Las fuentes del derecho administrativo en Argentina y México
Publicado el 19 de octubre de 2021
Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; posdoctora
por el Conacyt para investigadores de alto nivel académico; egresada de la
Tercera Escuela de Verano en Dogmática Penal y Procesal Penal de la George
August Universität en Gottigën, Alemania; Estancia de Investigación en Sevilla,
España; Estancia de Investigación en Valencia, España, y Estancia de
investigación en Lecce, Italia.
padilla_liz_2@hotmail.com
Las fuentes generales del derecho administrativo no se circunscriben únicamente a las relativas al derecho público, sino que también tienen referencia a fuentes de derecho privado. El derecho administrativo tiene sus fuentes básicamente en la Constitución y en los tratados internacionales, en virtud de que tanto la Argentina como México forman parte del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y, por ende, éstos han sido incorporados como normas supranacionales de aplicación complementaria o de rango constitucional (legislación Argentina) o de supremacía constitucional (caso mexicano) en sus Constituciones.
De aquí se desprende que se deberán tomar en consideración como fuente del derecho administrativo en ambos países, aún y cuando no se refieran de forma directa al derecho administrativo, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y las opiniones consultivas en el caso de los tratados de las Naciones Unidas. Así lo señala el profesor Balbín para el caso argentino:
Es evidente que la Constitución de nuestro país debe integrarse con el texto de la Constitución y de los Tratados antes mencionados (principios y reglas), pero es controvertido si las reglas secundarias antes mencionadas y que nacen del contexto de tales Tratados son parte del derecho interno y, en tal caso, con qué alcance (esto es, si debe leérselas como simples orientaciones o reglas jurídicas obligatorias). Pues bien, en este punto, creemos conveniente distinguir en el marco de las reglas secundarias entre las de carácter jurisdiccional y las doctrinarias.
Así, cabe preguntarse sobre el valor jurídico de las sentencias de la Corte Interamericana, los informes de la Comisión Interamericana (ambos en el marco del Sistema Interamericano y en su condición de reglas jurisdiccionales) y las opiniones consultivas en el caso de los Tratados de Naciones Unidas (reglas doctrinarias).
Quizás es importante advertir que el texto de los Tratados no se refiere al derecho administrativo de modo directo; sin embargo, las reglas secundarias (informes, opiniones consultivas, sentencias) abarcan capítulos propios y específicos de nuestra especialidad (por ejemplo, el acto administrativo; la discrecionalidad estatal; el procedimiento administrativo; las sanciones administrativas; la expropiación; la responsabilidad del Estado y los derechos sociales, entre otros) (Balbín, 2018).
Es importante señalar que aun y cuando los informes, opiniones consultivas o sentencias se refieran a un Estado distinto al mexicano, para México son orientadoras en cuanto a la resolución de asuntos de carácter administrativo; toda vez que si algún caso parecido llegara a la Corte Interamericana u otra instancia internacional, la resolución podría basarse en dichos documentos jurídicos.
Miguel Alejandro López Olvera señala: “Los tratados internacionales celebrados entre México con organismos internacionales o con otros Estados, son también fuente del derecho y por lo tanto, integran el ordenamiento jurídico” (Olvera, 2017).
Es tal la importancia del derecho internacional sobre el derecho administrativo, que los principios generales que constituyen instituciones jurídicas sobre la materia son determinados por tratados internacionales; por ejemplo, la Convención Interamericana contra la Corrupción. Olvera señala lo siguiente con respecto a ello:
Cabe igualmente reiterar la importancia de la Convención Interamericana contra la Corrupción, que tiene diversas normas y principios.
La Convención impone en el derecho interno el principio de la publicidad, equidad y eficiencia de las contrataciones públicas, lo que transforma de pleno derecho en antijurídicas las adjudicaciones y los precios finales a su extinción que no se publiquen en el periódico oficial del Estado, o que fueren inequitativas, o impliquen dispendio incausado de fondos públicos, etcétera, como también, las hechas con soborno o corrupción nacional o transnacional (Olvera, 2017).
Por tanto, una de las fuentes innegables del derecho administrativo es el derecho internacional, sobre todo aquellos instrumentos internacionales que determinen derechos humanos y las Constituciones de los Estados, aun y cuando de manera directa no se refieran al derecho administrativo, pero las leyes secundarias prevén conceptos del mismo, y de hecho los tribunales, así como las autoridades administrativas, deben interpretar la norma administrativa con los tratados internacionales, tanto en la emisión de un acto administrativo como en las resoluciones contenciosas. Así lo señala Gregorio Flax:
El debido proceso adjetivo constituye un principio de raigambre constitucional aplicable a toda la actividad del Estado que comprometa derechos, y deriva de la garantía de defensa consagrada en los arts. 18 de la Constitución Nacional Argentina y 8o. de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Si bien en tales disposiciones el principio parecería ser como una garantía unida al derecho penal, su extensión debe entenderse extendida a cualquier cauce formal y procedimental de actuación estatal.
En general, todo acto administrativo que comprometa derechos requiere el conocimiento previo de los interesados, lo que supone el descargo, la prueba, la publicidad, la transparencia, la vista y el acceso irrestricto a las actuaciones, la motivación de los actos y el cumplimiento de los procedimiento especiales requeridos por la ley para determinados actos y decisiones (Flax, 2014).
De tal suerte que, en ambos países, se pueden resolver problemas administrativos incluso con base en las opiniones consultivas de los expertos con respecto a temas en concreto que se determinen sobre la aplicación de los tratados internacionales, inclusive sin aplicar sus Constituciones o sus leyes secundarias.
También las figuras jurídicas de la ley y el decreto (LEY 26.122 CONTROL PARA DECRETOS DELEGADOS Y DE NECESIDAD Y URGENCIA) forman parte de las fuentes del Derecho Administrativo (artículo 99, Constitución de la Nación Argentina).
En el caso de la ley (principio de exclusividad para el Poder Legislativo) es la que pudiera determinar los principios generales de derecho desde la Constitución y las normas secundarias teniéndola en el centro de la normatividad administrativa, a diferencia del decreto, que es la figura jurídica en la que el Poder Ejecutivo interpreta o explica la ley.
Cabe señalar que algunas normas jurídicas determinan al Poder Ejecutivo a ejercer de forma material la creación de la norma jurídica a través de los decretos, en la Argentina los decretos delegados y de necesidad y urgencia; de tal suerte que éstos invaden materialmente el aspecto que en un principio le correspondería como zona exclusiva al Poder Legislativo.
Por lo que en la Argentina existe la crítica de que el Poder Ejecutivo es el que se encuentra legislando materialmente a través de la figura del decreto, y éstos dependen de las necesidades del poder en turno.
De tal suerte que podemos señalar como fuentes del derecho administrativo:
1) Los tratados internacionales.
2) La Constitución.
3) Las leyes secundarias.
4) La ley (principio de legalidad. Principio de reserva de ley: el Poder Ejecutivo no puede penetrar esa zona de exclusividad del Poder Legislativo)
5) Decretos (establecen los detalles con respecto a la ley y son emitidos por el Poder Ejecutivo)
En virtud de que una de las fuentes del derecho administrativo son los tratados internacionales, como una norma supranacional de aplicación, tanto en la Argentina como en México el derecho administrativo global se ha desarrollado para su aplicación mediante principios propios de la convencionalidad.
Este derecho está compuesto, entre otros tratados internacionales, de los siguientes:
Creemos importante advertir que en el contexto jurídico internacional existe un bloque propio de derecho administrativo en permanente crecimiento y desarrollo. En ciertos casos, con redes muy claras con el derecho local y, en otros, decididamente anárquico y desprendido de los derechos nacionales.
Este campo que excede obviamente al derecho local puede clasificarse desde nuestro punto de vista y entre nosotros en Derecho Comunitario (MERCOSUR), el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Convención Americana sobre Derechos Humanos), las Naciones Unidas (Pacto de Derechos Civiles y Políticos y Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros) y el modelo propiamente global (por ejemplo, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, el GAFI, las normas ISO y el Protocolo de Kyoto).
El objeto de nuestro estudio, tal como dijimos reiteradamente, es el derecho administrativo local. Sin embargo, debemos advertir cómo este derecho se relaciona con el derecho administrativo comunitario y global y cómo este último incide e influye sobre aquel (Balbín, 2018).
En el caso mexicano, por ejemplo, no pertenecemos al MECOSUR; sin embargo, formamos parte del Tratado de Libre Comercio TEC-MEC, en el cual se encuentra reglada la comercialización transnacional entre México, Estados Unidos de América y Canadá.
Es necesario señalar que las normas internacionales para la efectividad de un derecho administrativo global dependen de que las mismas hayan sido adoptadas por las Constituciones de los Estados antes referidos, y en otros casos, como lo señala el Dr. Balbín, están sujetas a la voluntariedad del cumplimiento del Estado, lo cual no las convierte en obligatorias.
Por ende, el derecho administrativo global pone en constante dinámica la operatividad de dicha rama jurídica a nivel local, pues de acuerdo con las actividades económicas globales, éste se va desarrollando y adaptando a las normas locales.
Es necesario señalar que la adaptación del derecho administrativo global debe ser acorde con los principios constitucionales de cada Estado; pues, por ejemplo, en el caso mexicano, si una norma administrativa global contraviene los principios de los derechos fundamentales contenidos en la Constitución, evidentemente serían inaplicables en términos de la clausula de interpretación conforme que se encuentra en el párrafo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo mismo opera en el caso argentino, el principio de derecho administrativo desarrollado en el ámbito del derecho administrativo global debe ser complementario a la Constitución de la Nación Argentina.
Lo anterior implica que la legitimidad del derecho administrativo global puede estar determinado por la normatividad constitucional local; es decir, toda vez que su cumplimiento normativo es voluntario y la obligatoriedad depende de la adecuación normativa constitucional local, solamente se podrán adoptar las normas jurídicas acordes con estos ordenamientos.
Sin embargo, dada la dinámica internacional, es necesario indicar que dicha normatividad frecuentemente se adopta por los ámbitos constitucionales en virtud de que de esta forma pueden ser operativos y, hasta cierto punto, obligatorios.
Como lo señala el profesor Balbín: “En otras palabras, ya no es posible estudiar las funciones estatales administrativas prescindiendo de los derechos fundamentales” (Balbín, La interpretación jurídica desde la mirada del derecho administrativo, 2015), y, evidentemente, tales derechos deben ser armónicos con los tratados internacionales de acuerdo con las reglas que se prevén, tanto en la Constitución de la Nación Argentina como en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Bajo esta perspectiva, el derecho administrativo global sí tiene impacto en la construcción del derecho administrativo nacional, sea en la Argentina o en México, pues, en definitiva, la operatividad y funcionalidad de dicho derecho depende de la adecuación y adaptación constitucional, además de observar obligatoriamente los principios de legalidad, igualdad, transparencia, participación y control, entre otros; lo anterior con el fin de avistar su inconstitucionalidad (Balbín, 2018).
Uno de los ejemplos más relevantes que en la actualidad se aplica al derecho administrativo desde el punto de vista global, y teniendo como punto de análisis las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es el caso Petro vs. Colombia, en el cual, en su punto 120, determina que las garantías mínimas en el derecho disciplinario, aun y cuando se trate de derecho administrativo sancionador, serán las contenidas en el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos; lo que llevó al Estado colombiano a cambiar su normatividad en cuanto al derecho administrativo sancionador.
En la Argentina, los principios generales del derecho son considerados como fuente del derecho administrativo, ello en virtud de que están insertos en la Constitución de la Nación Argentina y se encuentran connotados desde el ámbito de la convencionalidad, la constitucionalidad y en las leyes secundarias.
En segundo lugar, la Constitución Nacional reformada en el año 1994 prevé los principios generales de nuestro sistema jurídico de modo expreso en su propio texto o por medio de los tratados incorporados por el art. 75, inc. 22. Es importante remarcar este proceso de constitucionalización y legalización de los principios generales (principios explícitos).
Pues bien, debemos concluir —entonces— que los principios son fuente del derecho y, paso seguido, agregar que el intérprete debe buscarlos básicamente en el propio texto constitucional, convencional y legal (Balbín, Manual de derecho administrativo, 2018).
Dentro de los principios generales a nivel constitucional y convencional en la Argentina, el profesor Balbín señala los siguientes:
Los principios constitucionales que creemos relevantes en el marco del derecho administrativo son, entre otros, los siguientes: a) el principio del sistema democrático (arts. 36, 38, 75 —incs. 19 y 24— CN); b) los principios de división de poderes y legalidad (arts. 1o, 75 y 99, CN); c) los principios de autonomía personal e igualdad (arts. 16 y 19, CN); d) el principio sobre el reconocimiento y exigibilidad de los derechos (arts. 14, 28 y 33, CN); e) el principio de tutela judicial efectiva (art. 18, CN); f) el principio de responsabilidad estatal arts. 16 y 17); g) el principio de transparencia (art. 36); h) el principio de participación (arts. 29, 40 y 42, CN); i) el principio de descentralización (arts. 75 —inc. 19—, 85, 86, 120 y 129, CN); y j) el principio del federalismo (arts. 1o, 5o, 121 y 124, CN).
En este punto, es necesario agregar los principios generales del derecho administrativo —instrumentales o secundarios— derivados de los principios constitucionales ya mencionados y con los matices propios de nuestro conocimiento. Citemos, por ejemplo, el debido proceso adjetivo (art. 1o, apart. f], LPA) que es un principio instrumental derivado del principio constitucional de defensa en juicio (art. 18, CN).
Finalmente, los principios reconocidos por el ordenamiento jurídico como principios propios y específicos del derecho administrativo. Por ejemplo, el principio in dubio pro administrado, es decir, en caso de dudas el operador jurídico debe interpretar las normas a favor de las personas en sus relaciones con el Estado. A su vez, entre estos principios puede citarse también el de la obligación de motivar y explicar las decisiones estatales y el carácter presuntamente legítimo de estas.
Otros principios, que si bien nacieron en el derecho civil son actualmente parte del derecho administrativo con ciertos matices; por caso, el principio de buena fe, el de los actos propios y el de la prohibición del enriquecimiento sin causa. Así, la Corte sostuvo en el caso "Cía. Azucarera Tucumana" (1989) que "es preciso subrayar la importancia cardinal de la buena fe (Balbín, Manual de derecho administrativo, 2018).
Como observamos, en la Argentina los principios generales del derecho se encuentran desde el ámbito internacional, constitucional, y hasta en las leyes secundarias. La pregunta radica en la forma en que el juzgador y/o autoridad administrativa debe interpretarlos para su aplicación; de acuerdo con el profesor Balbín, la interpretación radica en su aplicación ponderando derechos de acuerdo con las circunstancias del caso (Balbín, La interpretación jurídica desde la mirada del derecho administrativo, 2015).
En México tenemos principios similares, como lo son el principio de legalidad, el principio indubio pro administrado, el de exacta aplicación de la norma jurídica, el de seguridad jurídica, el de la prohibición de la retroactividad en perjuicio de persona alguna, el principio de transparencia, de centralización y descentralización (artículos 14, 16, 29, 73, 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).
Los casos en los que el intérprete debe recurrir y aplicar los principios de derecho administrativo
El juzgador administrativo, o la autoridad administrativa, cuenta con dos vías a saber para efecto de aplicar la norma: mediante la exacta aplicación de la norma o a través de la aplicación de la discrecionalidad.
En primer lugar, el operador jurídico debe constatar si el hecho —es decir, el antecedente— existe o no. Ello está vincula- do directamente con las pruebas del caso. Así, las pruebas deben interpretarse conforme las reglas específicas del ordenamiento jurídico (por ejemplo, las reglas de la sana crítica), y no de modo discrecional. El intérprete no puede optar por unas y rechazar otras en términos igualmente válidos, sino que debe hacerlo según las reglas precisas y específicas.
En segundo lugar, el operador debe interpretar o valorar ese hecho, según el ordenamiento jurídico. Es decir, en ambos pasos el operador debe respetar las reglas hermenéuticas.
El proceso de interpretación debe hacerse según las pautas que prevé el ordenamiento jurídico, y no con arbitrio o libertad. Pensemos que —al fin y al cabo— el juez dice qué es el derecho (esto es, cómo debe interpretarse el orden jurídico con carácter definitivo). Es decir, según el modelo jurídico solo existe un criterio interpretativo en términos de valor (solución legalmente válida).
Distinto es el caso de las potestades discrecionales, porque aquí el operador no debe solo interpretar el derecho sino elegir entre dos o más opciones posibles siempre —claro— dentro del marco jurídico.
Entonces, en principio, el Ejecutivo cuando aplica el derecho debe realizar los siguientes pasos:
a) Constatar el hecho, es decir su existencia y alcance (interpretación).
b) Encuadrarlo en el marco jurídico —subsumir el hecho en el derecho— (interpretación).
c) Aplicar el derecho (ejercicio reglado o discrecional).
d) Por último, resolver cómo ejercer sus facultades (ejercicio reglado o discrecional) (idem).
Sin embargo, es necesario señalar que “la discrecionalidad estatal está limitada por tres cuestiones: a) los principios generales del derecho; b) las regulaciones por el propio poder ejecutivo y c) los precedentes administrativos” (idem).
Es decir, el intérprete, al aplicar la norma jurídica, debe ser cuidadoso en no violentar los principios antes señalados en este artículo y que encontramos desde el ámbito constitucional, convencional y en las leyes secundarias.
En tanto, para la aplicación de la norma administrativa en la Argentina existe la posibilidad de la subsunción de la conducta con respecto al vínculo entre los subsistemas relativos al derecho público y al derecho privado; es decir, entre la combinación entre ambos o la interpretación individual de ellos.
Por ejemplo en el caso de la aplicación del derecho privado por parte del Estado deberá aplicarse de la siguiente forma:
La aplicación directa de reglas del derecho privado (por ejemplo, contratos administrativos cuyo objeto está regido por el derecho privado). En cualquier caso, deben aplicarse los principios y ciertas reglas del Derecho Público. Así, el Derecho Administrativo Privado está alcanzado por las reglas competenciales (mandatos propios y típicos del Derecho administrativo), los principios generales del Derecho administrativo y además, por los Derechos Fundamentales. (idem).
También una de las técnicas de interpretación en el derecho administrativo, en el caso de existir indeterminaciones, es la analogía, en virtud de la cual, mediante resoluciones o antecedentes de casos resueltos en la vía administrativa, pueden ser utilizados para resolver asuntos. En estos casos los principios generales de derecho pueden ser utilizados para completar a la analogía como elemento de interpretación.
La técnica más usual, y que reconoce expresamente nuestro sistema jurídico con el objeto de salvar tales indeterminaciones, es la analogía. En efecto, el viejo Código Civil —en su artículo 16— establecía que “si una cuestión civil no puede resolverse, ni por las palabras, ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios de leyes análogas; y si una cuestión fuere dudosa, se resolverá por los principios generales del derecho, teniendo en consideración las circunstancias del caso”. Cabe recordar en este punto que la Corte dijo que el art. 16, CC es un principio general propio de todo el ordenamiento jurídico.
En sentido concordante el art. 2 del Código Civil y Comercial ordena que “la ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento jurídico” (idem).
Por tanto, invariablemente se debe determinar en una interpretación de carácter administrativo que los principios generales del derecho son la base de aplicación de la resolución de cualquier controversia administrativa cuando exista la aplicación de la discrecionalidad —la cual está limitada por dichos principios— como coadyuvante en la analogía y en el caso del derecho privado.
Fundamentos
En la Argentina, los tratados internacionales tienen doble operatividad: por un lado los referentes a igual jerarquía constitucional, y por el otro los que están por debajo de la Constitución pero que están por encima de la ley. A diferencia de México, que todos los tratados internacionales tienen supremacía constitucional.
Entre los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional en la Argentina, encontramos los siguientes:
Entre los tratados con jerarquía constitucional cabe mencionar: 1) la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 2) la Declaración Universal de Derechos Humanos, 3) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 4) el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 5) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su protocolo facultativo, entre otros.
Estos tratados tienen rango constitucional en los siguientes términos, a saber: “en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”, de conformidad con el inc. 22, art. 75, CN (Balbín, Manual de derecho administrativo, 2018).
Con respecto al derecho administrativo, las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuya condena vaya dirigida al Estado argentino, si bien es cierto que es obligatoria cumplirla, también se debe analizar cómo es que el juzgador cumplimenta, con base en su interpretación, las sentencias que no son obligatorias para este país.
En relación al procedimiento administrativo, el funcionario que emite un acto administrativo en el marco de un procedimiento administrativo, no solo debe efectuar un control de legalidad, de dicho acto, sino también de constitucionalidad y de convencionalidad.
Es decir, que debe corroborar que dicho acto administrativo esté en un todo encuadrado dentro de las normas legales, disposiciones constitucionales y contenidos de los tratados internacionales de derechos humanos suscriptos por el Estado en cuestión (Flax, 2014).
Lo mismo sucede con el Estado mexicano, pues las sentencias en las que la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo condena son obligatorias. Algunos juzgadores determinan que las condenas direccionadas a otros países no son obligatorias en cuanto a su aplicación, sino sólo orientadoras.
Lo cierto es que los juzgadores, que además deben considerarse interamericanos, deberían determinar las sentencias de la Corte Interamericana como ejes específicos para sus resoluciones, sobre todo en el ámbito administrativo, pues en caso contrario, y de resolverse un caso similar en dicha Corte, habría mucha posibilidad de condena.
En ese marco, la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos planteó un nuevo panorama, pues a partir de ese momento los Estados asumen tres obligaciones básicas:
a) Respetar los derechos y libertades reconocidos en ella.
b) Garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin distinción alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social (artículo 1.1, Convención ADH).
c) Adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (artículo 2o., CADH).
Los Estados parte en los tratados de derechos humanos han asumido la obligación de “organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los Derechos Humanos” (Cony, 2015).
Por ejemplo, en el Estado mexicano el control difuso o concentrado de convencionalidad está dirigido únicamente hacia las autoridades judiciales y jurisdiccionales, y no así a las administrativas; lo que trae como consecuencia que en diversas ocasiones se pudieran violentar derechos humanos desde el ámbito administrativo, aun y cuando el judicial o jurisdiccional pueda corregir tal situación. Sin embargo, no se puede garantizar en todos los casos.
En el caso argentino, los tribunales están obligados a aplicar las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos con respecto a las condenas hacia la Argentina:
Quizás es importante advertir que el texto de los Tratados no se refiere al derecho administrativo de modo directo; sin embargo, las reglas secundarias (informes, opiniones consultivas, sentencias) abarcan capítulos propios y específicos de nuestra especialidad (por ejemplo, el acto administrativo; la discrecionalidad estatal; el procedimiento administrativo; las sanciones administrativas; la expropiación; la responsabilidad del Estado y los derechos sociales, entre otros).
En el precedente “Giroldi” (1995), la Corte sostuvo que la “recordada jerarquía constitucional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (consid. 5) ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente, en las condiciones de su vigencia (art. 75, inc. 22, párr. 2), esto es, tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación. De ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado argentino reconoció la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (conforme arts. 75, CN, 62 y 64, Convención Americana, y 2o., ley 23.054)... en consecuencia, a esta Corte, como órgano supremo de uno de los poderes del gobierno federal, le corresponde —en la medida de su jurisdicción— aplicar los tratados internacionales a que el país está vinculado en los términos anteriormente expuestos” (Balbín, Manual de derecho administrativo, 2018).
También la argentina Paula Rodríguez señala al respecto:
En la actualidad, el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos se configura como un sistema bifronte en cuanto a la protección internacional de los derechos humanos en la medida que estructura mecanismos de protección de los derechos humanos dirigidos a todos los Estados miembros de la OEA, así como otros solamente aplicables a los Estados parte que han ratificado la Convención Americana de Derechos Humanos y otros instrumentos conexos. En este contexto, aquellos Estados que como Argentina han ratificado esta última, no solo se encuentran obligados por la Declaración Americana de Derechos Humanos, sino particularmente por la CADH y se encuentran vinculados al procedimiento de protección previsto ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos como los órganos rectores del sistema y cuya labor contribuye a delinear los límites y alcances de los derechos protegidos (Rodríguez, 2015).
Por tanto, es evidente que, en la medida de la vigencia de operatividad de los tratados internacionales con jerarquía constitucional en la Argentina, como son la Convención Americana de Derechos Humanos, la doctrina de la Corte Interamericana y las sentencias que condenen al Estado argentino, son de aplicación obligatoria para los jueces; de tal suerte que sí se le considera como fuente del derecho administrativo. Aun y cuando la Convención Americana de Derechos Humanos no se refiera al derecho administrativo, existen resoluciones que tratan de forma directa casos relacionados al mismo.
El criterio del Estado mexicano con respecto a la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos como fuente del derecho administrativo
En el Estado mexicano la doctrina y las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se determinan fuente del derecho administrativo, incluso la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpreta las sentencias para que los tribunales judiciales y jurisdiccionales apliquen los principios generales, tales como la tutela judicial efectiva y otras fuentes del derecho administrativo.
Así se señala en los siguientes documentos:
Registro digital: 2018637
Instancia: Primera Sala
Décima Época
Materia(s): Constitucional
Tesis: 1a. CCXXXIX/2018 (10a.)
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 61, diciembre de 2018, tomo I, página 284
Tipo: Aislada
DERECHO A LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS, COMO PARTE DE LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA.
En el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se reconoce el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, el cual comprende tres etapas, a las que corresponden determinados derechos: (i) una previa al juicio, a la que corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción; (ii) una judicial, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y (iii) una posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquél. Ahora bien, el derecho a la ejecución de sentencias, como parte de la última etapa, es relevante por su instrumentalidad para que la justicia administrada se convierta en una realidad, evitando que las sentencias se tornen ilusorias o terminen por negar al derecho que se había reconocido.
Lo anterior se advierte en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los casos Baena Ricardo y otros vs. Panamá y Acevedo Jaramillo y otros vs. Perú, en los que se consideró que “la responsabilidad estatal no termina cuando las autoridades competentes emiten la decisión o sentencia”, sino que se requiere, además, que el Estado consagre normativamente recursos para ejecutar esas decisiones definitivas y garantice la efectividad de esos medios. Posteriormente en los casos Acevedo Buendía y otros (Cesantes y Jubilados de la Contraloría) vs. Perú, Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, Furlan y Familiares vs. Argentina, y del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador, la Corte Interamericana de Derechos Humanos agregó que “la efectividad de las sentencias depende de su ejecución”, de modo que ésta se establece como un componente fundamental de la protección efectiva de los derechos declarados o reconocidos.
Amparo en revisión 882/2016. Banca Afirme, S.A. Institución de Banca Múltiple, Afirme Grupo Financiero. 3 de mayo de 2017. Mayoría de cuatro votos de los Ministros: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Jorge Mario Pardo Rebolledo y Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Disidente: Norma Lucía Piña Hernández, quien reservó su derecho para formular voto particular. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Arturo Guerrero Zazueta.
Registro digital: 2018206
Instancia: tribunales colegiados de circuito
Décima Época
Materia(s): Administrativa
Tesis: I.4o.A.137 A (10a.)
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 59, octubre de 2018, tomo III, página 2483
Tipo: Aislada
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA INDEMNIZACIÓN RELATIVA POR REPARACIÓN INTEGRAL DEL DAÑO, EN CASO DE FALLECIMIENTO DE ALGUNA DE LAS VÍCTIMAS (DIRECTA O INDIRECTA) DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, DEBERÁ PAGARSE EN SU TOTALIDAD A LA QUE SOBREVIVA.
Atento a los criterios emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando fallece alguna de las víctimas (directa o indirecta) de la actividad administrativa irregular del Estado que produjo su responsabilidad patrimonial, como parte de la reparación integral del daño, las cantidades que correspondan por concepto de indemnización deberán pagarse en su totalidad a la que sobreviva, a fin de lograr una tutela judicial efectiva; de lo contrario, la protección judicial y la plena restitución de los derechos violados resultarían nulas o ilusorias.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo directo 418/2017. Inés Georgina Lledias Velasco y otra. 28 de junio de 2018. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretaria: Aideé Pineda Núñez.
Lo mismo que en el derecho argentino, y a pesar de que la Convención Americana de Derechos Humanos no prevé principios de derecho administrativo, la Corte mexicana interpreta las sentencias interamericanas bajo los principios generales del derecho, los cuales deben aplicarse al ámbito administrativo, aun y cuando no se haya condenado al Estado mexicano, pues en México no contamos con sentencias de la Corte Interamericana relativas a condenas sobre el ámbito administrativo, sino, más bien, se han direccionado al ámbito penal, tales como desapariciones forzadas (caso Radilla Pacheco vs. México), multihomicidios (caso campo algodonero vs. México).
De esta forma, al igual que en el derecho argentino, los principios generales de derecho también en México se encuentran como fuente del derecho administrativo en la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza de las sentencias de la Corte Interamericana con respecto a condenas hechas a otros países, de tal suerte que si existiera una controversia administrativa cuya resolución y condena fuera dirigida hacia la Argentina, evidentemente la Corte mexicana podría tomar la misma para resolver un caso en concreto en materia administrativa, además de emitir jurisprudencia obligatoria para todas la autoridades.
Finalmente, tanto en la Argentina como en México la interpretación del derecho administrativo es complejo. Lo anterior se indica en virtud de que deben tomarse en consideración ámbitos internacionales como, valga la redundancia, los tratados internacionales y, además, la interpretación en cuanto a su aplicación por los órganos judiciales y jurisdiccionales. Aunado a lo anterior, se deben tomar en consideración las interpretaciones que los juzgadores y autoridades administrativas realicen de las opiniones consultivas de los tribunales de las Naciones Unidas y los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos; así como la Constitución nacional en el caso argentino y la Constitución política en el caso mexicano, y por último, la interpretación que de las leyes secundarias se realice con base en los métodos y técnicas conducentes, tomando como punto de inicio a los principios generales del derecho.
Es importante resaltar que en el caso mexicano la interpretación que las autoridades realizan de la norma jurídica tiene como base principal las tesis y jurisprudencias emitidas por los tribunales colegiados y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que las opiniones consultivas de los tribunales de Naciones Unidas y los informes de las Comisión Interamericana de Derechos Humanos no se utilizan para la aplicación de la norma administrativa. Sin embargo, las sentencias de la Corte Interamericana son la base de interpretación, y por tanto, una de las fuentes del derecho administrativo en México.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero