico parten las medidas de “aportaciones voluntarias”, su compatibilidad con la planeación democrática y el respeto a los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales. Tampoco se destaca a partir de qué indicadores se va a evaluar dicha política.

También es importante mencionar que la Ley Federal de Austeridad Republicana establece que “la austeridad republicana” es un valor fundamental y “principio orientador del servicio público mexicano” (artículo 3º, fracción I), por lo que no permite a los trabajadores renunciar a los beneficios de su trabajo, como es el salario; así, si la austeridad se orienta a “combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados”, entonces se debería demostrar de qué manera se cumple con esos objetivos con una política de “aportaciones voluntarias”.

En este sentido, el Decreto de 23 de abril no destaca cómo la política de “aportaciones voluntarias” puede contribuir al logro de esos objetivos; es más, existen análisis que destacan cómo los malos sueldos son uno de los incentivos para el incremento de la corrupción, por lo que la instrucción del Decreto que pretende usarse como fundamento para pedir “aportaciones voluntarias” parece una invitación a los servidores a públicos a corromperse.

Por último, es importante destacar que el artículo 20 de la norma de austeridad republicana permite a los servidores públicos obtener una “remuneración adecuada y proporcional” en términos de sus responsabilidades, plasmada en los presupuestos de egresos, tomando en consideración los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás normas aplicables. Lo anterior significa que el presupuesto tiene base constitucional, legal y reglamentaria en México.

III. Inconstitucionalidad del Decreto de 23 de abril de 2020

Lo anterior es suficiente para destacar la tercera conclusión: el Decreto de 23 de abril de 2020 es inconstitucional e ilegal. Lo primero, porque diversos preceptos constitucionales orientan las remuneraciones por servicios personales y la inmutabilidad de éstas una vez presupuestadas.

En efecto, nuestro orden constitucional destaca que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior (artículo 126 CPEUM). Los emolumentos son una compensación por servicios públicos establecida en la ley (artículo 13 CPEUM).

Por otra parte, el artículo 73, fracción VII, de la CPEUM otorga facultades al Congreso de la Unión para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Además, en el artículo 74, fracción IV, de la CPEUM destaca la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Así, en el caso de los salarios el artículo 75 de la CPEUM obliga a la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, a no dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley. También contiene la “tácita reconducción” en la materia, al destacar que: “en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo”, respetando el contenido del artículo 127 de la CPEUM.

En ese sentido, también obliga a los poderes federales Legislativo, Ejecutivo, Judicial y a los organismos con autonomía a incluir dentro de sus proyectos de presupuesto, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos, observando el procedimiento que para la aprobación del Presupuesto de Egresos establece el artículo 74, fracción IV, de la CPEUM y demás disposiciones legales.

Por último, el artículo 127, que contiene la base constitucional de la “austeridad” salarial, destaca que los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración “adecuada e irrenunciable” por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las bases que contiene ese precepto.

Como se advierte, una política de “aportaciones” obligatorias es incompatible con el Presupuesto de Egresos y con la propia Ley de Austeridad Republicana, además viola la CPEUM, en los preceptos relacionados, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio de Estado, la Ley Federal del Trabajo y la propia Ley de Austeridad Republicana.

IV. El necesario deslinde de responsabilidades

Dos reflexiones adicionales. En materia de sueldos de servidores públicos existe reserva constitucional y legal, por lo que un Decreto del Ejecutivo no puede ser la base para su afectación, en ese sentido, no procede el ejercicio de la facultad reglamentaria. Además, la acción extraordinaria en materia de salubridad general tampoco autoriza la afectación del derecho humano al salario. Si se requieren insumos para salud, primero se debe explicar por qué el presupuesto del sector es insuficiente para ello y buscar alternativas viables, antes de afectar a los trabajadores y sus familias, que también sufren por la pandemia.

Existe una norma ignorada, pero todavía vigente, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que entre las conductas que “redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho”, en su artículo 7°, fracciones III, VI y VIII, menciona:

i. Las violaciones a los derechos humanos;

ii. Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;

iii. Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal.

También se debería revisar el contenido de los artículos 214, fracción III, y 215, fracción IX, del Código Penal Federal, en materia de ejercicio indebido del servicio público y abuso de autoridad. Así, instrucciones anticonstitucionales e ilegales como las destacadas en los oficios mencionados obligan a imputar las responsabilidades de ley, por lo que urge que las instancias competentes deslinden las responsabilidades respectivas y, en caso de la comisión de delitos, que den vista la Fiscalía General de la República. Nuestro servicio público requiere que se aplique con pulcritud la Constitución y la ley.

NOTAS:
1 Presidente 25%, secretario de Estado 23%, subsecretario oficial mayor o equivalente 21.0%, jefatura de unidad o equivalente 19.0%, dirección general o equivalente 17.0%, dirección general adjunta o equivalente 14.0%, dirección de área o equivalente 10% y subdirección de área 5.0%.
2 López, Rafael, “Burócratas de la 4T podrían aportar ‘voluntariamente’ hasta 2 mil millones de pesos”, Milenio, 19 de julio de 2020, visible en: https://www.milenio.com/politica/donaciones-burocratas-aportarian-2-mil-millones-pesos (fecha de consulta: 20 de julio de 2020).

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