Los derechos humanos y el presupuesto público

Publicado el 22 de febrero de 2022

Rodrigo León Olea
Economista y doctorando en Derechos Humanos por la Universidad Autónoma de Campeche
rodrleon@uacam.mx

En el presente texto se plantea que la reforma constitucional de 2011, que vincula a todas las autoridades del Estado en el ámbito de sus competencias a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos conforme a los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, tiene consecuencias en la modificación de las funciones del Poder Ejecutivo federal y, por lo tanto, en el presupuesto de egresos y su distribución funcional.

La resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación SUP-JE-282/2021 y sus acumulados, referente a la controversia alrededor del presupuesto para la realización del proceso de revocación de mandato, sobre todo en su cuarto inciso que “vincula a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al cumplimiento de esta ejecutoria”, ha vuelto a poner en discusión la relación que existe entre el presupuesto de egresos de la federación y la posibilidad del reclamo de ciudadanos e instituciones autónomas vinculados a la garantía, el respeto y la protección de los derechos humanos para exigir los recursos públicos necesarios en aras del cumplimiento pleno o máximo de un derecho. La resolución recomienda que debe responder a la brevedad y de manera fundada, motivada y pormenorizada para atender la petición, considerando que está en presencia de una obligación de todo el Estado mexicano y que es también su deber hacer efectivo el ejercicio del derecho político-electoral de los mexicanos.

En los últimos veinte años ha venido cambiando la doctrina de la Corte ante reclamos del mismo tipo, que ha pasado de la negación en 4/98 (“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL”) a una tesis y doctrina contraria, pues se considera que el presupuesto de egresos “sí es una norma general” y, por lo tanto, sí existe un control constitucional. Así fueron resueltas la acción de inconstitucionalidad 12/2018, la 31/2019 y la 116/2020. La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos (CDHM) demandó y ganó el recurso en contra de una reducción presupuestaria.

La corriente argumentativa donde se defiende que los gobernados tienen “interés legítimo” para reclamar la indebida formulación y aprobación de los presupuestos de egresos respecto de lo que “expresamente” conste en la Constitución federal y de los estados, en relación con los poderes públicos como los órganos constitucionales autónomos, es un criterio que prevalece y se encuentra en la jurisprudencia P./J. 11/2006, con rubro “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”. Esto lo observa Francisco José Parra Lara en el artículo “Un amparo ciudadano para el presupuesto del Poder Judicial” (https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/16603/17232).

La previsión de una demanda de omisión legislativa podría rastrearse en que toda ley tiene un dictamen presupuestal. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) señala en su artículo 18 la necesidad de que las iniciativas de ley o decreto que presente el Ejecutivo Federal o el propio Congreso llevaran una evaluación de impacto presupuestario, que realizará la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) o el mismo Congreso con el apoyo del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados. Así, en el artículo 77 se establece que sólo se podrá emitir la autorización presupuestal en los términos del impacto presupuestario.

Pero es necesario mirar el proceso presupuestal como un proceso sistémico del total de funciones y sus características con el total del presupuesto disponible. No basta con el análisis lineal y cronológico de cada ley y su dictamen presupuestal, o del proceso inercial de ajustes inflacionarios, o del crecimiento de la población objetivo. No es lo mismo la suma de las funciones provenientes de la ley que la visión sistémica de todas las funciones al mismo tiempo, que es como funcionan cotidianamente el gobierno federal, los organismos autónomos y los otros poderes.

La reforma constitucional de 2011 sustituyó el término “garantías individuales” por “derechos humanos”. No sólo se trató de una sustitución lingüística adaptándose a una nueva forma de retórica dominante, porque las garantías individuales remiten a la lógica interna y jerárquica de la propia Constitución y sus leyes reglamentarias, mientras que los derechos humanos están vinculados a los tratados internacionales de los que el “Estado mexicano sea parte” y, con eso, a las resoluciones normativas y sustantivas que se han venido construyendo en las jurisprudencias de la Corte IDH, o en la descripción e interpretación de las observaciones generales del Comité DESCA de la ONU, en los indicadores de progreso del Grupo de Trabajo del Protocolo de San Salvador, entre otros. En muchos casos se han desarrollado estándares aplicables.

Además, existe la técnica del desempaque de derechos desarrollada por Paul Hunt, que permite desagregar el derecho, definir las obligaciones generales, identificar los elementos esenciales para el ejercicio de los derechos, así como los principios de aplicación.

Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948 se han venido decantado a través de los pactos y de instrumentos que tienden a ser cada vez más específicos, por lo que los derechos humanos no son valores o sugerencias que guíen el actuar de las autoridades, sino que tienen definido, en la mayoría de los casos, un contenido esencial del derecho que describe los elementos relevantes, instrumentales y operativos, y delinea aquellos que hacen posible la consecución del bien humano que está detrás del derecho humano.

El contenido esencial de un derecho humano constituye no sólo un límite al legislador por definir características específicas, sino también porque está guiado por una finalidad concreta, de manera que sólo conformarán el contenido esencial las atribuciones y facultades encaminadas a la consecución de esa finalidad. En ese sentido, también para el Poder Ejecutivo constituye una descripción precisa de las características de la finalidad de su tarea para cada derecho humano. El mandato del artículo 1o. hacia las autoridades es la vinculación de cada acción pública: cada política pública está sujeta a una finalidad, a un contenido y a una metodología que evalúa las acciones gubernamentales.

Que todas las autoridades tengan la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos que son para todos sin exclusión, que todos están relacionados y que la falta de alguno de ellos afecta a los otros, que no pueden parcializarse y que deben centrarse en la persona, sin ninguna duda, tienen efectos funcionales y presupuestales para el conjunto del Estado y, en especial, para el Poder Ejecutivo.

A manera de generar una imagen de lo que compromete el artículo 1o. de la Constitución al Estado mexicano, la Declaración Universal de los Derechos Humanos a lo largo de sus treinta artículos enumera cada uno de los derechos fundamentales del ser humano, de donde puede desprenderse una concepción ideal y positiva del desarrollo de la persona. Esa imagen incluye una familia, una vivienda con servicios, una alimentación nutritiva, vestido, el acceso a servicios de salud y de educación; que ejerce y enseña su libertad de pensamiento, de conciencia, de religión y de educación; que tiene libertad de reunirse, asociarse y de expresarse, y de participar en la vida política y cultural de su comunidad; que trabaja con una remuneración digna y que cuenta con protección al desempleo, a la incapacidad laboral, y en la vejez tiene derecho a una pensión; que las instituciones protegen el fruto de su creatividad y sus propiedades; que cuenta con la existencia de instituciones de justicia que garantizan escuchar a toda persona y proporcionar un recurso efectivo ante un tribunal imparcial, y en caso de ser acusado de haber incumplido o limitado el derecho de otros, cuenta con la presunción de inocencia y de no ser afectado arbitrariamente en su persona, su familia, su casa o sus bienes, entre otros.

Cada una de estas tareas vincula al Poder Ejecutivo y a su estructura funcional y administrativa, en salud, educación, seguridad social y laboral, desempleo, jubilación, así como en estar atentos a la capacidad de la población para el ejercicio de una alimentación, vivienda y servicios públicos adecuados. Pero también se vincula a las instituciones que garantizan la libertad de educación, expresión, reunión, participación política, elección de trabajo, protección contra la explotación o discriminación.

Más allá de su explicitación en la Constitución o la ley, no puede pensarse que el Estado provee los derechos humanos como si tuviera esa posibilidad. Más que por una razón técnica o presupuestal, los derechos humanos corresponden a la capacidad de ejercicio de la persona que empoderada en un derecho puede ejercerlo, sea éste una libertad en términos de los derechos de primera generación, o sean los económicos sociales y culturales o los comunitarios.

La concepción de la capacidad de ejercicio de la persona, que contiene tanto la posibilidad de decidir como la de hacer o lograr, es desarrollada por Amartya Sen y profundizada y fundamentada por Martha Nussbaum. Esto llevó a Mahbub ul Haq a desarrollar el Índice de Desarrollo Humano, que ha permitido ampliar la noción del desarrollo de las naciones.

Entonces, frente al enfoque de capacidades, el Estado debe procurar que se den las condiciones de ese ejercicio. En términos de las contingencias de cada persona o grupo de personas, el Estado intervendrá con diferentes intensidades, sea su respeto cuando la persona tiene la capacidad real de ejercerlos, sea su promoción cuando teniendo la capacidad falta su ejercicio, sea su protección ante la amenaza de no ser respetados o ejercidos, y en otros casos con más responsabilidad su garantía. En esos términos, habría que tener una intervención siempre pedagógica en la custodia del proceso de formación de la capacidad de ejercicio.

Dado que la acción del Poder Ejecutivo deriva de la Constitución, no cualquier política pública que lleva el apellido de un derecho se puede considerar una política pública de derechos humanos. Por decirlo de alguna manera, no cualquier gasto público en salud es un gasto en el derecho humano a la salud; para que así lo fuera, tendría que coincidir con el contenido esencial y debería ser diseñada para promover, respetar, proteger y garantizar el derecho humano al acceso a servicios de salud, y por lo cual tiene que ser concebida y diseñada desde los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

De la misma manera, no cualquier gasto en educación contribuye al derecho a la educación; no cualquier gasto en seguridad o justicia contribuye al derecho de acceso a la justicia, al derecho de impartición de justicia, a la libertad de prensa, a la libertad de conciencia, a la libertad de asociación, etcétera.

El artículo 8o. de la Declaración Universal afirma sobre el derecho que toda persona tiene a un recurso efectivo en los tribunales nacionales, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales; el artículo 10 establece el derecho de toda persona a ser oída, en igualdad de condiciones, por un tribunal imparcial, para la determinación de derechos u obligaciones; por su parte, el artículo 3o. señala el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona.

De un total de 27 millones de delitos ocurridos en 2020, que fueron captados por la encuesta Envipe 2021 del INEGI, solamente 10.1% se denunciaron y 6.7% iniciaron una carpeta de investigación. De todos esos, en más de la mitad no pasó nada, un cuarto sigue en trámite y un sexto llegó a alguna resolución, lo que equivale a 1.2% del total de delitos. Se ha estimado que existe hasta 99% de impunidad.

Esa serie de estadísticas muestra la confianza que la población tiene en el sistema de justicia, o lo complicado y costoso que se vuelve para las personas afectadas acceder a una autoridad que los escuche. ¿La vulnerabilidad de cuántos derechos se expresan en esta colección de datos?

Para la mayoría, los costos integrales de una denuncia no son compensados con las expectativas de recibir justicia y reparación del daño. Los complejos procedimientos legales y las exiguas defensorías públicas no facilitan el acceso a la justicia a las personas con más desventajas sociales y económicas. De la misma manera, el costo monetario de acceder a un amparo de protección de garantías contrasta con los procedimientos de la Comisión de Derechos Humanos, que resultan en recomendaciones y no fácilmente en procesos vinculantes de la reparación del daño.

¿Cuál sería para el Poder Judicial el presupuesto necesario para ser escuchado en igualdad por un tribunal imparcial? ¿Cuál debería ser el presupuesto para garantizar la resolución de todas las denuncias? Las mismas preguntas podrían realizarse para cada uno de los derechos en particular y, al final, para todos en su conjunto.

Los derechos humanos y la instrumentación de la tarea pública vinculada a la capacidad de ejercicio de las personas están íntimamente relacionados con el presupuesto. Juan F. González Bertomeu, en el prólogo del libro del Costo de los derechos de Stephen Holmes y Cass Sunstein, sostiene que “para determinar qué derechos garantiza una comunidad no se puede responder con mirar la constitución o las leyes de esta sino observando los presupuestos y estudiando cuántos recursos se destinan a su cumplimiento”. La posición de los autores de dicho libro es radical y afirman que sin presupuesto los derechos humanos no existen, una posición que este trabajo no comparte. Sin embargo, en términos de la calidad del gasto en la operacionalización de la intervención pública en la formación de capacidades del ejercicio de los derechos humanos, sí existe una correlación directa.

No se puede esperar a que se popularice en todos “los gobernados” su “interés legítimo” para reclamar “omisiones legislativas” sobre el presupuesto de todos sus derechos. La tarea constitucional mandatada por el artículo 1o. y sus vínculos con el corpus jurídico que lo antecede y lo desarrolla deben establecer la revisión de las funciones del Poder Ejecutivo y su interrelación con el conjunto de los derechos humanos, cuando todos interactúan entre sí, lo que llevaría a la ponderación y jerarquización de las diferentes funciones e intensidades de intervención sobre la base de los principios de universalidad, transversalidad, indivisibilidad, progresividad y no discriminación. Esto traería como consecuencia una reasignación presupuestal.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero