La reforma judicial de 2021

Publicado el 12 de octubre de 2021

Carlos Martín Gómez Marinero
Licenciado en Derecho y maestro en Derecho constitucional y administrativo por la
Universidad Veracruzana,
carlosgomezmarinero@gmail.com
@carlos_marinero

El 7 de junio de 2021 se publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la legislación secundaria a que se refiere el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional en materia judicial de 11 de marzo de 2011. Si bien de conformidad con las disposiciones transitorias varios contenidos se irán implementando en los próximos meses, a la fecha ya se cuenta con el resultado de la normatividad planteada en el “Proyecto de reformas con y para el Poder Judicial de la Federación”, presentado en febrero de 2020.

I. CONTEXTO DE LA REFORMA

La idea de reforma judicial en México se remonta a los cambios constitucionales del aparato judicial de finales de los años ochenta e inicios de los noventa, que coincide con la última ola del establecimiento/fortalecimiento del modelo de revisión judicial de la legislación en varias regiones del mundo. En este sentido, la actual reforma se contextualiza en una línea temporal de 25 años de justicia constitucional en México, si se sitúa como punto de referencia la reforma del 31 de diciembre de 1994.

La reforma judicial de 2021 tiene varios puntos de referencia, uno de ellos, por ejemplo, el Proyecto de Nación 2018-2024 presentado por el entonces presidente de Morena, en el que planteaba la supresión del Consejo de la Judicatura Federal, la revisión de exámenes de oposición para las plazas de jueces federales y el nombramiento popular de los ministros de la Suprema Corte. Igualmente, a inicios de 2019 el senador Ricardo Monreal presentó una iniciativa para la creación de una Tercera Sala especializada en materia de anticorrupción; incluso, con anterioridad, se habían presentado iniciativas para establecer un Tribunal Constitucional paralelo a la Suprema Corte de Justicia.

Como se advierte, en los últimos años los cuestionamientos sobre la función del Poder Judicial federal y de la Suprema Corte de Justicia conllevaron a plantear propuestas que comprometían la independencia judicial (la integración de la nueva Sala de la Corte o el Tribunal Constitucional) e implicaban una ruptura importante con el desarrollo de la justicia constitucional en los últimos años (la supresión del Consejo de la Judicatura Federal).

Paralelamente, a finales del 2019, el ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, plantearía una coincidencia pública con el discurso del titular del Poder Ejecutivo en torno a la crítica sobre el Poder Judicial y presentaría así, en octubre de 2019, el diálogo para iniciar la reforma al Poder Judicial. Posteriormente, el 12 de febrero de 2020, el presidente de la Suprema Corte de Justicia y el presidente de la República presentaron el proyecto de reforma en materia judicial.

II. PROYECTO DE REFORMAS CON Y PARA EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

La propuesta inicial comprendía la reforma de siete artículos de la Constitución federal (relativos a la organización judicial federal, los procesos constitucionales y la carrera judicial); la modificación de cinco ordenamientos federales (relacionados con la adecuación de los procesos judiciales, con el régimen laboral de los servidores públicos y con la defensoría pública federal), y la expedición de dos nuevas leyes (la de organización del Poder Judicial de la Federación y la de carrera judicial). La iniciativa no planteó la modificación al sistema de nombramientos de ministros o cambios sustanciales relacionados con el órgano de gobierno del Poder Judicial, lo que quizá obedeció al temor de reabrir un debate y, a la vez, un posible retroceso en esos rubros.

Los planteamientos generales de la iniciativa, en materia de organización, fueron la sustitución de tribunales unitarios de circuito por tribunales colegiados de apelación, la sustitución de los plenos de circuito por plenos regionales de circuito y el fortalecimiento de la autorregulación de la Suprema Corte, el Consejo de la Judicatura y el Tribunal Electoral; la designación de órganos jurisdiccionales para resolver casos vinculados a violaciones graves de derechos humanos, y la modificación del régimen recursivo y de la revisión de acuerdos del Consejo de la Judicatura Federal.

En el ámbito de los procesos judiciales se planteó la eliminación del amparo soberanía, la delimitación de las controversias constitucionales para analizar violaciones directas a las Constitución, la legitimación de órganos autónomos para promover controversias constitucionales, la transición al sistema de jurisprudencia por precedentes en el caso de la Suprema Corte de Justicia y la modificación del procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad.

En el rubro de la carrera judicial se proponían modificaciones al tema de inamovilidad de juzgadores —con independencia de que sean promovidos a cargos superiores y se deba cumplir con los requisitos y procedimientos de la ratificación por parte del Consejo de la Judicatura Federal—, así como la sujeción a la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación para todo el personal jurisdiccional y la paridad de género como principio de la carrera judicial.

III. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 11 DE MARZO DE 2021

En la reforma constitucional en materia judicial de 11 de marzo de 2021 se advierte que no prosperó la eliminación del amparo soberanía, la procedencia de la controversia constitucional por violaciones directas a la Constitución, la facultad del Consejo de la Judicatura Federal para designar órganos jurisdiccionales que conocieran de los asuntos vinculados con violaciones graves a los derechos humanos y la supresión, en el texto constitucional, de la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para revocar los acuerdos que aprobara el Consejo de la Judicatura Federal.

Asimismo, los elementos destacados de la reforma constitucional fueron los siguientes: 1) la procedencia y depuración de la controversia constitucional; 2) la modificación al sistema de precedentes y de jurisprudencia; 3) la simplificación de la declaratoria general de inconstitucionalidad; 4) la procedencia y limitación del amparo directo en revisión; 5) el régimen del gobierno judicial, y 6) el principio de independencia y organización judicial.

En materia de controversia constitucional se modificaron los incisos k) y l) para contemplar su procedencia tratándose de conflictos entre dos órganos constitucionales autónomos federales o de una entidad federativa, así como entre éstos y los poderes ejecutivo y legislativo de los respectivos órdenes jurídicos. Asimismo, se precisó que en las controversias constitucionales únicamente podrían hacerse valer violaciones a la Constitución —se suprimió la palabra “directas” que contemplaba la iniciativa—, así como a los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

En relación con los precedentes, la reforma señala que las razones que justifiquen las decisiones contenidas en las sentencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte por mayoría de ocho votos, y por las salas, por mayoría de cuatro votos, serán obligatorias para todas las autoridades jurisdiccionales de la Federación y de las entidades federativas. Asimismo, se contempla la generación de jurisprudencia por contradicción ante plenos regionales y cuando éstos sustentaran criterios contradictorios al resolver los asuntos de su competencia se podría denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia.

La reforma simplificó el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad y lo extendió a cualquier materia —durante casi 10 años se habían excluido las normas tributarias del procedimiento de declaratoria—. El cambio normativo plantea que, transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte emitirá, siempre que fuera aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria de inconstitucionalidad.

En el amparo directo en revisión se sustituyó el criterio de importancia y trascendencia por el de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos. Asimismo, se suprimió la posibilidad de impugnar el desechamiento del recurso de revisión al prever que no procederá medio de impugnación alguno.

En el caso del Consejo de la Judicatura, la reforma reiteró la irrevocabilidad de sus determinaciones, salvo las que se refieran a la adscripción, ratificación y remoción de magistradas, magistrados, juezas y jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte; pero suprimió la posibilidad de recurrir la designación de jueces federales que se había previsto desde la reforma judicial de 1994, trasladándose esa función al Pleno del Consejo de la Judicatura Federal.

En la organización de los tribunales federales, los tribunales unitarios de circuito y los plenos de circuito pasarán a ser tribunales colegiados de apelación y plenos regionales de circuito, respectivamente. Asimismo, se atribuyó al Consejo de la Judicatura Federal la posibilidad de concentrar en uno o más órganos jurisdiccionales el conocimiento de los asuntos vinculados con hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos —ya no la designación de órganos jurisdiccionales ad hoc para conocer de violaciones graves de derechos humanos—.

IV. LA REFORMA JUDICIAL EN LA LEGISLACIÓN SECUNDARIA

En el ámbito de la legislación secundaria se expidieron la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación. Ésta última en sus capítulos tercero y quinto prevé los detalles para la ratificación de magistradas o magistrados y juezas o jueces; así como el recurso de revisión administrativa ante el Consejo de la Judicatura Federal tratándose de los resultados de los concursos de oposición para magistradas o magistrados y juezas o jueces, ello en la lógica de haberse suprimido la revisión administrativa, por dicha causa, ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia.

Por otra parte, se reformaron la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley Federal de la Defensoría Pública. La primera estableció que los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidoras o servidores serán resueltos por una Comisión de Conflictos Laborales del Poder Judicial de la Federación, y que dichas resoluciones pueden ser impugnadas mediante el recurso de revocación que se presente ante el Pleno de la Suprema Corte por lo que respecta a sus trabajadoras o trabajadores o ante el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal tratándose de sus empleadas o empleados. La segunda prevé el servicio civil de carrera para las y los defensores públicos y las y los asesores jurídicos (selección, ingreso, adscripción, permanencia, promoción, capacitación, prestaciones, estímulos y sanciones).

Por otra parte, se reformaron las disposiciones de la Ley de Amparo, la Ley Reglamentaria del artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Procedimientos Civiles. En este rubro se detallaron las modificaciones en materia de tribunales unitarios de apelación para conocer, excepcionalmente, del juicio de amparo indirecto; asimismo, se incorporaron las modificaciones que regulan los Plenos Regionales de Circuito, la jurisprudencia por precedentes, la declaratoria general de inconstitucionalidad, así como la procedencia y legitimación en la controversia constitucional y los precedentes emitidos por la Corte en controversias y acciones de inconstitucionalidad.

Uno de los puntos polémicos de la publicación de la legislación secundaria tiene que ver con el artículo décimo tercero transitorio del decreto, al referir que la persona que a la entrada en vigor del decreto ocupara la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal duraría en ese encargo hasta el 30 de noviembre de 2024. Asimismo, el artículo transitorio extendió un año más el periodo en el cargo de consejeros y consejeras de la Judicatura Federal.

Dicho transitorio motivó la presentación de una consulta extraordinaria ante el Pleno de la Suprema Corte iniciada por el ministro presidente, en junio de 2021, y la presentación de una acción de inconstitucionalidad promovida por senadores de la República, incluso juicios de amparo en los que se planteaba que las prórrogas vulnerarían la independencia judicial al extender el plazo previsto en la Constitución para ocupar los cargos a que se refiere el artículo décimo tercero transitorio.

No obstante, en agosto de 2021, el presidente de la Suprema Corte de Justicia fue enfático en expresar su renuncia a dicha ampliación al precisar que concluiría su mandato al concluir el periodo para el cual fue electo (hasta el 31 de diciembre de 2022), pero la prórroga de los consejeros y consejeras de la Judicatura que, también es cuestionable, continúa indefinida, aunque seguramente será estimada inconstitucional, como se plantea en el proyecto de resolución de la acción de inconstitucionalidad pendiente, a la fecha, de resolver.

Desafortunadamente, la atención en torno al artículo décimo tercero transitorio ha dejado de lado, en el espacio público, la valoración sobre los alcances e insuficiencias de la reforma que, en general y visto su contexto, pudo ser un retroceso, pero concluyó en la continuidad de un modelo de justicia constitucional que se ha venido desarrollando en los últimos años.

Como comentario final, y a propósito de los alcances de la reforma, la jurisprudencia por precedentes es quizá el único tema que amerita un verdadero aporte dentro del contexto y significado de lo que se habla cuando se habla de una reforma judicial.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero