Órganos de control de la administración no jurisdiccionales: análisis comparativo entre la Argentina y México

Publicado el 2 de mayo de 2022


Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; posdoctora
por el Conacyt para investigadores de alto nivel académico; egresada de la
Tercera Escuela de Verano en Dogmática Penal y Procesal Penal de la George
August Universität en Gottigën, Alemania; Estancia de Investigación en Sevilla,
España; Estancia de Investigación en Valencia, España, y Estancia de
investigación en Lecce, Italia.
padilla_liz_2@hotmail.com

Efecto coactivo y no coactivo en el control interno. Para este rubro es importante señalar que dentro de todos los órganos de la administración pública debe existir un control interno. Ante esta aseveración, el Dr. Osvaldo Oscar Otheguy, utilizando la metodología de teoría de sistemas, propuesta en un principio por Ludwig von Bertalanffy, observa y explica a la administración pública como un sistema en el cual el control interno forma parte del mismo y su fin es cumplir con los objetivos de una gestión pública en general:

Todo puede ser visto como un sistema. Un sistema puede definirse como un conjunto de elementos relacionados entre sí que conforman una estructura (aspecto estático) en donde se produce un proceso (aspecto dinámico). Uno de los elementos es el control. Todo sistema tiene un límite, un entorno, una entrada o ingreso y una salida o producto para el logro de un objetivo.

En este sentido, el control interno está compuesto por elementos que son coactivos; es decir, obligatorios para su funcionalidad y otros (no coactivos) que únicamente proponen determinaciones sin ser obligatorios para mejorar el control interno (por ejemplo, la auditoría, que de acuerdo con el Dr. Otheguy, sólo produce recomendaciones, no es coactiva, indica las medidas correctivas que deben tomarse como pertenecientes al sistema interno de control).

En el caso de la legislación argentina, el Dr. Otheguy nos señala que “las actividades de la auditoría interna deben mantenerse desligadas de las operaciones sujetas a su examen (artículo 102 de la Ley de Administración y Fiscalización)”.

Bajo esa perspectiva, es importante señalar que en México opera de forma similar, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de la Función Pública, que es la responsable del control interno, por lo que todos los órganos internos de control de las dependencias y órganos de la administración pública centralizada y descentralizada dependen de dicho ente. Tal control interno es obligatorio para asegurar la correcta gestión de la administración pública, entendida, de igual forma, como un sistema; también las auditorías, como procedimientos internos y que forman parte de dicho control como un instrumento de revisión y análisis de la gestión, son consideradas como secundarias, y los elementos arrojados en ellas también suelen ser utilizados para realizar observaciones a los entes, los cuales, que en caso de no cumplimentarse, en la mayoría de los casos suele formar parte de un procedimiento administrativo de responsabilidad. En ese sentido, Carlos F. Matute González señala que:

El Órgano de Control Interno de cada dependencia o entidad de la administración Pública Federal, es el encargado de llevar a cabo el procedimiento de control interno para identificar los riesgos y la determinación de las líneas de acción a llevar en cada una de sus operaciones (Matute, 2018).

Por tanto, el elemento coactivo consiste en la obligatoriedad del control interno en los entes y órganos de la administración pública, y lo no coactivo en la utilización de determinados instrumentos para ejercer dicho control; sin embargo, los operadores de dicho control pueden determinar si los aplican o no y bajo qué lineamientos.

El sistema de control previo-posterior y el control externo-posterior. El sistema de control previo se refiere al control interno en los órganos de la administración pública, y el control posterior es referente a la auditoría externa realizada, en algunos países, por el Ejecutivo y, en otros, como en el Estado mexicano, por el Poder Legislativo (caso en que la Auditoría Superior de la Federación tiene las facultades en todo tiempo y ante cualquier ente y órganos de la administración pública federal, estatal o municipal para revisarlos, independientemente de que los mismos ya hayan sido auditados de forma interna por cualquier órgano interno de control. Lo anterior en términos de lo que señala el artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). De hecho, el Dr. Otheguy cita el artículo 59 de la Ley Número 1535, Ley Financiera del Estado de Paraguay, el cual señala: “El control interno comprende al control previo a cargo de los responsables de la Administración y el control posterior a cargo de la Auditoría Interna Institucional y de la Auditoría General del Poder Ejecutivo”.

Para mayor certeza, el Dr. Otheguy señala:

Cuando se refiere al control previo, se alude a todo el control interno menos una de sus partes, la auditoría interna, y la competencia y obligación de establecerlo es de la autoridad superior de cada organismo (que se puede valer de un área que realice esta tarea). En cambio, cuando se refiere al control posterior, se alude al control realizado por auditoría interna, que constituye otra parte del control interno porque es una medida de control en el sentido de que evalúa al resto del Sistema de Control Interno establecido (Otheguy, 2022).

Bajo esa perspectiva, ante el resultado del control interno sobre el éxito de la gestión del órgano administrativo, es necesario un control posterior; sin embargo, me parece que este último debe ser distinto al ámbito administrativo; es decir, que el control posterior no forme parte de la administración pública, o sea, que lo realice un órgano del Poder Ejecutivo, sino que, tal y como sucede en el Estado mexicano, el control posterior pertenece a la Auditoría Superior de la Federación, la cual forma parte del Poder Legislativo.

El componente ambiente de control en el sistema de control interno. El control interno en la administración pública determina un ámbito organizacional idóneo para lograr el objetivo de la gestión de cada órgano de la administración de acuerdo con sus propios fines; ello responde a uno de los elementos primarios del sistema interno de control: el ambiente de control.

De acuerdo con el Dr. Otheguy, el ambiente de control es:

El primer componente del Sistema Interno de Control es el Ambiente de Control. Es la base de todos los demás. Es esencial al mismo, como uno de los principios que comprende (se reitera que cada componente abarca diversos principios) la obligación de determinar el objetivo que se persigue en forma definida, como por ejemplo a través de los programas presupuestarios (nivel estratégico). No es la misión o función de un ministerio, que es lo que permanentemente hace a su existencia, como satisfacer las necesidades de salud, sino verbigracia la eliminación o disminución de una enfermedad determinada a través de un programa de vacunación. El SIC no fija el objetivo, sólo exige que se lo haga y sea definido. Fijado el objetivo se debe instalar el SIC.

Otros principios de este componente Ambiente de Control son: la obligación de establecer la estructura organizacional para llevar a cabo el objetivo; lograr la idoneidad del personal; la asignación de sus obligaciones en forma precisa; diseñar políticas y prácticas al respecto como selección, capacitación, motivación, evaluación de desempeño, carrera, disciplina; la obligación de fomentar la integridad y los valores éticos; el compromiso de liderazgo de las autoridades superiores respecto del control interno, que incluye el hacer saber a cada nivel de la organización que, en lo que hace a su competencia, cada integrante está obligado a establecer y mantener un adecuado SIC (idem).

Lo anterior pone de manifiesto que antes de instaurar un sistema interno de control se debe determinar un ambiente de control idóneo, lo cual será el precedente para que en control interno en el órgano de la administración pública pueda llegar a ser exitoso y así cumplir su gestión.

En el Estado mexicano el ambiente de control es uno de los componentes del control interno, de acuerdo con lo que señala el Marco Integrado de Control Interno de la Auditoría Superior de la Federación:

El ambiente de control es la base del control interno. Proporciona la disciplina y estructura que impactan a la calidad de todo el control interno, influye en la definición de los objetivos y la constitución de las actividades de control. El Órgano de Gobierno, en su caso, el Titular y la Administración deben establecer y mantener un ambiente de control en toda la institución, que implique una actitud de respaldo hacia el control interno.

Como se observa, al igual que en la Argentina, en México el ambiente de control es la base que determina el control interno, mediante elementos que se superponen ante la actividad del órgano administrativo con el fin de tener la capacidad necesaria para la administración de la gestión pública.

Al igual que en la Argentina, en México también se deben establecer mecanismos mediante el ambiente de control, como la selección adecuada del personal, la información idónea y la operación administrativa eficaz y eficiente para el cumplimiento de los fines específicos del órgano de la administración pública.

Las características de la obligatoriedad de establecer un adecuado sistema de control interno. De acuerdo con el artículo 101 de la LAF, en la Argentina se señala:

ARTICULO 101. La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del Poder Ejecutivo nacional será responsable del mantenimiento y de un adecuando sistema de control interno que incluirá los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoria interna.

Reglamentación: ARTICULO 101. La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del PODER EJECUTIVO NACIONAL requerirá opinión previa favorable de la correspondiente Unidad de Auditoría Interna para la aprobación de los reglamentos y manuales de procedimientos, los cuales deberán incorporar instrumentos idóneos para el ejercicio del control previo y posterior. Asimismo, deberá requerir la opinión previa de la Unidad de Auditoría Interna correspondiente para todas las modificaciones que proyecte realizar a los mismos.

En la legislación argentina el titular del órgano de la administración pública es el responsable de propiciar un control interno eficaz y eficiente, lo cual debe estar trazado mediante reglas internas, llámense manuales de actuación estatal o reglamentos que determinen las líneas de acción que se deben llevar a cabo dentro del ente de la administración pública.

En el Estado mexicano el titular del órgano de la administración pública también está obligado a mostrar actitud de respaldo y compromiso para lograr un control interno eficaz y eficiente, por lo que debe esgrimir normas de conducta para los servidores públicos que presten su servicio en el ente público, promocionar y aplicar programas de integridad y de prevención de la corrupción, ejercer responsabilidad de vigilancia, corrección de deficiencias, implementación de manuales de actuación administrativa, así como reglamentos y actualizar y formalizar la documentación de control interno; lo anterior de acuerdo a como lo prevé el Marco Integrado de Control Interno de la Auditoría Superior de la Federación del Año 2014. Evidentemente, lo anterior, al igual que en la Argentina, es de carácter obligatorio en México, so pena que de no realizarlo de forma correcta y términos de ley, serían susceptibles el titular y demás servidores públicos implicados de posibles investigaciones y procesamientos en materia de responsabilidades administrativas.

La estructura orgánica (dependencia y autonomía financiera y presupuestaria) de la Auditoría General de la Nación y en la Sindicatura General de la Nación en la Argentina, en comparación con la Secretaría de la Función Pública y la Auditoría Superior de la Federación en el Estado Mexicano. En la Argentina la Sindicatura General de la Nación (Sigen), de acuerdo con la ley 24.156, es el organismo encargado del control interno, lo que en México, según el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, equivaldría a la Secretaría de la Función Pública (SFP), como la encargada de concentrar, vigilar y emitir reglamentos y manuales hacia todos los órganos internos de control pertenecientes a los entes y órganos de la administración pública. En ambos países pertenecen al Poder Ejecutivo. Al igual que en la Argentina, el control interno en México es infraconstitucional.

Asimismo, en la Argentina, según la Ley 24.156, la Auditoría General de la Nación (AGN) es la encarga del control externo, lo que en México implica a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la cual, en términos del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene la facultad de auditar, en todo momento, a cualquier ente y órgano de la administración pública en cualquiera de los niveles de la Federación (municipal, estatal y federal), ello sin importar que dicho ente haya sido auditado por cualquier órgano interno de control o auditoría superior de un estado de la República mexicana. Cabe señalar que la AGN en la Argentina y la ASF en México forman parte del Poder Legislativo, en específico de la Cámara de Diputados a nivel federal. Al igual que en la Argentina, en el Estado mexicano el control externo está determinado en la Constitución nacional. Es necesario señalar que la ASF depende presupuestalmente de la Cámara de Diputados, de hecho, el titular de la ASF debe presentar un informe anual ante dicha Cámara, al igual que en la legislación Argentina, en la que la AGN, de acuerdo con el artículo 116, serán determinadas por ambas cámaras del Congreso de la Nación.

Lo anterior lo podemos observar en los artículo 7o. y el Título VII del Control Externo de la Constitución Nacional Argentina, así como en el 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Generalmente la dependencia autónoma y financiera, tanto de la AGN como de la ASF (en la Argentina la primera y en México la segunda), no permiten un verdadero control externo, pues los titulares de ambos y el éxito de dichos entes de la administración pública son determinados por lo que señalen las cámaras en los congresos federales. En ese sentido, deberían ser entes autónomos desde una perspectiva constitucional, y con ello dependientes en cuanto a su organización financiera y presupuestaria.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero