Jaime Cárdenas Gracia
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
jaicardenas@aol.comRevocación de mandato y propaganda gubernamental
Publicado el 1 de abril de 2022
Jaime Cárdenas Gracia
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, jaicardenas@aol.com
Las autoridades electorales de la nación, recientemente, han resuelto asuntos vinculados a la propaganda gubernamental y a la veda durante el procedimiento de revocación de mandato. Desde mi punto de vista, las decisiones electorales incurren en diversas deficiencias. Enuncio algunas de ellas: se interpretan los principios sobre la propaganda gubernamental contenidos en los artículos 7o., 35 (fracción IX), 41 y 134 de la Constitución y 33 de la Ley Federal de Revocación de Mandato como si fueran reglas de “todo o nada”; se aplican esos principios sin realizar un test de proporcionalidad en relación con el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la información y el derecho a la rendición de cuentas; no se advierte la enorme indeterminación de los principios que restringen a la publicidad gubernamental y la posibilidad de que esa indeterminación, además de generar violación a la certeza jurídica, produzca arbitrariedad por parte de las propias autoridades electorales; no se distingue entre la propaganda gubernamental contratada y la propaganda gubernamental no contratada; no se toma en cuenta el cambio de relación entre los medios privados y el gobierno en turno, precisamente porque ha disminuido el flujo de los recursos públicos a los medios privados para comprar publicidad gubernamental; no se han analizado las peculiaridades diferenciadoras de la publicidad gubernamental en procesos electorales y en procesos de democracia directa, y, entre otros, no ha existido un intento por parte de las autoridades electorales para establecer parámetros que armonicen los principios constitucionales en pugna, seguramente porque se aplican mecánicamente precedentes de otra época por parte de las autoridades de la materia, relacionados con la censura previa.
Nuestra Constitución y la legislación secundaria no aludieron a la publicidad gubernamental, sino a la propaganda gubernamental. La expresión “propaganda” tiene una significación peyorativa y antidemocrática. Goebbels ya hacía mención respecto a once principios de la propaganda:
1) Principio de simplificación y del enemigo único. Adoptar una única idea, un único símbolo; individualizar al adversario en un único enemigo.
2) Principio del método de contagio. Reunir diversos adversarios en una sola categoría o individuo. Los adversarios han de constituirse en una suma individualizada.
3) Principio de la transposición. Cargar sobre el adversario los propios errores o defectos, respondiendo el ataque con el ataque. Si no puedes negar las malas noticias, inventa otras que las distraigan.
4) Principio de la exageración y desfiguración. Convertir cualquier anécdota, por pequeña que sea, en una amenaza grave.
5) Principio de la vulgarización. Toda propaganda debe ser popular, adaptando su nivel al menos inteligente de los individuos a los que va dirigida. Cuanto más grande sea la masa por convencer, más pequeño ha de ser el esfuerzo mental por realizar. La capacidad receptiva de las masas es limitada y su comprensión escasa; además, tienen gran facilidad para olvidar.
6) Principio de orquestación. La propaganda debe limitarse a un número pequeño de ideas y repetirlas incansablemente, y presentarlas una y otra vez desde diferentes perspectivas, pero siempre convergiendo sobre el mismo concepto, sin fisuras ni dudas. De ahí viene también la famosa frase: “Si una mentira se repite lo suficiente, acaba por convertirse en verdad”.
7) Principio de renovación. Hay que emitir constantemente informaciones y argumentos nuevos a un ritmo tal que, cuando el adversario responda, el público esté ya interesado en otra cosa. Las respuestas del adversario nunca han de poder contrarrestar el nivel creciente de acusaciones.
8) Principio de la verosimilitud. Construir argumentos a partir de fuentes diversas, a través de los llamados globos sonda o de informaciones fragmentarias.
9) Principio de silenciación. Acallar las cuestiones sobre las que no se tienen argumentos y disimular las noticias que favorecen al adversario, contraprogramando con la ayuda de medios de comunicación afines.
10) Principio de la transfusión. Por regla general, la propaganda opera siempre a partir de un sustrato preexistente, ya sea una mitología nacional o un complejo de odios y prejuicios tradicionales. Se trata de difundir argumentos que puedan arraigar en actitudes primitivas.
11) Principio de la unanimidad. Llegar a convencer a mucha gente de que piensa “como todo el mundo”, creando una falsa impresión de unanimidad. 1
La propaganda gubernamental en el pasado reciente —sexenios previos— se realizaba mediante la contratación millonaria de espacios en los medios de comunicación para violar los principios de equidad electoral, y con ello violentar los derechos a la información y a la libertad de expresión. Los principios constitucionales sobre propaganda gubernamental previstos en el párrafo octavo del artículo 134 y en el artículo 41 constitucionales, repetidos en la legislación electoral y ahora en la de revocación de mandato, se olvidaron de establecer parámetros que brindaran certeza sobre lo que se puede informar por parte de los gobiernos. La preocupación legislativa y jurisprudencial era contener el gasto millonario en la materia, y por eso no se atendieron con suficiencia los temas sobre los que puede o no informar un gobierno durante una campaña electoral o durante el periodo de veda en el procedimiento de revocación de mandato.
El marco jurídico que se debe plantear, discutir y aprobar tiene que ser uno que se ocupe de la publicidad gubernamental y su relación con la equidad y la neutralidad en los procesos electorales y en los procedimientos de democracia directa-participativa, pero no sólo. Es fundamental que la contratación de publicidad gubernamental no sea un instrumento de control del gobierno para acallar voces críticas, y con ello permita indirecta e indebidamente a la autoridad limitar la libertad de expresión y el derecho a la información, como muchas veces ha sido nuestro caso.
En este gobierno, la propaganda gubernamental no se realiza como en el pasado, a través de una millonaria contratación pública en medios privados electrónicos y digitales, muchas veces encubierta y opaca, sino mediante conferencias de prensa matutinas —mañaneras— y a través de los medios electrónicos de comunicación pública, además del uso de las redes sociales. Ha disminuido sensiblemente en este sexenio el presupuesto para propaganda gubernamental contratada.
La relación “medios, Estado y sociedad” nunca ha sido en México democrática; 2 por el contrario, hemos vivido en México una dictadura mediática: los medios impresos, digitales y electrónicos reproducían los puntos de vista de los gobiernos del pasado y de los sectores dominantes-hegemónicos, y no había existido ningún pluralismo de medios ni en los medios. 3 En este sexenio, ante la disminución sensible en el gasto de propaganda gubernamental contratada, los medios privados de comunicación se han transformado de aliados del gobierno a sus adversarios, tal vez sus únicos adversarios reales, y reclaman los principios del pluralismo y del derecho a la información, lo que antes no practicaban en términos generales.
Los operadores políticos y mediáticos, hoy en día, opuestos al gobierno en turno, de manera dolosa, con alevosía, premeditación y ventaja, han avasallado a sectores sociales mayoritarios. Han impuesto las supuestas reglas de la deliberación pública en su beneficio para que sólo las voces y posiciones dominantes prevalezcan —las de los poderes fácticos que desean regresar a la situación previa a la de este gobierno— y, de manera intencionada, han presentado esa interpretación de la realidad como la realidad misma. Los críticos del actual gobierno sostienen, por su parte, que el gobierno en turno emplea la propaganda a su disposición —principalmente las mañaneras— para apuntalar el proyecto de la cuarta transformación, lo que —desde luego— es verdad.
Con motivo del procedimiento de revocación de mandato en curso, el Instituto Nacional Electoral (INE) emitió el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se aprueba la Convocatoria para el proceso de revocación de mandato del presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024”, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de 2022, que en la parte conducente señala:
Durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la emisión de la Convocatoria y hasta la conclusión de la jornada de votación, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno. Los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sólo podrán difundir las campañas de información relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil.
El Acuerdo citado que repite, sin añadir nada, el contenido del artículo 33 de la Ley Federal de Revocación de Mandato podría menoscabar los siguientes principios y derechos humanos:
1. Puede violar el artículo 41 constitucional, porque no proporciona certeza. Repite el contenido gramatical de la Constitución y de la ley, y no se preocupa por realizar una interpretación sistemática ni funcional, y mucho menos conforme al artículo 1o. de la Constitución, respecto a la prohibición de difusión de la propaganda gubernamental. No desarrolla parámetros normativos para precisar los conceptos indeterminados que prohíben la difusión de la propaganda gubernamental. Ni siquiera precisa qué debe entenderse por “propaganda gubernamental” (Amparo en revisión 308/2020, dictado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 8 de septiembre de 2021).
2. Puede infringir los artículos 6o. y 7o. de la Constitución; 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de la ONU, y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de libertad de expresión, derecho a la información y prohibición de la censura previa.
3. Puede limitar el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, por no precisar en el acto de aplicación —el Acuerdo mismo— los contornos acerca de qué es y no es la propaganda gubernamental, y qué es y no es la difusión de la misma.
4. Puede trastocar los principios de equidad y neutralidad, que deben orientar la información que difunden las instituciones públicas. El Acuerdo establece en su parte conducente prohibiciones indeterminadas respecto a la difusión de la propaganda gubernamental, lo que constituye una violación al principio de certeza recogido en el artículo 41 de la Constitución. El Consejo General del INE y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación debieron determinar en parámetros las normas infralegales que detallaran el alcance del artículo 33 de la Ley Federal de Revocación de Mandato.
Sobre la primera cuestión, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el Amparo en revisión 308/2020, el 8 de septiembre de 2021, declaró inconstitucionales e inconvencionales preceptos de la Ley General de Comunicación Social, porque esa legislación no previó “un entramado normativo suficientemente preciso, con el fin de tutelar los principios del párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Federal en lo concerniente a la propaganda que, bajo cualquier modalidad de comunicación social, difundan los órganos de gobierno que ahí mismo se precisan”. En el mismo sentido, acerca de la necesaria determinación de los principios sobre publicidad gubernamental contenidos en la Constitución o en las leyes, se ha pronunciado la Relatoría para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en los “Principios sobre la Regulación de la Publicidad Oficial y la Libertad de Expresión”.
Las prohibiciones a la difusión de la publicidad gubernamental no podrían servir para:
1) Afectar de modo indirecto la libertad de expresión en una sociedad.
2) Reducir los niveles de deliberación pública en la sociedad, del derecho a la información y de la rendición de cuentas.
3) Emplear las prohibiciones a la publicidad gubernamental para promover la opacidad en la gestión pública.
4) Utilizar esas prohibiciones indeterminadas para tratar discriminatoriamente a segmentos de la población.
5) Darles a las prohibiciones genéricas de difusión de la propaganda gubernamental un carácter absoluto y tajante, sin ponderación alguna, para menoscabar los derechos humanos de la parte dogmática o los principios de la parte orgánica de una Constitución.
En el caso del Acuerdo del Consejo General del INE del 7 de febrero de 2022, éste no delimitó con precisión lo siguiente:
1) ¿Qué es y qué no es la propaganda gubernamental prohibida?
2) Si toda información gubernamental pública es propaganda gubernamental.
3) Los parámetros para auxiliar en la ponderación entre las prohibiciones de difusión de la propaganda gubernamental y los derechos a la libertad de expresión, a la información, al acceso a la información, a la rendición de cuentas, entre otros.
4) Los parámetros para armonizar las prohibiciones de difusión de la propaganda gubernamental con los derechos humanos a la libertad de expresión y a la información.
5) Los parámetros específicos sobre la prohibición de la difusión de propaganda gubernamental en un procedimiento de revocación de mandato y su distinción con las reglas de prohibición de difusión de propaganda gubernamental en los procesos electorales de democracia representativa.
6) La distinción entre propaganda gubernamental contratada y no contratada, difundida en medios públicos y/o en medios privados.
7) Los parámetros sobre la difusión de la propaganda gubernamental en conferencias de prensa, sobre todo —en nuestro caso— en donde existen conferencias de prensa diarias por parte del presidente de la República, y no se sabe con precisión qué se debe y qué no se debe difundir en ellas: ¿cómo deben comprenderse y qué alcance deben tener los derechos y las obligaciones del presidente de la República relacionados con la libertad de expresión para ejercer su encargo, el derecho a la información que debe garantizar a los mexicanos sobre los asuntos públicos, la rendición de cuentas que debe proporcionar para fundar y motivar sus decisiones ante la sociedad, la transparencia de la que debe estar revestida su función pública, el acceso a la información a los mexicanos sobre los asuntos del gobierno, y otros que son inherentes al ejercicio de las competencias presidenciales con los principios normativos indeterminados que prohíben la propaganda gubernamental?
8) Los parámetros sobre la prohibición de la propaganda gubernamental y las competencias de los gobernantes. En el caso del presidente de la República, respecto a las competencias que le confiere el artículo 89 constitucional y otras normas constitucionales y legales.
9) Los parámetros sobre las actividades públicas de los gobernantes, como las giras, y la prohibición de difusión de la propaganda gubernamental.
10) Los parámetros sobre la prohibición de la difusión de propaganda gubernamental respecto a las obras o proyectos fundamentales de un gobierno que toda la sociedad conoce de antemano. ¿Significa la prohibición de difusión de propaganda gubernamental una veda informativa absoluta o una relativa?
El Acuerdo del INE, en su parte conducente, produce perplejidad y denota una indeterminación que no brinda certeza en los términos del artículo 41 constitucional.
En cuanto a la segunda cuestión que es posiblemente violatoria de derechos humanos y de principios constitucionales y convencionales relacionados con la libertad de expresión, los derechos a la información y a la deliberación, la rendición de cuentas, entre otros, cabe señalar que la indeterminación jurídica de la parte conducente del Acuerdo y la ausencia de realización de un test de proporcionalidad por parte del Consejo General del INE inhiben la libertad de expresión de los servidores públicos, y con ello se puede afectar el derecho a la información y las obligaciones de transparencia y a la rendición de cuentas de los gobiernos. Tiempo atrás, Thomas Jefferson afirmó que, si tuviera que elegir entre un gobierno sin periódicos o periódicos sin un gobierno, no dudaría un instante en preferir esto último (Carta al coronel Edward Carrington, del 16 de enero de 1787). ¿Por qué? Porque la libertad de expresión y el derecho a la información tienen un valor preferente a otros derechos y libertades. Son el fundamento de otros derechos y libertades. Son, como dice una sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, el balón de oxígeno de la democracia (Sullivan vs. New York Times). Por eso, la primera enmienda de la Constitución de los Estados Unidos prohíbe que los derechos a la libertad de expresión y a la información sean regulados mediante ley. Una ley que regule el derecho a la información en los Estados Unidos sería impensable y contraria a la primera enmienda de la Constitución de ese país. 4
Todos los principios de las declaraciones y tratados que ha firmado México exigen un derecho a la información muy amplio, que en México la Constitución reconoce como el principio de “máxima publicidad”. Por ejemplo, en los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de la ONU sólo se establecen dos límites al derecho a la información: 1) el respeto a los derechos y la reputación de los demás, y 2) la protección de la seguridad nacional.
El Informe Anual del Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos de 1999 indica “que las excepciones y limitaciones al derecho a la información deben ser escasas y estrictas… que demuestren perjuicio… y que, en ocasiones, aunque la información sea reservada y aunque sea privada, si ésta revela un alto nivel de corrupción dentro del gobierno debe hacerse pública”. 5
En todas esas normas está presente el principio de “máxima publicidad” contemplado en el artículo 6o. de nuestra Constitución, que exige elaborar leyes y aprobar actos jurídicos siempre de manera progresiva para optimizar el principio. Las sociedades democráticas se distinguen por su carácter abierto y tolerante, y en ellas no cabe la entronización definitiva o permanente de un grupo de principios constitucionales sobre y a costa de los demás.
El Consejo General del INE debió ponderar en la parte conducente del Acuerdo las prohibiciones de difusión sobre la publicidad gubernamental con el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la información, el derecho a la transparencia en los asuntos públicos y con las obligaciones gubernamentales de rendición de cuentas. La aplicación del principio de proporcionalidad —test de proporcionalidad— está ausente en la parte conducente del Acuerdo del INE. La ponderación es un método interpretativo para solucionar conflictos entre principios constitucionales y convencionales, principalmente para resolver conflictos o colisiones entre derechos fundamentales, o conflictos entre derechos fundamentales y otros principios jurídicos de naturaleza constitucional y/o convencional.
Lato sensu, el principio de proporcionalidad comprende tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Robert Alexy dice que los tres subprincipios expresan la idea de optimización, lo que significa que interpretar los derechos fundamentales de acuerdo con el principio de proporcionalidad es tratar a éstos como requisitos de optimización, es decir, como principios y no como reglas. Los principios son normas que requieren que algo se realice con la mayor amplitud posible dentro de las posibilidades jurídicas y fácticas. Los subprincipios de idoneidad y de necesidad se refieren a la optimización vinculada a las posibilidades fácticas. El subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto alude a la optimización de los derechos fundamentales dentro de sus posibilidades jurídicas.
Los tres subprincipios que componen el principio de proporcionalidad en un sentido lato pueden analizarse en abstracto y en concreto cuando se trata de afectaciones en los derechos fundamentales por acción o por omisión de las autoridades. Casi siempre se suele explicar el principio de proporcionalidad por las intervenciones de las autoridades que afectan derechos fundamentales por sus acciones, y muy poco por las omisiones e insuficiencias de las autoridades en la protección o garantía de los derechos fundamentales.
Desde el punto de vista de la afectación mediante acciones de la autoridad, se definen así los tres subprincipios:
1) El de idoneidad entraña que toda intervención legislativa o de autoridad sobre un derecho fundamental, para que sea correcta, debe ser adecuada para contribuir a la obtención de un fin constitucionalmente legítimo.
2) El de necesidad significa que la intervención sobre un derecho fundamental, para que sea correcta, debe ser la más benigna —la que le afecte menos— de entre todas las posibles medidas de intervención.
3) El de proporcionalidad en estricto sentido, o ley de ponderación, precisa que la intervención en un derecho fundamental sólo se justifica por la importancia de la intervención de la autoridad para satisfacer otro derecho fundamental o principio; es decir, debe ser de tanto peso o trascendencia esa intervención para satisfacer otros derechos o principios que la afectación o insatisfacción al derecho fundamental quede compensada por la importancia de la satisfacción del otro derecho fundamental o principio satisfecho.
Desde el punto de vista de la afectación de derechos fundamentales mediante omisiones o acciones insuficientes de la autoridad, podemos definir así los tres subprincipios:
1) El de idoneidad nos dirá que la omisión o actuación insuficiente de la autoridad en la protección o garantía de los derechos fundamentales es correcta si contribuye a la obtención de algún otro fin constitucionalmente legítimo.
2) El de necesidad entraña que la omisión o actuación insuficiente de la autoridad es correcta si produce consecuencias más benignas que su intervención activa.
3) El de proporcionalidad en sentido estricto debe implicar que la omisión o actuación insuficiente de la autoridad que afecta derechos fundamentales —para que sea correcta— queda compensada por la importancia que éstas tienen para la satisfacción de otro u otros derechos fundamentales o principios satisfechos.
En el caso concreto, el Consejo General del INE, en la parte conducente del Acuerdo sobre la propaganda gubernamental, omitió realizar ese test de proporcionalidad para demostrar con precisión la prevalencia de las prohibiciones a la difusión de la propaganda gubernamental, genéricas o relativas, generales o particulares, sobre los derechos humanos a la libertad de expresión, a la información, a la transparencia y a la rendición de cuentas.
En México es necesario que las autoridades, pero también los medios de comunicación —con fundamento en el artículo 6o. de la Constitución y en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos—, cumplan cabalmente con el derecho a la información. Este derecho fundamental consiste no sólo en el acceso a la información de las posiciones del gobierno y de los grupos dominantes en la sociedad. El derecho a la información tiene, entre otras, las siguientes vertientes: el pluralismo de los medios —que exista una gran cantidad de medios que difundan versiones diversas sobre los problemas nacionales— y en los medios —que se garantice el derecho de los periodistas de cada medio a disentir de la línea editorial o toral del respectivo medio—; el acceso en condiciones de imparcialidad a las concesiones sobre el espacio radioeléctrico; el derecho a recibir información plural y veraz; el derecho de todos los sectores relevantes de la sociedad y de la vida política para participar en la discusión de los asuntos públicos y que éstos se expresen en los medios; el derecho a que la información oficial, que debe ser neutral y equitativa, no constituya una forma de propaganda a favor del gobierno en turno, y el derecho a que existan autoridades independientes, no derivadas de las cuotas de partidos como las actuales, que garanticen la eficacia de los anteriores derechos.
De lo anteriormente expuesto, parece claro que el Consejo General del INE trastocó la Constitución, pues además de menoscabar derechos fundamentales, como el de la libertad de expresión o el derecho a la información, dejó de fundar y motivar debidamente su Acuerdo en la parte conducente, al obviar la aplicación de un test de proporcionalidad sobre los principios y derechos involucrados.
En cuanto a la tercera posible violación constitucional y convencional, el Acuerdo del INE en su parte conducente no precisa los parámetros normativos que permitan a los servidores públicos distinguir y conocer qué tipo de propaganda gubernamental está prohibida su difusión. El Acuerdo del INE establece una prohibición absoluta de la difusión de propaganda gubernamental sin incorporar, más allá de lo contemplado en la norma constitucional y legal, matices y lineamientos ciertos, y sin aplicar la prohibición constitucional prevista en la fracción IX, inciso 7o., del artículo 35 de la ley fundamental en consonancia y armonía con los derechos fundamentales involucrados y que son afectados por la prohibición.
La reforma constitucional electoral de 2007 estableció en sus párrafos sexto, séptimo y octavo del artículo 134 de la carta magna lo siguiente:
Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
Las anteriores disposiciones constitucionales significan que existen deberes para todos los servidores públicos del Estado que los obligan a la imparcialidad, a la salvaguarda de la equidad en la competencia y a la neutralidad informativa. A partir de estos principios, los recursos públicos, tanto federales como estatales y municipales, jamás pueden usarse en la propaganda y publicidad gubernamental para trastocarlos. Los gobiernos deben ser respetuosos, en términos de equidad y de imparcialidad, en las relaciones con la oposición. Es decir, debe existir una relación simétrica entre los que tienen el poder y los que aspiran a obtenerlo.
Además, la propaganda gubernamental debe tener carácter institucional, es decir, debe referirse a los fines de cada institución y a la manera en que las instituciones se aproximan a esos objetivos. No están permitidos mecanismos mediáticos de manipulación, simulación u ocultamiento. Los instrumentos de comunicación social deben servir para expresar el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales de las autoridades, con el propósito de dar cuenta de información confiable, técnica y verificable, que garanticen los principios de rendición de cuentas y el derecho a la información. Esto es, no se trata de cualquier información institucional, sino de una circunscrita a informar y transparentar las tareas y objetivos de la función pública, sin exageraciones, falsedades u ocultamientos, pues esa información debe responder a los criterios del artículo 6o. constitucional en materia del derecho de acceso a la información (por ejemplo, dando cuenta a través de documentos respecto a la información completa y actualizada de los indicadores de gestión y del ejercicio de los recursos públicos).
La propaganda que difundan las instituciones públicas debe tener fines informativos. Es decir, su propósito no es el de promocionar a los gobiernos en turno. El objetivo es simplemente informar en un tono de neutralidad y de objetividad respecto, en este caso, al cumplimiento de las competencias de la autoridad. La evaluación de la información corresponde a los ciudadanos y no a los gobiernos.
También la propaganda de las instituciones públicas puede tener fines educativos y de orientación social. En el primer caso, los contenidos son de carácter pedagógico, cuidando que en esa enseñanza no se violenten los principios de imparcialidad ni de equidad. Esto es, no se debe favorecer a ninguna de las opciones ideológicas del país o, en su defecto, presentando todos los puntos de vista sobre un mismo hecho, fenómeno o acontecimiento histórico, político o científico. En cuanto a la orientación social, se trata de recomendaciones, exhortaciones o consejos a los ciudadanos, para que adopten determinadas conductas referentes a su salud, a su alimentación, a sus hábitos de consumo o a las medidas de protección civil. Esto último debe hacerse sin infringir los principios de equidad y de imparcialidad.
En el Acuerdo del INE, en su parte conducente, no existió un análisis más o menos pormenorizado sobre los alcances jurídicos de las limitaciones a la propaganda gubernamental contempladas en los artículos 134, párrafo octavo, y 35, fracción IX, inciso 7o., de la Constitución. Se aplicó la Constitución en relación con esos preceptos como si fueran reglas de todo o nada para utilizar la expresión de Ronald Dworkin, y no como principios que están sujetos a la interpretación conforme, ponderada y razonable en los términos del artículo 1o. de nuestra norma primordial.
Finalmente, sobre la cuarta posible violación, los principios que orientan el análisis de la prohibición de la difusión de la propaganda gubernamental son los de equidad y neutralidad. Ellos nos indican el camino que debió seguir la autoridad electoral en el Acuerdo citado, en su parte conducente. Lo que entrañan esos principios es que no se puede usar la propaganda gubernamental o del Estado con finalidades político-electorales. Desde nuestro punto vista, si la información gubernamental no persigue intencional y dolosamente divulgar un objetivo político-electoral, puede y debería difundirse.
El Acuerdo citado viola los principios de equidad y neutralidad en materia de publicidad oficial. 6 El Acuerdo del Consejo General del INE no contiene, en su parte conducente, parámetros normativos como los siguientes: 1) reglas claras y precisas respecto a qué se debe y no se debe hacer en la materia; 2) no garantiza ni señala cuáles son los objetivos legítimos de la propaganda gubernamental; 3) no se establecieron mecanismos de transparencia ni de rendición de cuentas, y 4) se impide el pluralismo informativo en la propaganda gubernamental.
La propaganda gubernamental legítima, a diferencia de la prohibida, no tiene como finalidad promover productos y servicios con un fin comercial. Su propósito es la concientización de la ciudadanía sobre temas de interés común; es un canal entre el gobierno y la sociedad para informarla, a fin de que ésta pueda participar activamente en la toma de decisiones y pueda ejercer plenamente sus derechos. La propaganda gubernamental legítima es para que se rindan cuentas oportunamente a los habitantes sobre los fines de carácter institucional de las autoridades, además de los propósitos informativos, educativos o de orientación social que se deben perseguir.
En este sentido, las normas infralegales que prohíban la difusión de la propaganda gubernamental deben ser plenamente claras y precisas para impedir decisiones arbitrarias en manos de los funcionarios electorales, tal como ha precisado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al emitir los “Principios sobre la Regulación de Publicidad Oficial en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, 7 los que constituyen las bases mínimas para la regulación en la materia.
En conclusión, el Acuerdo del INE del 7 de febrero de 2022 debió establecer parámetros normativos en materia de prohibición de difusión de la propaganda gubernamental para el procedimiento de revocación de mandato en curso. Era necesario ofrecer certeza; reducir la indeterminación jurídica; ponderar la propaganda gubernamental con los derechos a la libertad de expresión, a la información y a la rendición de cuentas, y garantizar imparcialidad y neutralidad política. El Acuerdo del INE no lo hizo. De ahí la confrontación política que ahora existe entre las autoridades electorales y el gobierno federal.
NOTAS:
1 Disponible en: http://www.grijalvo.com/Goebbels/Once_principios_de_la_propaganda.htm. En esta misma tesitura, véase el clásico de Bernays, Edward, Propaganda. Cómo manipular la opinión en democracia, Buenos Aires, Melusina, 2016.
2 Esteinou Madrid, Javier y Alva de la Selva, Alma Rosa (coords.), La “Ley Televisa” y la lucha por el poder en México, México, Universidad Autónoma Metropolitana, 2009.
3 Sobre las posibilidades de una nueva relación medios-gobierno, véase Sosa Plata, Gabriel, “Radio, televisión y telecomunicaciones en 2019”, SinEmbargo, 1o. de enero de 2019.
4 Bobbio, Norberto, Teoría general de la política, Madrid, Trotta, 2003, pp. 431 y ss. Véase también Faúndez Ledesma, Héctor, Los límites de la libertad de expresión, México, UNAM, 2004, pp. 289 y ss.
5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual del Relator Especial para la Libertad de Expresión 1999, Washington, OEA, pp. 2-65.
6 “Principios sobre Regulación de la Publicidad Oficial y Libertad de Expresión”, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 7 de marzo de 2011.
7 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Principios sobre la Regulación de Publicidad Oficial en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, 2011, párr. 33.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero