Sujetos legitimados para la acción de inconstitucionalidad: ¿existe la posibilidad de ampliación?

Publicado el 24 de marzo de 2021

Laura Elena Monsiváis Morales
Estudiante de la maestría en Derecho Constitucional y Amparo, Universidad
Autónoma de San Luis Potosí
l.monsivaism@gmail.com

Existe una estrecha vinculación entre el principio de la supremacía constitucional y los medios de control de la constitucionalidad, pues ninguna ley puede controvertir a la ley fundamental, entonces, para obtener la efectividad de dicho principio, es necesario que la propia Constitución prevea y/o establezca los mecanismos necesarios para vigilar y garantizar que los actos de autoridad estén emitidos y/o ejecutados de conformidad con lo que en ella se consagra.

Así, conviene destacar la noción ofrecida por Héctor Fix-Zamudio, para quien la defensa de la Constitución está integrada por todas aquellas instituciones jurídicas, sustantivas y procesales que se han establecido en las propias cartas fundamentales, tanto para conservar la normativa constitucional como para prevenir su violación, reprimir su desconocimiento y alcanzar el desarrollo y evolución de las disposiciones constitucionales en un doble sentido: desde el punto de vista de la Constitución formal, para lograr su paulatina adaptación a los cambios de la realidad político-social, y desde el ángulo de la Constitución real o material, a fin de obtener su transformación conforme a las nomas programáticas o disposiciones de principio contenidas en la propia ley suprema.

De igual forma, el tratadista José Alfonso da Silva denomina a los medios de control constitucional como las normas de estabilización constitucional, que son las normas que disponen las técnicas de defensa de la Constitución, ya que proporcionan los elementos, mecanismos y técnicas aseguradoras de la durabilidad de la ley fundamental, regulando la defensa, protección y rigidez constitucional, mismas que indican: a) las técnicas y los medios para la defensa de la Constitución; b) a quien le corresponde defenderla y protegerla, y c) contra quien se dirigirá la defensa y la protección.

Bajo esa perspectiva, encontramos dentro de nuestra Constitución federal diversos medios de control constitucional, que son el juicio de amparo (artículos 103 y 107), las controversias constitucionales (artículo 105, fracción I), acción de inconstitucionalidad (artículos 105, fracción II), el procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Justicia (artículo 97, párrafos segundo y tercero), juicio para protección de los derechos político-electorales (artículo 99, fracción V), juicio de revisión constitucional electoral (artículo 99, fracción IV), juicio político (artículo 110) y los organismos autónomos protectores de los derechos humanos inspirados en el modelo escandinavo del ombudsman (artículo 102, apartado B).

Medios de control constitucional cuyo objeto es garantizar a la Constitución federal su propia defensa ante actos excesivos y/o ilimitados de poder que intenten violar el principio de supremacía constitucional, asimismo, garantizar a los gobernados la protección de sus derechos fundamentales y la sujeción de las autoridades al marco normativo que las rige. Sin embargo, en la actualidad es de trascendencia jurídica realizar un análisis sobre los mismos que determine si con la nueva realidad social y ampliación de criterios constitucionales, éstos se encuentran considerados como instrumentos efectivos y acordes a la realidad social o si es necesario un perfeccionamiento en cuanto a su objetivo, para conjuntamente ampliar las medidas que los regulan y que sean más los sujetos legitimados para defender la ley fundamental del país.

En el caso concreto, la acción de inconstitucionalidad se define como un medio de control para impugnar normas de carácter general y declarar, también de manera general, la invalidez de éstas.

El medio de control en comento no es una idea nueva en México, pues fue hasta el 31 de diciembre de 1994 cuando se introdujo a nuestro sistema constitucional con la finalidad principal de establecer una vía para que una representación parlamentaria calificada que constituyó minoría en la aprobación de normas generales expedidas por el órgano legislativo al que pertenece, pudiera plantear que la norma aprobada por la mayoría es contraria a la Constitución. Sin embargo, previo a esa reforma, en el derecho comparado encontramos algunos precedentes relacionados con este medio de control, por ejemplo: en Alemania, el Tribunal Constitucional Federal desde la Ley Fundamental de Bonn de 1949, realizó un control abstracto de constitucionalidad a través de una acción directa que señalaba que podía acudir el gobierno federal, una entidad federativa, o un tercio de los miembros del Parlamento, cuando estimaran que una ley federal o regional se opone a la Constitución; de igual forma, en Italia se establece una vía directa de control constitucional en la Ley número 87 del 11 de marzo de 1953, que se refieren a normas sobre la constitución y funcionamiento de la Corte.

Así, se tiene que la naturaleza jurídica de este medio de control constitucional para Mauro Cappelletti, se ha entendido como un sistema de control constitucional de revisión judicial concentrado por vía principal de efectos generales declarativos y futuros; aunque también se puede considerar como un mecanismo de control constitucional de revisión judicial a posteriori y abstracto.

Dentro de la doctrina se señala que este medio de control tiene cinco objetivos primordiales: a) resolver posibles conflictos normativos, es decir, todo problema de satisfacción de normas que derive de la posibilidad de aplicar a un mismo caso una o más normas cuyos significados no sean compatibles; b) depurar el ordenamiento jurídico, o sea, depurar el ordenamiento jurídico de normas contrarias para proteger el principio de supremacía constitucional (proveer la eficacia de los ordenamientos jurídicos); c) resolver el problema de la fórmula Otero, esencialmente porque éste ordena limitar los efectos de lo que se resuelva, únicamente a quienes fueron parte en un juicio, sin embargo, en la presente acción no se dan condiciones jurisdiccionales de parte actora y parte demandada; d) evitar la vulneración sistemática de las normas, es decir, la función del control abstracto será la de impedir que la aplicación de las normas produzcan situaciones de conflicto, y e) impedir que se produzcan los efectos jurídicos que las normas constitucionales prevean.

Bajo ese contexto, la cualidad esencial de este medio de control es su abstracción, ya que se percibe únicamente en la legitimación para el ejercicio de la acción, pues no requiere de una aplicación de normas ni de la existencia de agravios para que se pueda ejercitar el mismo. Lo anterior es así toda vez que la oportunidad para presentarse es previamente a la entrada en vigor de la misma para evitar que esta surta sus efectos.

Otras características y/o cualidades de este medio de control es la ausencia de contención, pues a pesar de que sólo puede iniciarse a instancia de parte, de acuerdo con las interpretaciones que la Suprema Corte ha hecho, la denuncia no se hace para deducir un derecho propio o para defenderse de agravios que eventualmente pudieran causar, sino para defender el principio de supremacía constitucional. Por otra parte, también se encuentra la ausencia de interés legítimo tutelado; su interés únicamente se identifica con la intención de preservar la supremacía constitucional.

De esta manera, se resalta que dentro del texto constitucional, específicamente en su numeral 105, señala que los sujetos legitimados para interponerla son:

a) El equivalente al 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión;

b) El equivalente al 33% de los integrantes del Senado;

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno;

d) El equivalente al 33% de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas;

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral; g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos;

h) El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales;

i) El Fiscal General de la República.

Entonces, se desprende que el Constituyente, de forma expresa, definió quienes cuentan con legitimación activa para iniciar la acción de inconstitucionalidad, resultando ser: a) un grupo minoritario de legisladores, para impugnar normas que hubiese aprobado el parlamento al que pertenezca; b) el procurador General de la República para impugnar cualquier norma con rango de ley o tratado internacional; c) los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral o ante una autoridad electoral local correspondiente, exclusivamente para impugnar leyes locales, y d) la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para impugnar leyes que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución federal. En cuanto a la legitimación pasiva, ésta la posee el cuerpo colegiado y autoridades que hubiesen intervenido dentro del proceso legislativo, en la emisión y promulgación de la norma.

Por último, los efectos de las sentencias, en los medios de control a posteriori los efectos de la resolución respecto de las consecuencias jurídicas que se han producido es delicada, dada la importancia que puede llegar a tener una sentencia que declare la invalidez de una norma; en primer lugar, el sentido será derogarla o abrogarla y ordenar la publicación oficial de dicha decisión. Por otra parte, la Suprema Corte ha advertido la trascendencia mediata de la sentencia de la siguiente manera: “La finalidad de la sentencia invalidante de las normas es que permee una autentica cultura constitucional en la vida nacional y, además, que la Constitución Federal sea el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Lo anterior, pasa sin dudad a un control efectivo de la actividad legislativa…”. Sentencia que nunca podrá ser para efectos, ya que se puede contravenir el principio de división de poderes y, como algunos autores lo afirman, ese supuesto únicamente es aplicable tratándose de sentencias en amparos directos, de ahí su no aplicación.

Bajo esos argumentos, se puede afirmar que, para ampliar los sujetos legitimados en la acción de inconstitucionalidad, se debe cuestionar:

1) Si el número de sujetos legitimados es amplio, los órganos de control se verían desbordados por el número de asuntos impugnados. Sin embargo, por otro lado, si se cierra el acceso al medio de control constitucional conllevaría a que no se ejerza un control efectivo y que muchas normas, posiblemente inconstitucionales, nunca sean impugnadas.

2) Con la nueva normatividad constitucional, así como el amplio marco jurídico de tratados internacionales, especialmente en materia de derechos humanos, y la dinámica jurídica que actualmente impera dentro del país, es importante revisar la permanencia de medios que en la actualidad no concuerdan con la nueva normatividad constitucional. Empero, a que la reforma constitucional limitó excesivamente la legitimación para accionar, pues, si la característica principal de ese medio es su abstracción, por qué la legitimación activa de cada órgano se encuentra supeditada a los ámbitos exclusivos en que se desarrollan.

En el caso específico de los legisladores, al ser planteada por un porcentaje menor al 33 que señala la Constitución, de manera inmediata haría improcedente la acción, pudiendo ser la misma inconstitucional pero no apta de análisis por la falta de parlamento. Ante ese supuesto, algunos proponen legitimar a los partidos políticos existentes más que reducir el número de porcentaje para su interposición; sin embargo, se puede presentar el problema de que esa legitimación sólo prolongue en esa vía un enfrentamiento entre partidos políticos convirtiéndose en un instrumento más de la vida política que de control constitucional en favor de los derechos político-electorales.

3) Finalmente, se considera que ese medio de impugnación contiene una alta politicidad, ya que la legitimación activa es restringida a favor de ciertos órganos públicos de carácter predominantemente políticos; con excepción de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, creada bajo el modelo sueco del ombudsman, pero su espectro de aplicación podría ser ampliado inclusivamente como una acción popular para ello.

Conclusión

Tomando en consideración que al momento de realizarse la reforma que incluyó a la Constitución federal el medio de control referente a la acción de inconstitucionalidad, bajo la finalidad de establecer una vía para que una representación parlamentaria calificada que constituyó minoría en la aprobación de normas generales expedidas por el órgano legislativo al que pertenece, pudiera plantear que la norma aprobada por la mayoría es contraria a la Constitución; se arriba a la conclusión de que dicha acción debe ampliar los sujetos legitimados activamente a una colectividad de gobernados, pues si bien la acción de inconstitucionalidad dentro de los sujetos que se encuentran legitimados para su ejercicio contempla al equivalente al 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales, y al equivalente al 33% de los integrantes de alguna de las legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano, los cuales en su mayoría son elegidos por vía democrática directa para que el pueblo de manera indirecta participe en la elaboración de las normas. Lo cierto también es que, en la tradición mexicana, la mayoría de los elegidos por el pueblo se inclinan de forma excesiva hacia acceder y mantenerse en el ejercicio del poder, olvidando que su función es en cuanto a la tutela de la participación indirecta del pueblo en la toma de decisiones.

Finalmente, al ser la acción de inconstitucionalidad un medio de control abstracto, en la que para acceder a él no se necesita el análisis de un agravio particular, sino que únicamente se requieren argumentos políticos y jurídicos por los que se estime que con esa actuación legislativa se está contraviniendo a la Constitución federal, dejando al criterio del Tribunal Constitucional a realizar su tarea de control en forma exhaustiva respecto de los argumentos jurídicos, declarando como última instancia cuál es el correcto, es por lo que no se debería limitar la legitimación activa para interponer dicho medio de control únicamente al funcionariado público, sino ampliar a un ente colectivo que estime la inconstitucionalidad de una norma.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero