La consulta para someter a “juicio” a ex titulares del Ejecutivo y el problema del cargo público “ex presidente de la República”

Publicado el 1 de octubre de 2020


Daniel Márquez Gómez
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
email daniel6218@hotmail.com

I. Antecedentes

Una de las consecuencias directas de la denuncia del 11 de agosto de 2020, presentada por quien se identifica como Emilio Ricardo Lozoya Austin, es reabrir el debate que se había iniciado el 21 noviembre de 2018 en torno a si es posible someter a consulta popular el ejercer acción penal en contra de quienes han ocupado el Poder Ejecutivo en México. 1 Páginas enteras se han llenado en los medios de comunicación en torno al tema.

La consulta para llevar a un posible juicio a ex presidentes es recurrente en la retórica del actual gobierno. Como ejemplo se puede destacar que el 13 de febrero de 2020:

Si los ciudadanos reúnen las firmas que se requiere y se hace una consulta y la gente dice: “Queremos que se proceda en contra de los ex presidentes, de cuando menos Salinas para acá, Salinas, Zedillo, Fox, Calderón, Peña Nieto”, se consulta y la gente dice: “juicio”, yo estaría en contra de eso, porque no creo que le convenga al país, pero respetaría la decisión de la gente y se lleva a cabo la consulta, y si la opinión de la gente es que se enjuicie a los ex presidentes lo tendríamos que hacer. 2

También, el 17 de julio de 2020, en Manzanillo, Colima, el presidente de la República declaró: “si el pueblo lo decide, y también la autoridad competente” se iniciarán causas penales en contra de ex mandatarios. Sin embargo, resaltó que su posición política es dejar en el pasado estos actos, pues es “lo que conviene al país”. 3

Así, el 15 de septiembre de 2020, ante la evidencia de que, aparentemente, no se habían obtenido las firmas necesarias para solicitar esa consulta, 4 en los términos que prescribe la Ley Federal de Consulta Popular, el titular del Ejecutivo envió al Senado de la República un documento formulando la petición de consulta popular para el 6 de junio de 2021, que cuenta con una parte considerativa en dieciséis apartados, una pregunta para la consulta popular, formulada en los términos siguientes:

¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?

La petición se complementa con dos petitorios. 5 Hay dos consultas que siguen su propio iter procesal: la asociada a la recaudación de firmas impulsada por Morena y sus aliados, que está en proceso de calificación de las firmas, y la del Senado de la República. Sin embargo, para efectos prácticos sólo abordaremos la del titular del Ejecutivo.

II. El tema base: ¿cuál es la conducta delictiva que se imputa a ex presidentes?

Los mecanismos de democracia directa son muy populares; desde la antigüedad grecolatina se conocía el plebiscito. 6 Hoy se aceptan como medios de democracia directa al plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa y la revocación de mandato. Posiblemente una paradoja es que son los regímenes neoliberales, y algunos autoritarios, los que impulsan esta clase de mediadas.

En México, la consulta popular se regula en el artículo 35, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además, cuenta con una ley reglamentaria, la Ley Federal de Consulta Popular, que regula el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promoción de la participación ciudadana en las consultas populares.

Las exclusiones a la consulta popular se encuentran en el numeral 3o. del artículo 35, fracción VIII, de la ley fundamental, que la prohíbe en temas como: 1) la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, ni las garantías para su protección; 2) los principios consagrados en el artículo 40 de la misma (forma de Estado, forma de gobierno y laicidad); 3) la permanencia o continuidad en el cargo de los servidores públicos de elección popular; 4) la materia electoral; 5) el sistema financiero, ingresos, gastos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, las obras de infraestructura en ejecución, y 6) la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. Para verificar lo anterior se establece un sistema de control de constitucionalidad previo a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así, un primer tema es la constitucionalidad de la consulta. 7

Un segundo tema es que (artículo 4o. de la ley) la consulta popular se relaciona con “temas de trascendencia nacional”, por lo que uno de los faltantes que se advierten en la solicitud presidencial es responder por qué enjuiciar a ex presidentes es de trascendencia para la Nación. 8 Para decidir qué se entiende por “trascendencia nacional” se debe considerar: la repercusión del tema en la mayor parte del territorio nacional y que impacte en una parte significativa de la población. Así, no es claro cómo llevar ante la justicia a ex presidentes puede repercutir en “todo” el territorio nacional e impactar en “parte significativa de la población”.

En el apartado de “exposición de motivos”, numerales primero a noveno del documento que presentó el presidente de la República, se detallan las conductas que presuntamente darían sustento a la petición. Me asombra el descuido en su construcción, porque sólo se tienen lugares comunes como: “concentración desmesurada de la riqueza, quebrantos monumentales al erario, privatización de los bienes públicos, corrupción generalizada, procesos electorales viciados y prácticas gubernamentales que desembocaron en un crecimiento descontrolado de la violencia, la inseguridad pública, la violación masiva de derechos humanos, la impunidad como norma y el quebrantamiento del Estado de derecho en extensas zonas del territorio nacional”; aplicación: “de un modelo político y económico elitista, antidemocrático, antinacional y antipopular”. Aunado a lo anterior se habla del “neoliberalismo”, la “desigualdad”, “políticas privatizadoras”, la “guerra contra el narcotráfico” y el “dinero de procedencia desconocida en la campaña de Enrique Peña Nieto”. Sin embargo, no se aporta ninguna evidencia de esas conductas.

Además, queda la pregunta: ¿cuáles son los delitos que se imputan específicamente a cada uno de los ex presidentes? Más allá de las frases de uso retórico-político, imputaciones asociadas a presuntos delitos atribuidos a colaboradores o presuntas conductas asociadas al fantasma llamado “neoliberalismo”, no se encuentran hechos soportados con evidencia que efectivamente configuren una conducta: típica, antijurídica, culpable y punible.

Para los críticos probables destacamos que no somos ni “chairos” ni “fifís”, tampoco “neoliberales”, estamos a favor de romper el círculo: poder político, violación de la ley, delito e impunidad. Ruptura que para nosotros es muy atractiva, tanto, que muchos ciudadanos de buena fe aceptaríamos como muy positivo llevar a los ex presidentes ante los tribunales, siempre y cuando se respete a cabalidad la institucionalidad del país.

Sin embargo, en la manera en que se propone la consulta es un peligro, porque ante los complejos temas de la agenda nacional, asociados a la COVID-19, la inseguridad, la perdida de libertades asociada a la crisis de derechos humanos, la austeridad fracasada, la inamovilidad administrativa y los casos de corrupción que día a día se denuncian, en los que, paradójicamente, se advierte una fuerte complicidad que, a su vez, genera impunidad, cabe preguntarse si no es mejor dedicar los esfuerzos y recursos institucionales a resolver esos problemas.

III. Los ex presidentes frente a la ley: hacía las elecciones de 2021

Un tercer tema se relaciona con el carácter de quiénes han ocupado la titularidad del Ejecutivo. El prefijo “ex” asociado a la palabra “presidente” nos dice que esas personas están “hacia fuera” de la Presidencia. De una revisión del contenido de los 136 artículos que integran la Constitución federal, se advierte que no existe ningún cargo público denominado “ex presidente”. Lo anterior significa que, salvo el privilegio de haber ocupado la Presidencia de la República, son simples ciudadanos que no cuentan con ninguna protección constitucional o legal especial.

De la evolución histórica reciente del contenido del artículo 108 de la Constitución federal se advierte que desde 1917 se prescribió que el Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. 9 Recalcamos “durante el tiempo de su encargo”, lo que significa que una vez fuera del cargo, quienes hayan ocupado la titularidad del Ejecutivo deben responder por cualquier violación legal en la que hayan incurrido. 10

Además, a veces olvidamos que la legislación penal llevaba por título: Código Penal para el Distrito y Territorios Federales en Materia de Fuero Común, y para toda la República en Materia de Fuero Federal. Lo anterior implicaba que obedecía a su momento histórico, por lo que no existe un régimen de excepción en materia penal que favoreciera a los titulares del Ejecutivo. Simplemente se hizo, acertadamente en nuestra opinión, una distinción de “fueros” federal y local.

Hay que reiterar que los ex titulares del Ejecutivo no gozan de ninguna inmunidad, de ningún fuero, de ninguna protección constitucional o legal especial, son simples ciudadanos, por lo que la pregunta básica es: ¿por qué no se procede penalmente en contra de ellos si se tiene evidencia de que incurrieron en delitos? En este contexto, es como lo prescribe el Código Penal federal: “Delito es el acto u omisión que sancionan las leyes penales” (artículo 7o.). En caso de que alguna persona haya violado la ley se deben aplicar las reglas de la autoría del artículo 13 de la legislación penal; como no existe ningún límite constitucional o legal, salvo la prescripción y los derechos humanos, se puede proceder en contra de los ciudadanos que ocuparon la titularidad del Ejecutivo, respetando el contenido de las normas procesales penales aplicables. Por lo que la institucionalidad mexicana ya da respuesta a la pregunta que se pretende formular.

Así, el problema real es el pacto de impunidad que sexenio tras sexenio se traslada de un titular del Ejecutivo a otro. Desafortunadamente, la consulta popular en este tema parece también ser una vía para la impunidad.

¿Por qué tanta insistencia en promover una consulta popular en esta materia? Nuestra opinión es que es una cuestión política. Una posible respuesta se encuentra en los artículos 40 y 41 de la Ley Federal de Consulta Popular, que prescribe: “Durante la campaña de difusión, el Instituto promoverá la participación de los ciudadanos en la consulta popular a través de los tiempos en radio y televisión que corresponden a la autoridad electoral y el Instituto promoverá la difusión y discusión informada de las consultas”. El sueño de todo político es mover los recursos públicos a favor de sus posiciones e ideas. Publicidad gratuita. En los hechos se tendría a las instituciones electorales (Instituto Nacional Electoral) haciendo “campaña” a favor de las posturas oficiales. Así, se logra obtener el poder sin gastar un centavo, todo con cargo a los ciudadanos, lo que contradice a la austeridad.

También, en esa ruta, los integrantes del partido oficial tendrán tres oportunidades de obtener el favor popular: 1) por los resultados de su gestión; 2) por la empatía que pueda provocar el presidente en la boleta electoral (en caso de que se impulse la famosa revocación de mandato), y 3) como un juicio al pasado por los resultados de gestiones anteriores. La apuesta política es “ganar-ganar”.

¿Es válido hacer este uso político de las instituciones? Una respuesta rápida puede afirmar que sí. Se vale acudir a la identidad amigo-enemigo de corte schmittiano (falacias ad hominem y ad populum) para obtener o permanecer en el poder. Al fin y al cabo, las elecciones son una “guerra sin armas”, von Clausewitz dixit. Sin embargo, quedan algunas dudas: cuándo los vapores de la lucha electoral se disipen, ¿quién pagará el desprestigio en que se sumirá al aparato administrativo del Estado mexicano? ¿Quién pagará las nuevas instituciones que se requieran para sustituir a las desprestigiadas? La respuesta es evidente; nosotros: el pueblo mexicano.

Un tema adicional, el gobierno actual sostiene que recibió instituciones disfuncionales, maltrechas, “elefante reumático” les llama. Arriesgándome a que se me coloque del lado equivocado de la historia, esas instituciones no eran las mejores, pero respondían ante ciertos eventos, tenían una funcionalidad limitada. En ese contexto, si destruimos lo poco bueno que teníamos en las instituciones, ¿cuánto tiempo tardaremos en reconstruir nuestra ahora totalmente disfuncional institucionalidad? Es una pregunta que esperamos tenga una respuesta apropiada.


NOTAS:
1 “López Obrador propone consulta ciudadana para investigar a ex presidentes tras polémica por asegurar que perdonará a corruptos”, Univisión, 21 de noviembre de 2018 (02:29 pm EST), disponible en: https://www.univision.com/noticias/america-latina/lopez-obrador-propone-consulta-ciudadana-para-investigar-a-expresidentes-tras-polemica-por-asegurar-que-perdonara-a-corruptos (fecha de consulta: 20 de septiembre de 2020).
2 “López Obrador: una consulta popular decidirá si se juzga a los ex presidentes «de Salinas para acá»”, Infobae, 13 de febrero de 2020, disponible en: https://www.infobae.com/america/mexico/2020/02/13/lopez-obrador-una-consulta-popular-decidira-si-se-juzga-a-los-ex-presidentes-de-salinas-para-aca/ (fecha de consulta: 20 de septiembre de 2020).
3 “AMLO rechaza, otra vez, juicio a ex presidentes; si hay consulta votaría en contra, dice”, Proceso, 17 de julio de 2020, disponible en: https://www.proceso.com.mx/638714/amlo-rechaza-otra-vez-juicio-a-expresidentes-si-hay-consulta-votaria-en-contra-dice.
4 Se alegó que se habían obtenido más de dos millones de firmas, pero todavía están en proceso de validación en el INE. Después de la fecha de entrega de este artículo se sabrá si se consideran válidas o no.
5 Texto íntegro de la solicitud de AMLO al Senado para la consulta sobre juicio a ex presidentes, El Universal, 15 de septiembre de 2020, disponible en: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/texto-integro-solicitud-de-amlo-al-senado-para-la-consulta-sobre-juicio-expresidentes.
6 Históricamente, en la Roma antigua la Lex Hortensia, emitida por el dictador Quintus Hortensius, en 287 a. C., asimiló los plebiscitos (lo que autoriza y establece la plebe) a leyes.
7 Como se advierte, la consulta popular es inconstitucional para decidir temas de gastos presupuestales —como se ha hecho—, para aplicar la revocación de mandato —lo que provoca una tensión entre la fracción VIII y IX de la Constitución federal, porque el presidente de la República es un “servidor público de elección popular”— y en diversos temas.
8 La propia ley destaca, en su artículo 6o.: “Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos tales como: I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y II. Que impacten en una parte significativa de la población”.
9 Texto que se integró a ese precepto con la reforma del 28 de diciembre de 1982.
10 Lo anterior está plenamente argumentado en el Diario de Sesiones del Constituyente de 1916, 1917, en voz del diputado Lizardi, quien, al analizar el artículo 108 del proyecto de Constitución, destaca: “no se trata de perdonar al presidente de la República, se necesita conservarlo en su investidura y ejercicio del Poder Ejecutivo sin perjuicio de castigarlo después, porque lo que nos dice el artículo es esto: «El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden Común». Luego quiere decir que si comete una violación a la Constitución, en primer lugar se castigará al secretario de Estado que debió impedido; en segundo lugar, no se castigará de momento al presidente de la República; pero sí después, cuando no estuviere ya en el ejercicio de su cargo”. Véase 54a. Sesión Ordinaria, 21 de enero de 1917, en Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, t. II, México, 1960, p. 758.


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