El derecho humano al debido proceso en el derecho administrativo
Publicado el 2 de mayo de 2022
Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; posdoctora
por el Conacyt para investigadores de alto nivel académico; egresada de la
Tercera Escuela de Verano en Dogmática Penal y Procesal Penal de la George
August Universität en Gottigën, Alemania; Estancia de Investigación en Sevilla,
España; Estancia de Investigación en Valencia, España, y Estancia de
investigación en Lecce, Italia.
padilla_liz_2@hotmail.com
Es común que dentro del discurso jurídico del derecho administrativo se pretenda separar los principios garantistas que se consideran son propios del derecho penal. Evidentemente, lo anterior es un error, en virtud de que a ninguna disciplina jurídica, incluida el derecho administrativo, se le puede estudiar y analizar únicamente dentro del ámbito de normas secundarias, incluso desde el ámbito de la constitucionalidad; pues, por lo menos, aquellos estados que conforman el Sistema Interamericano de derechos Humanos, su norma jurídica debe direccionarse en términos del debido proceso. El doctor Colagero Pizzolo nos señala al respecto:
Dentro de la cimentación de este amplio marco de protección tanto la CIDH, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), han avanzado en una extensa jurisprudencia sobre cuál es el alcance que debe reconocérsele a las garantías del debido proceso enunciadas en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En otras palabras: ¿Estas garantías deben respetarse más allá de las instancias judiciales en cualquier tipo de instancia procesal?, o bien, ¿qué sucede con aquellas garantías concebidas para ser aplicadas a los procedimientos penales, pueden aplicarse a otros procedimientos no penales? 1
En su OC-9 la Corte IDH dejó sentado que, el artículo 8 citado, es denominado por la CADH Garantías Judiciales, lo cual puede inducir a confusión porque en ella no se consagra un medio de esa naturaleza en sentido estricto. En efecto, este artículo —se aclara—, no contiene un recurso judicial propiamente dicho, sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales para que puedan hablarse de verdaderas y propias garantías judiciales según la Convención.
En ese sentido, vale la pena señalar que todo procedimiento jurídico, sea de carácter jurisdiccional, judicial o administrativo y que, en general, funja materialmente mediante actividad de tipo jurisdiccional, está obligado a proteger el derecho humano al debido proceso, el cual es imprescriptible e irrenunciable; refiere que las autoridades deben observar un mínimo de garantías para los sujetos justiciables, llámense servidores públicos, administrados o contribuyentes, ello en el ámbito administrativo y fiscal, o imputados por un delito en materia penal. Incluso la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la opinión consultiva 11/90, ha señalado que el debido proceso penal se debe aplicar a todas las materias jurídicas, incluidas la civil, la laboral y la fiscal. Colagero Pizzolo nos señala:
Sobre la citada definición, García Ramírez mantiene que es útil observar su carácter altamente protector, puesto que incluye tanto las garantías mínimas previstas en el artículo 8 (CADH), como otras adicionales que pudiera resultar necesarias para la adecuada integración del concepto de debido proceso. Para el ex presidente de la Corte IDH, los derechos y garantías que integran dicho concepto, son parte de un sistema dinámico, en constante formación. Constituyen piezas necesarias de éste; si desaparecen o menguan, no hay debido proceso. Por ende, se trata de partes indispensables de un conjunto; cada una es indispensable de un conjunto; cada una es indispensable de un conjunto; cada una es indispensable para que éste exista y subsista. 2
Con posterioridad, en la OC-11, la Corte IDH explica que en materias que conciernen con la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el artículo 8 (CADH), no especifica garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se aplica en materia penal 11 Esta afirmación de la Corte IDH —que va a replicar en su jurisprudencia contenciosa—, nos pone en presencia de lo que García Ramírez denomina un caso manifiesto de interpretación extensiva pro homine, con alcance general. 3
Por tanto, para poder determinar que en un procedimiento administrativo se observa el derecho humano al debido proceso se deben observar mínimamente las garantías judiciales del artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ello con independencia de que lo que señalen las constituciones de los Estados, pues si alguna norma jurídica contraviene estas garantías, la autoridades estatales, cualquiera que sea ésta, incluidas las administrativas, violentarían derechos humanos.
Lo anterior determina que para la operatividad de un debido proceso en la vertiente administrativa operan principios para el administrado, tales como la presunción de inocencia, el derecho a la defensa, derecho a un intérprete, derecho de saber que se le imputa o se le demanda, derecho a ofertar pruebas y a interrogar testigos (principio de contradicción), derecho a la no autoincriminación (de ninguna manera se le puede declarar al administrado por confeso por guardar silencio, además de que el mismo no podrá ser utilizado en su contra), así como el derecho de recurrir un fallo ante un juez o tribunal de orden superior al que lo emite. Los anteriores derechos se deberán aplicar en igualdad de circunstancias a las partes; es decir, cuando la autoridad sea parte procesal en un procedimiento, procesalmente deberá ser tratada en igualdad de circunstancias con respecto al imputado o administrado.
Estos principios son los límites mínimos que la convencionalidad determina ante la actuación estatal, por lo que, independientemente del principio de la discrecionalidad, la autoridad tiene una gran responsabilidad en cuanto a la fundamentación y motivación de sus actuaciones hacia los administrados; sin embargo, en ningún momento podrá violentar los principios antes mencionados que conforma el derecho humano al debido proceso. Lo anterior se acentúa más si se trata de un derecho sancionador, como lo es el derecho administrativo disciplinario o derecho administrativo sancionador. Al respecto Colagero Pizzolo indica:
La idea matriz de las consideraciones precedentes se inspira en una concepción central de los derechos humanos forjada como límite infranqueable a la actuación de los poderes públicos. El respeto a dichos derechos, afirma en este rumbo la Corte IDH, “constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas”. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención. 4
La jurisprudencia que repasamos, presenta al debido proceso como un derecho humano fundamental a obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración pública estatal excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. 5
Bajo esta perspectiva, en virtud de que el derecho administrativo puede cambiar, mediante sus resoluciones, la situación jurídica de los administrados, durante los procedimientos administrativos se deben observar las garantías mínimas contenidas en el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, incluso, debe operar a favor del administrado el principio in dubio pro administrado; es decir, en caso de duda o de que la autoridad administrativa dentro de sus procedimientos no demuestre los extremos de su actuar, debe operar la presunción de inocencia, seguido de la duda razonable para el administrado, por lo que de ninguna manera se le podrá sancionar. Colagero Pizzolo señala al respecto:
Para que exista el debido proceso, es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. La presencia de condiciones de desigualdad real, entiende la Corte IDH, obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de los propios intereses. 6
Este debido proceso en el derecho administrativo tiene fundamentos jurídicos desde hace muchos años y en diversos ámbitos del espectro jurídico internacional, tal y como lo señala el jurista mexicano Sergio García Ramírez:
En otra ocasión me he referido al marco internacional del debido proceso que se localiza en los principios germinales de las cartas de las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos, y en los instrumentos que derivan de éstas o integran, con ellas, el reducto tutelar del individuo: declaraciones universal y americana, de 1948, y en seguida —con carácter claramente normativo—Convención Europea de 1950, Pacto Internacional de 1966, Convención Americana de 1969 y Carta Africana de 1981. A la aplicación de estos instrumentos sirven, en sus respectivos ámbitos de atribuciones, los pronunciamientos de diversos órganos internacionales, entre ellos la Corte Interamericana de Derechos Humanos. 7
Por ende, el derecho humano al debido proceso en el derecho administrativo lo debemos abordar, en inicio, desde el ámbito contencioso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; es decir, desde su jurisprudencia o sentencias, pero también desde el no contencioso, o sea, desde las opiniones consultivas que ha emitido dicha Corte. Cabe señalar que cuando éstas últimas devengan de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tendrá carácter obligatorio. García Ramírez nos señala:
Los temas de debido proceso han figurado con gran frecuencia en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tanto contenciosa como consultiva. Aquélla está dotada de fuerza vinculante para los fines del caso sub judice, así como de trascendencia en la formación de normas, resoluciones y prácticas nacionales, y la segunda funge como criterio relevante para la interpretación de disposiciones internacionales aplicables en los Estados americanos. Algunos tratadistas y ciertas resoluciones jurisdiccionales nacionales consideran que las opiniones consultivas poseen, asimismo, eficacia vinculante, aún cuando no es este el parecer prevaleciente en un amplio sector de la doctrina, hasta hoy, y en las decisiones de la propia corte. 8
Es así como es fundamental la observancia y aplicación de las autoridades en el ámbito administrativo de observar los principios contenidos en el artículo 8.2 de la CADH durante el procedimiento, aunque las mismas hayan sido desarrolladas en el ámbito penal, pues lo contrario, de acuerdo con las opiniones consultivas de la Corte IDH, así como en su jurisprudencia, implicaría violaciones al debido proceso legal.
Con respecto a las resoluciones de la Corte Interamericana que prevén los principios antes mencionados, encontramos el caso Petro Urrego vs. Colombia, en sus puntos 119 y 120; el caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, y el caso Solís vs. Perú.
NOTAS:
1 Integración Regional & Derechos Humanos, año VII, núm. 1, 2020, pp. 38-78.
2 Idem.
3 Idem.
4 Idem.
5 Idem.
6 Idem.
7 Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, núm. 117, septiembre-diciembre de 2006, pp. 637-670.
8 Idem.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero