Las facultades implícitas del Congreso federal en materia de derechos humanos:
una propuesta con motivo del proyecto de Ley General de Alimentación Adecuada

Publicado el 6 de diciembre de 2021

Michael Rolla Negrete Cárdenas
Abogado y asesor parlamentario; maestro en Derecho por la UNAM y en Justicia
Constitucional por la Universidad de Guanajuato; doctorando en la Universidad
Complutense de Madrid
michael.negrete.c@gmail.com

Recientemente, en el Senado de la República se presentó una iniciativa con proyecto de decreto por el que se emite la Ley General de Alimentación Adecuada, reglamentaria del tercer párrafo del artículo 4o. constitucional, donde se reconoce el derecho humano a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. Esta propuesta ha sido impulsada públicamente por diversas instituciones públicas y privadas, con la expectativa de lograr su discusión y eventual aprobación en el corto plazo.

No obstante, del análisis del marco constitucional del derecho que la iniciativa pretende reglamentar, llama la atención la ausencia de una disposición que faculte explícitamente al Congreso de la Unión para emitir dicha legislación, a diferencia del resto de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, igualmente establecidos en el artículo 4o., los cuales sí cuentan con tal previsión. Esto puede despertar una duda razonable sobre la legitimación del Congreso federal para legislar sobre el asunto en cuestión. Por ello, considero que este caso brinda la ocasión para reflexionar sobre el sistema de reparto competencial en materia legislativa previsto en la Constitución, a fin de dilucidar el posible problema sobre la reglamentación de los derechos humanos, cuando del catálogo de facultades expresamente otorgadas al Congreso federal no se obtenga una respuesta específica. Ése es el propósito de estas líneas.

Para abordar el tema, cabe apuntar de inicio que nuestro sistema federal adoptó como modelo el federalismo de Estados Unidos, fincado en un sistema de distribución de competencias entre federación y estados, de tipo preponderantemente residual, es decir, aquel donde por regla general toda atribución que no se encuentre expresamente establecida por la Constitución para la federación se entenderá reservada para el ámbito local, tal como lo dispone el artículo 124 de nuestra ley fundamental. Empero, afirmo que este sistema de distribución se trata sólo de una regla general, ya que admite excepciones determinadas por otra regla también prevista en la Constitución, esto es, la regla sobre las facultades implícitas del Congreso federal, contenida en la fracción XXXI del artículo 73.

En efecto, la referida disposición reconoce tácitamente que el listado de facultades señalado en el propio artículo no es limitativo, sino enunciativo, pues el Congreso conserva en todo momento la competencia para emitir las leyes que resulten necesarias para hacer efectivas sus atribuciones explícitas, así como para el ejercicio de todas aquellas atribuciones otorgadas dispersamente por la Constitución a los Poderes de la Unión. Esta cláusula de elasticidad en favor del Congreso federal fue adoptada en nuestra ley fundamental por imitación de la Necessary and Proper Clause, establecida en el artículo 1o., octava sección, de la Constitución de los Estados Unidos de América, que fue interpretada por la Corte Suprema de dicho país en el emblemático caso McCulloch v. Maryland (1819), donde nació la doctrina sobre las facultades implícitas del Poder Legislativo federal.

En nuestro país existen diversos ejemplos de leyes expedidas desde el siglo XX con base en las facultades implícitas del Congreso; no obstante, su ejercicio ha sido más bien excepcional, debido a la histórica trayectoria centralista del poder político, que ha optado por reformar continuamente el artículo 73 constitucional para sumar atribuciones a la federación en detrimento de las entidades federativas.

Respecto a los criterios para determinar cuándo se encuentra justificado que el Congreso federal legisle con base en sus facultades implícitas, el constitucionalista Felipe Tena Ramírez señalaba que esto sólo ocurre cuando:

a) La Constitución dispone una facultad explícita a cargo de alguno de los Poderes de la Unión, sin que ésta pueda ejercerse por sí misma.
b) La facultad implícita adquiera un carácter instrumental para el ejercicio de la facultad explícita a la que se encuentra vinculada.
c) El propio Congreso de la Unión reconozca formalmente la necesidad de la facultad implícita mediante su otorgamiento.

Adhiriéndonos a este autor, trataremos de identificar el encuadre de los referidos criterios generales con el caso concreto de la iniciativa de Ley General de Alimentación Adecuada, a efecto de evaluar si su expedición se trata, o no, de un caso de facultad implícita para el Congreso de la Unión.

En primer lugar, respecto al criterio señalado con el inciso a, toda vez que la iniciativa busca la reglamentación de un derecho humano, amerita especial consideración este tipo de disposiciones constitucionales para el estudio de las facultades que conllevan, puesto que, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional, todas las autoridades tienen las obligaciones generales de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos reconocidos en la Constitución. De este conjunto de obligaciones generales, para los efectos de este análisis, destaca la obligación de garantía, ya que, de acuerdo con autores como Gerardo Pisarello, el primer nivel de garantía de los derechos es el de tipo político, que se da, primero, mediante su reconocimiento en una norma de rango fundamental y, después, a través del desarrollo de garantías legislativas secundarias que establezcan los mecanismos, órganos aplicativos e instituciones capaces de asegurar la vigencia de los derechos.

Con base en lo anterior, el mero reconocimiento constitucional del derecho humano a la alimentación apareja consecuentemente la facultad del Poder Legislativo para expedir las garantías legislativas necesarias que lo doten de efectividad, pues de lo contrario se estaría obstaculizando el ejercicio de las facultades atribuidas por el artículo 1o. constitucional a las diversas autoridades del país. Esto se establece partiendo del entendimiento de que, por cuestión de lógica jurídica, toda obligación entraña la facultad del sujeto obligado para cumplir con la misma.

Lo anterior se puede afirmar con mayor razón si se toma en consideración que el decreto del 13 de octubre de 2011, por el que se expidió la reforma al tercer párrafo del artículo 4o. constitucional, dispuso expresamente la obligación del Estado, en su conjunto, de garantizar el derecho humano a la alimentación, en los siguientes términos puntuales: “Artículo 4o… Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará”.

Asimismo, el referido decreto adicionó un segundo párrafo a la fracción XX del artículo 27 constitucional, estableciendo el deber de garantía a cargo del Estado sobre el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la legislación establezca.

En este orden de ideas, se puede concluir válidamente que la Constitución sí establece facultades explícitas a cargo de los Poderes de la Unión, en general, y del Legislativo, en particular, en relación con la garantía del derecho humano a la alimentación, mismas que al estar establecidas en términos generales no pueden ejercerse por sí mismas.

En segundo lugar, respecto al criterio señalado con el inciso b, ya aceptamos que el Congreso tiene facultades explícitas para la garantía del derecho humano a la alimentación y, a partir de lo ya expuesto, no es difícil sostener también que la expedición de la legislación reglamentaria respectiva resultaría instrumental para dicho fin, pues, como hemos señalado, la existencia de garantías legislativas es una consecuencia de la garantía política de los derechos y, a su vez, es condición necesaria para el desarrollo de otro tipo de garantías, ya que permiten una distribución y asignación de deberes específicos a cargo de las diversas ramas de poder y niveles de gobierno. En este sentido, podemos concluir que la expedición de una ley reglamentaria del derecho a la alimentación tiene una relación de medio a fin respecto al ejercicio de las facultades explícitas del Estado, en relación con la garantía de este derecho.

Finalmente, en cuanto al criterio señalado con el inciso c, bastaría la eventual discusión y aprobación del proyecto para que, eo ipso, el Congreso asumiera la facultad implícita en comento.

Así pues, tomando como referentes el marco teórico aceptado y los antecedentes legislativos existentes en la materia, a partir del análisis aquí realizado se puede afirmar que, sin perjuicio de la ausencia de una disposición constitucional expresa que autorice al Congreso a legislar sobre el derecho humano a la alimentación, éste cuenta con la facultad implícita para ello, la cual se fundamenta gracias a la interpretación armónica y sistemática de la fracción XXXI del artículo 73 constitucional, en relación con las facultades explícitas derivadas de los artículos 1o., tercer párrafo; 4o., tercer párrafo, y 27, fracción XX, segundo párrafo, de la Constitución.

Como señalé al inicio, probablemente, éste será un punto controversial en el debate del proyecto, por lo que habrá que esperar a su discusión en el Senado para saber si la mayoría de legisladoras y legisladores coincide con la conclusión aquí propuesta, o, en su caso, para evaluar los argumentos que dirijan la decisión hacia otro sentido.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero